Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» (постатейный)

КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ[16 - pravo.gov.ru, 2015, 9 марта.].

Источники опубликования правовых актов:

pravo.gov.ru – «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;

БНА ФОИВ – «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»;

Ведомости СНД и ВС РСФСР – «Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР»;

Ведомости СНД и ВС РФ – «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации»;

РГ – «Российская газета»;

САПП РФ – «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации»;

СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;

СПС – справочные правовые системы.

Преамбула

Настоящий Федеральный закон определяет предназначение государственной охраны, основные принципы и содержание деятельности по осуществлению государственной охраны, полномочия и функции органов государственной охраны, а также порядок контроля и надзора за их деятельностью.

Комментируемый Закон содержит преамбулу, что было свойственно федеральным законам, принимаемым в то время. Как предусмотрено в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленных письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2–18/490[17 - СПС.], преамбула (введение) – это самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной.

В преамбуле комментируемого Закона определен предмет регулирования данного Закона, т. е. общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого являются правовыми отношениями. В качестве элементов предмета регулирования комментируемого Закона данная норма называет определение предназначения государственной охраны, основных принципов и содержания деятельности по осуществлению госохраны, полномочия и функции органов госохраны, а также порядка контроля и надзора за их деятельностью.

Преамбула комментируемого Закона изложена Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ[18 - pravo.gov.ru, 2011, 9 декабря.] полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции преамбулы устанавливалось, что комментируемый Закон определяет предназначение госохраны, устанавливает объекты госохраны, полномочия федеральных органов госохраны, а также контроль и надзор за их деятельностью.

Как отмечалось разработчиками законопроекта, принятого в качестве Федерального закона от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, законопроект направлен на создание законодательной основы, обеспечивающей повышение эффективности деятельности органов госохраны и других государственных органов по обеспечению безопасности объектов госохраны и по защите охраняемых объектов, а также на совершенствование государственного управления в сфере госохраны в условиях усиления роли России в борьбе с международным терроризмом.

В пояснительной записке к данному законопроекту также указывалось, что предусмотрено внесение изменений в КоАП РФ, в комментируемый Закон, в Федеральные законы «О связи», «О федеральной службе безопасности» и установление новых законодательных норм, предусматривающих:

замену термина «федеральные органы государственной охраны» (в соответствии с федеральным законодательством в какой-либо сфере общественных отношений может быть создан лишь один федеральный орган исполнительной власти) на термин «органы государственной охраны», который отражает структуру федерального органа исполнительной власти в области госохраны;

расширение, структуризацию и оптимизацию мер госохраны, направленных на совершенствование законодательной основы и усиление обеспечения безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов;

использование термина «связь для нужд органов государственной власти» для обеспечения терминологического единства, установление места и роли связи для нужд органов государственной власти, а также соответствующих полномочий федерального органа исполнительной власти в области госохраны;

законодательное обеспечение практики предоставления при необходимости отдельных мер госохраны на основании распоряжений Президента РФ иным, не указанным в комментируемом Законе, лицам;

законодательное обеспечение правового режима зон охраняемых объектов;

уточнение законодательных норм, регламентирующих задачи, обязанности и права органов госохраны, в частности их контрольных, надзорных и иных административных полномочий;

установление требований к гражданам России при приеме их на федеральную государственную службу или на работу по найму в органы госохраны и права на проведение необходимых проверочных мероприятий.

Комментируемый Закон принят на замену следующих двух актов (данные акты, как и акты, вводящие их в действие, признаны утратившими силу статьей 35 комментируемого Закона):

1. Закон РФ от 28 апреля 1993 г. № 4884–1 «О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц» (в настоящем комментарии обозначается как Закон 1993 г. о госохране высших органов власти), который согласно его преамбуле определял предназначение госохраны высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей России и их должностных лиц, закреплял правовые основы и порядок деятельности федеральных органов госохраны;

2. Закон РФ от 28 апреля 1993 г. № 4886–1 «О государственной охране высших представительных органов государственной власти Российской Федерации» (в настоящем комментарии обозначается как Закон 1993 г. о госохране представительных органов власти), который согласно его преамбуле определял назначение и правовую основу госохраны высших представительных органов государственной власти России, устанавливал порядок создания и деятельности одного из федеральных органов госохраны.

Глава I. Общие положения

Статья 1. Основные понятия

В настоящем Федеральном законе применяются следующие основные понятия:

государственная охрана – деятельность по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в Российской Федерации и исполнения международных обязательств Российской Федерации, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер;

объекты государственной охраны – лица, подлежащие государственной охране в соответствии с настоящим Федеральным законом;

охраняемые объекты – здания, строения, сооружения (в том числе отдельные помещения), прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами государственной охраны в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны; здания, строения, сооружения (в том числе отдельные помещения), земельные участки и водные объекты, предоставленные органам государственной охраны в соответствии с законодательством Российской Федерации;

охранное мероприятие – совокупность действий, направленных на обеспечение безопасности объекта государственной охраны и осуществляемых органами государственной охраны самостоятельно или с привлечением сил и средств других государственных органов обеспечения безопасности;

пропускной режим – комплекс мер, осуществляемых органами государственной охраны самостоятельно или совместно с владельцем (пользователем) охраняемого объекта и связанных с организацией доступа на охраняемый объект, передвижением физических лиц, транспортных средств на охраняемом объекте, проносом и провозом вещей (грузов) на охраняемый объект или выносом и вывозом вещей (грузов) с охраняемого объекта;

зона охраняемого объекта – территория (акватория), в границах которой в соответствии с федеральным законодательством устанавливаются особые условия ее использования;

безопасность объекта государственной охраны – состояние защищенности лица, подлежащего государственной охране, от противоправных и иных посягательств, угрожающих его жизни, здоровью и иным охраняемым законом жизненно важным интересам, связанным с исполнением полномочий государственной власти либо с иной государственной, политической или общественной деятельностью;

защита охраняемого объекта – совокупность мероприятий по охране и обороне охраняемого объекта, осуществляемых органами государственной охраны самостоятельно или с привлечением сил и средств других государственных органов обеспечения безопасности;

трассы проезда (передвижения) объектов государственной охраны – участки автомобильных, железных дорог, воздушного, водного пространства, используемые для безопасного и беспрепятственного проезда (передвижения) объектов государственной охраны.

Комментируемая статья определяет понятийный аппарат, который используется комментируемым Законом. По общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.

В комментируемую статью внесен ряд изменений, в том числе включены определения новых понятий Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, разработчиками проекта которого отмечалось следующее: предусмотрено дополнение перечня основных понятий и приведение терминологии комментируемого Закона в соответствие с федеральным законодательством; новые понятия и корректировка имеющихся позволяют предметно определить область отношений в сфере госохраны, а также конкретизировать содержание и пределы деятельности органов госохраны и иных государственных органов обеспечения безопасности в этой сфере.

В отношении определений основных понятий, указанных в комментируемой статье, необходимо отметить следующее.

Государственная охрана.

Ключевое понятие комментируемого Закона «государственная охрана» определено в комментируемой статье как деятельность по обеспечению безопасности объектов госохраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в России и исполнения международных обязательств России, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер.

Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ данное определение изложено полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции комментируемой статьи понятие госохраны было определено как функция федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов госохраны, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер. Как указывалось в Определении СКГД ВС России от 10 декабря 2002 г. № 49-Г02–101[19 - СПС.], по смыслу комментируемой статьи госохрана – это деятельность службы охраны в сфере обеспечения безопасности объектов госохраны.

До принятия комментируемого Закона на законодательном уровне понятие госохраны было определено в ст. 1 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти, но только это понятие и было определено. В данной статье указывалось, что госохрана в соответствии с названным Законом – это совокупность организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер, осуществляемых федеральными органами государственной охраны с целью обеспечения безопасности высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей России и их должностных лиц.

Объекты госохраны.

Определение данного понятия носит юридико-технический характер. В комментируемой статье определено лишь то, что объекты госохраны – это лица, подлежащие госохране в соответствии с комментируемым Законом. Такие лица указаны в ст. 6 данного Закона: к объектам госохраны относятся Президент РФ, определенные данным Законом лица, замещающие государственные должности РФ, федеральные государственные служащие и иные лица, подлежащие госохране в соответствии с данным Законом, а также главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории России (см. комментарий к указанной статье).

Охраняемые объекты.

Это понятие определено как здания, строения, сооружения (в т. ч. отдельные помещения), прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами госохраны в целях обеспечения безопасности объектов госохраны; здания, строения, сооружения (в т. ч. отдельные помещения), земельные участки и водные объекты, предоставленные органам госохраны в соответствии с законодательством РФ.