Управление землепользованием

2.2. Земельный фонд Российской Федерации

Земли, находящиеся в пределах границ Российской Федерации, составляют земельный фонд нашей страны. Все земли Российской Федерации классифицируют по следующим признакам: по категориям земель (с учетом основного целевого назначения и правового режима использования земель), видам угодий, формам собственности на землю, качественным характеристикам земель.

Действующее земельное законодательство [19], согласно которому в состав земельного фонда не включаются земли, покрытые внутренними морскими водами и территориальным морем, выделяет семь категорий земель (табл. 2.4).

Таблица 2.4. Структура земельного фонда Российской Федерации по категориям земель

* Доля от общей площади земель РФ, %.

Источник: [26, с.8].

Земли сельскохозяйственного назначения – это земли за чертой населенных пунктов, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются: сельскохозяйственные угодья; земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, обеспечивающей защиту земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений; земли под замкнутыми водоемами, зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции [19, ст. 77].

Согласно Земельному кодексу РФ земли этой категории являются главным средством производства сельскохозяйственной продукции (продуктов питания, кормов для скота, сырья), они имеют особый правовой режим и подлежат охране, направленной на сохранение площадей, плодородия, предотвращение их деградации.

В целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, кормопроизводства, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения создается фонд перераспределения земель [19, ст. 80].

Как сказано выше, земли сельскохозяйственного назначения включают сельскохозяйственные угодья – земли, систематически используемые или пригодные к использованию для конкретных хозяйственных целей и различающиеся по своим природно-историческим признакам. Учет земель по угодьям ведется в соответствии с их фактическим состоянием и использованием (табл. 2.5).

Таблица 2.5. Виды сельскохозяйственных угодий

Функциональное использование угодий в значительной степени зависит от их природных особенностей. Поэтому выделяют не только виды, но и подвиды угодий (например, улучшенные, орошаемые, закустаренные и т. д.). Первичным элементом при учете количественных и качественных характеристик угодий считается контур – участок, имеющий замкнутую внешнюю границу. Кроме того, могут использоваться и другие вспомогательные учетные элементы, выделяемые по природным факторам или иным признакам (парцеллы, экологически однородные участки, фации, поливные участки и т. д.).

Оленьи пастбища отнесены к землям различных категорий и могут учитываться в составе лесных площадей, нарушенных и прочих земель, земель, занятых лесными насаждениями и болотами.

На 1 января 2016 года площадь земель сельскохозяйственного назначения в РФ составила 383,7 млн га (по сравнению с 1990 г. она уменьшились на 248,4 млн га преимущественно за счет частичного перевода земель этой категории в земли лесного фонда и земли населенных пунктов). На долю сельскохозяйственных угодий Российской Федерации в 2014 г. приходилось 196,2 млн га, или 11,5 % всего земельного фонда страны, в том числе под пашней находилось 115,1 млн га (58,7 %), залежью было занято 4,4 млн га (2,2 %), многолетними насаждениями – 1,2 млн га (0,6 %), сенокосами – 18,6 млн га (9,5 %), пастбищами – 56,9 млн га (29,0 %). Самой большой площадью сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения располагают Оренбургская, Саратовская, Орловская, Волгоградская, Самарская и Пензенская области [27].

Земли населенных пунктов. В соответствии с действующим законодательством землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. «Границы городских и сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских и сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам» [19, ст. 83].

К городским населенным пунктам отнесены города и поселки, к сельским – села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные населенные пункты. В 2014 г. площадь земель этой категории составила 20,0 млн га, или 1,2 % земельного фонда Российской Федерации. Из них на городские населенные пункты приходилось 8,2 млн га, на сельские – 11,8 млн га. За последние 14 лет площадь этих земель выросла на 1,4 млн га. Наибольшее увеличение удельного веса земель населенных пунктов наблюдается в густонаселенных регионах – Московской, Владимирской, Ивановской, Брянской, Калужской, Орловской, Рязанской, Смоленской, Тверской, Тульской, Ярославской, Белгородской, Курской, Липецкой, Тамбовской областях.

Увеличение площади земель этой категории является результатом проведенных работ по инвентаризации земель, а также по упорядочению, установлению и утверждению новых границ городских и сельских населенных пунктов.

В состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за границами населенных пунктов, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.

В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города.

Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения – это «земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, для осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – земли промышленности и иного специального назначения)» [19, ст. 87].

«В состав земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно опасных и ядерно опасных объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов могут включаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель.

Общая площадь земель рассматриваемой категории на 1 января 2014 года составила 16,9 млн га.

Особенности правового режима этих земель устанавливаются статьями 88–93 Земельного кодекса и учитываются при проведении зонирования территорий.

Земли промышленности и иного специального назначения в зависимости от характера специальных задач, для решения которых они используются или предназначены, подразделяются на 7 групп: 1) земли промышленности; 2) земли энергетики; 3) земли транспорта; 4) земли связи, радиовещания, телевидения, информатики; 5) земли для обеспечения космической деятельности; 6) земли обороны и безопасности; 7) земли иного специального назначения.

К землям промышленности отнесены земельные участки, предоставленные для размещения административных и производственных зданий, строений и сооружений и обслуживающих их объектов, а также земельные участки, предоставленные предприятиям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности для разработки полезных ископаемых. Общая площадь земель промышленности составила на 1 января 2016 года 17,4 млн га» [26, с. 8]. К землям энергетики отнесены земельные участки, предоставленные для размещения гидроэлектростанций и других электростанций, воздушных линий электропередачи, подстанций, распределительных пунктов и других сооружений, объектов энергетики. Под площадью земель энергетики занято 141,2 тыс. га (0,8 % российских земель данной категории).

К землям транспорта относятся земельные участки, предоставленные предприятиям, учреждениям и организациям железнодорожного, автомобильного, воздушного, трубопроводного, морского, внутреннего водного транспорта для осуществления специальных задач по содержанию, строительству, реконструкции, ремонту и развитию объектов транспорта. В целом по России площадь земель транспорта составила 2304,6 тыс. га (13,6 %).

Земли связи, радиовещания, телевидения, информатики занимают 28,1 тыс. га (0,2 %).

Для целей обеспечения космической деятельности отведено 11,7 тыс. га (0,07 %), обороны и безопасности – 11 936,3 тыс. га (70,5 %).

Площадь земель иного специального назначения, отнесенных к данной категории, составила 731,4 тыс. га (4,3 %). Эти земли представлены участками, выделенными мелким организациям, автозаправочным станциям и т. п. Сюда относятся участки под выкупленными в собственность цехами промышленных предприятий, под зверохозяйствами, а также под объектами соцкультбыта, расположенными за границами населенных пунктов, такими как школы, больницы, ветеринарные пункты, индивидуальные жилые дома, свалки, кладбища, монастыри и пр.

Земли особо охраняемых территорий и объектов. Эта категория земель включает участки земли, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное значение. К ним относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных и природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Кроме природных территорий, сюда входят земельные участки, занятые объектами физической культуры и спорта, отдыха и туризма, памятниками истории и культуры. Для этой категории земель установлен режим особой охраны.

Данная категория земель была впервые введена в 1990 г. после принятия Земельного кодекса. В целях их сохранения они изымаются полностью или частично из хозяйственного использования и гражданского оборота. Площади земель этой категории постоянно увеличиваются.

Общая площадь земель (земельных участков) рассматриваемой категории, учтенных в государственном кадастре недвижимости, на 1 января 2014 года составила 46,8 млн га.

Земли особо охраняемых природных территорий (ООПТ), которые находятся в составе земель данной категории и составляют большую их часть, занимают 46,6 млн га (99,6 %). Значительные площади таких земель сосредоточены в Красноярском крае, Республиках Саха (Якутия) и Бурятии, Хабаровском крае, Иркутской и Архангельской областях, Ямало-Ненецком автономном округе.

Площадь земель рекреационного назначения составляет 186,6 тыс. га (0,4 %).

Землями лечебно-оздоровительных местностей и курортов занято в стране 31,8 тыс. га.

Удельный вес земель историко-культурного назначения в общей площади земель, отнесенных к данной категории, невелик. Их площадь всего лишь 18,1 тыс. га.

Земли лесного фонда. В соответствии с Земельным кодексом к данной категории относят лесные и нелесные земли. Лесные земли представлены участками, покрытыми лесной растительностью, и участками, не покрытыми лесной растительностью, но предназначенными для ее восстановления (вырубки, гари, участки, занятые питомниками, и т. п.). К нелесным землям отнесены земли, предназначенные для ведения лесного хозяйства (просеки, дороги и др.).

В общую площадь земель лесного фонда входят земли, находившиеся в непосредственном управлении лесхозов и лесничеств (за ними закреплялись определенные участки лесного фонда с целью осуществления конкретной деятельности), в том числе лесные земли, переданные в аренду или срочное пользование другим землепользователям. В состав земель лесного фонда не включены земельные участки с расположенными на них лесами, которые органами государственной власти были переданы в управление иным юридическим и физическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования (ранее – во владение) в составе единого землепользования, и учтенные в других категориях земель согласно ранее действовавшему земельному законодательству в соответствии с основным целевым назначением землепользования.

Земли лесного фонда в нашей стране занимают наибольшую площадь среди других категорий земель – 1122,3 млн га. В 1990 г. доля этих земель в общей структуре земельного фонда составила 52,4 %, а в 2014 г. возросла до 65,7 %. Многие лесные площади (около 50 млн га) за время земельной реформы были переданы в категорию земель особо охраняемых территорий (заповедники, национальные парки, лесопарки).

Согласно новому лесному и земельному законодательству в категорию лесного фонда были переданы лесные участки, находящиеся в пользовании сельскохозяйственных предприятий. Осуществлялся возврат земель лесного фонда, предоставленных для нужд промышленности. Ввиду пересмотра границ населенных пунктов происходило включение в земли лесного фонда участков леса, располагавшихся ранее в черте этих поселений. В результате таких мероприятий площадь земель лесного фонда возросла к 2014 г. на 227,3 млн га.

В состав земель лесного фонда входят большие территории, имеющие природоохранное и научное значение, которые могут передаваться в категорию земель ООПТ.

Наиболее заметное увеличение площади земель данной категории произошло на территории Красноярского края, Республики Саха (Якутия), Таймырского и Чукотского автономных округов, Иркутской, Магаданской и Амурской областей в результате передачи массивов, покрытых лесом, от сельскохозяйственных организаций в ведение лесхозов. При отсутствии крупных лесных массивов на территориях Таймырского, Чукотского автономных округов и Магаданской области это было связано с передачей в категорию земель лесного фонда большого числа оленьих пастбищ.

Земли водного фонда. Значительные изменения претерпела площадь земель данной категории, причем только за первые два года реформ она увеличилась на 350 %, а затем продолжала расти, достигнув к 2014 г. 700 % от уровня 1990 г.

Согласно Земельному кодексу земли водного фонда – это водопокрытые земли, занятые поверхностными водными объектами и расположенные за границами населенных пунктов, а также ранее учтенные в составе этой категории земли водоохранных зон водных объектов, земли полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений, других водохозяйственных сооружений и объектов.

В первые годы реформ рост площади земель водного фонда происходил преимущественно за счет изъятия земель из состава лесохозяйственных и сельскохозяйственных предприятий и земель запаса; к ним были отнесены крупные водоемы, гидротехнические и другие водохозяйственные сооружения, ледники, болота. Затем вплоть до 2014 г. площадь этих земель существенно не менялась.

По состоянию на 1 января 2014 года площадь земель водного фонда составила 28,0 млн га. В настоящее время значительные площади земель, подлежащих отнесению к категории земель водного фонда, включены в состав других категорий. Земли под водой (без болот) в целом по стране занимают 72,2 млн га, из них 27,4 млн га (38,0 %) включены в состав земель водного фонда, остальные земли под водой распределены между другими категориями. Значительная их доля приходится на земли сельскохозяйственного назначения и земли запаса.

Наиболее заметная тенденция увеличения земель водного фонда прослеживается в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах. В частности, самые значительные изменения произошли в Амурской, Читинской и Иркутской областях.

Землями запаса являются земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам. Иными словами, земли запаса – это неиспользуемые земли. По своему составу они неоднородны. В эту категорию в установленном порядке могут переводиться деградированные сельскохозяйственные угодья, а также земли, подверженные радиоактивному и химическому загрязнению и выведенные из хозяйственного использования. Кроме того, в состав земель запаса входят земли, не вовлеченные в хозяйственный оборот, занятые скалами, ледниками, песками, галечниками и т. п., а также земли под участками леса и водными объектами. В отношении последних при необходимости проводятся мероприятия по переводу земель или земельных участков в другие категории земель согласно требованиям лесного, водного и земельного законодательства. Площадь земель запаса в Российской Федерации составила на 1 января 2014 года 89,3 млн га, или 5,2 % от всего земельного фонда страны. За последние 14 лет в результате перевода части земель этой категории в земли особо охраняемых территорий и объектов, а также в фонд перераспределения площади земель запаса сократились на 25 млн га [25].

Земельным кодексом РФ предусматриваются различные формы собственности на землю. В соответствии с земельным законодательством земля может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также в государственной собственности, которая подразделяется на собственность РФ, субъектов РФ и собственность муниципальных образований. Собственность на землю определяет ее административно-территориальную принадлежность и компетенцию административных органов власти различного уровня по регулированию земельных отношений [19, ст. 15–19].

Рекомендуемые источники