Теория государства и права: Учебник для вузов

Глава 5 Форма государства

1. Понятие формы государства

Государство как орган управления делами общества стремится надлежащим образом выполнить свое предназначение и обеспечить наиболее полное удовлетворение потребностей и интересов общества и каждого его члена. В этих целях государство: 1) закрепляет совокупность органов, способных реализовать его функции; 2) наделяет органы властными полномочиями, т. е. правом принимать обязательные властные решения и осуществлять действия по определенному кругу вопросов; 3) устанавливает конкретные способы взаимодействия государственных органов между собой и гражданским обществом. Тем самым обеспечивается не только согласованное действие органов государства между собой, но и воплощение принимаемых ими мер в реальной жизни, в системе конкретных отношений.

Совокупность органов государства и конкретные способы их связи между собой и населением в процессе осуществления функций государства называется формой государства.

В реальной жизни наблюдается необычайное разнообразие форм государства. Каждое государство по-своему закрепляет систему органов, их полномочия и связи друг с другом и населением. Так, все современные государства имеют представительные (законодательные) органы. Однако вряд ли найдется хотя бы два полностью идентичных органа. Парламент Франции состоит из двух палат, законодательная деятельность которых значительно ограничивается деятельностью правительства. Парламент Италии также состоит из двух палат, но имеет более широкие законодательные полномочия по сравнению с парламентом Франции и к тому же избирает президента республики. Парламент Греции также избирает президента, имеет широкие полномочия в сфере законотворчества, но является однопалатным.

На форму государства влияют разнообразные политические, экономические, социальные и иные факторы. Особое значение имеет классовая борьба, непосредственное участие того или иного класса в деятельности государства. Форма государства представляет собой совокупный итог соотношения классов на том или ином этапе развития общества, способность и решимость каждого класса участвовать в формировании государственной воли и отражать свои интересы в законах и иных нормативно-правовых актах.

Например, в ходе буржуазной революции в Англии буржуазия не была до конца последовательной в своих претензиях на государственную власть, проявляла известные колебания и в конечном итоге вступила в компромисс с феодалами, помещиками. Итогом этого компромисса и явилось образование государства в форме ограниченной монархии. Во Франции, где классовая борьба была наиболее острой, буржуазия разгромила феодализм и установила свое политическое господство в форме республики.

В современных условиях активные действия рабочего класса за свои права сказываются в политическом режиме государства, способах осуществления государственной власти и его взаимодействии с населением, наличии у него той или иной части прав и свобод, закрепленных нормами международного права и конституцией страны.

Форма государства не может не учитывать и национального состава населения, стремления отдельных наций и народностей иметь собственное государственное образование в составе другого государства. Федерация является одним из способов удовлетворения потребностей отдельных наций и народностей в автономии, предоставлении им права самостоятельного решения вопросов, определяемых конституцией страны или специально заключенным договором между субъектами федеративного государства.

Форма государства в известной степени зависит от традиций в истории развития страны, а также от борьбы органов государства за право участвовать в решении основополагающих вопросов жизни и деятельности государства и общества. Так, с точки зрения национального состава Германия могла быть унитарным государством, поскольку население состоит фактически из одной национальности. Но Германия является федерацией, что является несомненной данью историческим традициям. Она сохраняла независимость отдельных княжеств от власти короля в тот период, когда с феодальной раздробленностью в других государствах Европы было покончено. Не желая лишать исторически сложившегося права отдельных территорий (земель) на автономное решение ряда вопросов, современная Германия конституирует себя в форме федерации.

Ярким примером влияния на форму государства борьбы его органов за власть может служить Франция. Как мононациональная страна и унитарное государство она могла иметь однопалатный парламент. Однако действующая конституция Франции предоставляет широкие полномочия исполнительной власти, наделяет ее правом влиять на деятельность парламента. И одним из способов влияния правительства на парламент и явилось образование в нем второй палаты – Сената.

На форму государства заметное влияние оказывают идеологические установки партий и социальных слоев, осуществляющих государственную власть, позитивный опыт других государств, а также научные разработки проблем организации и деятельности государства. Все эти факторы непосредственно влияли на структуру механизма государства Российской Федерации, их полномочия и порядок деятельности. Проводимые под флагом неприятия социалистического образа жизни и социалистической идеологии, экономико-политические реформы в Российской Федерации завершились созданием нового государственного механизма, основанного на принципах организации и деятельности современного демократического государства и использовании его лучшего опыта, о чем уже говорилось в предыдущем параграфе.

Таким образом, форма государства, будучи объективной по своим исходным основам, – закономерностям функционирования и развития государства, – несет печать случайного и субъективного. Чтобы выявить закономерности, оказывающие решающее значение на развитие формы государства, используется метод классификации. Все конкретные формы государства делятся на виды. Основанием классификаций берутся три главных компонента формы государства – форма правления, форма государственного устройства и политический режим. Форма государства анализируется в трех аспектах: 1) каким образом организована верховная (высшая) власть в стране; 2) как характеризуется связь этой власти и других центральных органов государства с органами, осуществляющими управление территориями страны; 3) какими способами, методами государство взаимодействует с населением и иными институтами гражданского общества.

2. Форма правления

Под формой правления понимается структура и порядок образования верховных органов государства, а также способы осуществления ими полномочий.

История государства знает два вида органов, обладающих верховной (высшей) властью в стране, – единоличные и коллегиальные. Единоличная власть принадлежит монарху (царю, императору, королю, шаху). Поэтому и форма правления в таком государстве называется монархией. Коллегиальный орган – это парламент, Государственная Дума, Народное Собрание – избираемый народом и осуществляющий государственную власть от его имени. Государство, во главе которого стоит такой коллегиальный орган, называется республикой.

Монархия характеризуется тем, что монарх получает верховную власть по наследству от своего отца, дяди, деда и не несет никакой ответственности за результаты своего правления. Существующими в стране законами не предусматривается отстранение монарха от власти ни при каких обстоятельствах. Граждане обязуются почитать, любить своего монарха таким, каков он есть, а также неукоснительно исполнять все его указания и распоряжения.

Из правила о том, что монарх получает престол по наследству, возможны отдельные и весьма редкие исключения, когда по каким-либо причинам (государственный переворот, отсутствие наследников) монарх избирается той или иной частью населения, а затем передает престол по наследству своим детям, иным кровным родственникам либо жене.

Как форма правления монархия имеет длительную историю. Одной из ее первых разновидностей была восточная деспотия в государствах Азии и Древнего Востока (Вавилон, Индия, Египет). Царь или фараон нередко обожествлялся. Так, в Древнем Египте он признавался сыном бога солнца. Монарх-деспот обладал неограниченной властью, признавался единоличным правителем, руководителем ирригационных сооружений, верховным судьей. Во время войны становился во главе войска.

Монархии бывают двух видов: абсолютные и ограниченные. При абсолютной монархии монарх обладает неограниченной властью в стране, осуществляет законодательную власть, руководство органами исполнительной власти, контролирует правосудие и, как правило, выступает в качестве его высшей инстанции. Например, согласно Воинскому уставу Петра 1, государь является самовластным монархом, который никому на свете о своих делах отвечать не должен. В условиях абсолютной монархии могут сохраняться представительные органы, которые фактически никакой властью не обладают. Таков был парламент Франции после роспуска Генеральных Штатов. Согласно королевскому эдикту 1641 г., король Франции запрещал ему принимать участие в делах, которые могут касаться государства, администрации и правительства, поскольку все эти дела составляли прерогативу короля и его преемников. Король сохранял за собой право спрашивать мнение парламента относительно государственных дел в случаях, когда найдет такой совет необходимым и полезным для блага страны.

Абсолютные монархии имели наибольшее распространение в XIV–XIX вв., когда была преодолена феодальная раздробленность и созданы централизованные государства. В настоящее время абсолютные монархии сохраняются в ряде арабских государств и, в частности, в Саудовской Аравии. Король этой страны является не только главой государства, но и главой духовенства. Он осуществляет законодательную и исполнительную власть, является премьер-министром, главнокомандующим вооруженными силами и верховным судьей. При королевском дворце действует Консультативный совет как совещательный орган, без права решения каких-либо вопросов.

Ограниченная монархия характеризуется тем, что верховная власть государства распределена между монархом и представительным органом. Монарх сохраняет свое положение главы государства, получает престол по наследству и считается независимым от любой иной власти, государственных органов и населения. Однако монарх обладает незначительной властью. Он, как правило, лишен права вмешиваться в деятельность правительства и чаще всего его государственная власть сводится к подписанию законов, принятых парламентом. В настоящее время ограниченная монархия существует в Бельгии, Великобритании, Дании, Швеции и других государствах.

В государствах с республиканской формой правления высшая власть принадлежит выборным органам, избираемым населением на определенный срок (4–5 лет) и несущим перед ним ответственность.

Как и монархия, республиканская форма правления имеет длительную историю. Она зародилась в древнем мире и наивысшего расцвета достигла в Афинской республике. Ее высшим органом было Народное собрание, избираемое полноправными и свободными гражданами Афин. Народное собрание принимало законы, решало вопросы войны и мира, выступало судебной инстанцией. Наряду с Народным собранием в Афинах действовал выборный высший орган управления – Совет пятисот. В его ведение входило распоряжение финансами, контроль за деятельностью должностных лиц, проведение решений Народного собрания в жизнь. Республиканская форма правления сохранялась и в эпоху Средневековья в городах, имевших право на самоуправление (Новгород, Псков, Генуя, Венеция и др.).

В настоящее время республиканская форма правления имеет более широкое распространение, нежели монархия. В зависимости от того, какой орган государства формирует правительство, осуществляет руководство им, выделяют три вида республик – парламентские, президентские и смешанные.

Парламентские республики характеризуются тем, что верховная власть принадлежит парламенту, избираемому населением в ходе всеобщих выборов при тайном голосовании. Правительство формируется партией (партиями), располагающей большинством голосов в парламенте, и возглавляется премьер-министром. Глава государства – президент – избирается либо парламентом, либо специальной коллегией, образуемой парламентом. Президент не руководит деятельностью правительства. К числу республик парламентского типа относятся Австрия, Италия, Швейцария.

В президентских республиках президент наделяется полномочиями главы государства и правительства. Он избирается населением страны и сосредоточивает в своих руках весьма широкие полномочия в политической, экономической и военной сферах. Президент самостоятельно формирует правительство. У парламента отсутствует право на объявление вотума недоверия правительству, поскольку оно ответственно только перед президентом. Примерами президентских республик могут служить Франция и США.

В современном мире имеются государства-республики, в которых правительство формируется с участием и президента, и парламента. В теории государства и права такие республики принято называть смешанными. Например, в Португалии Премьер-министр назначается Президентом Республики после консультаций с политическими партиями, представленными в парламенте страны. Кроме того, сформированное правительство может приступить к исполнению своих обязанностей лишь после того, как парламент Португалии утвердит программу Правительства. Если парламент программу не утверждает, то Правительство уходит в отставку.

Республиканская форма правления имеет ряд преимуществ перед монархией и, следовательно, наибольшие перспективы на сохранение в будущем. Возможность населения страны непосредственно формировать высший орган государства, его периодическая сменяемость и подотчетность населению – все это наиболее полно соответствует принципам демократии, привлечению населения к управлению делами государства и общества и максимально снижает шансы отдельных органов или должностных лиц узурпировать государственную власть, установить в стране режим террора и грубейших нарушений прав человека.

В связи с этим достаточно комичной выглядит агитация средств массовой информации Российской Федерации и некоторых политических деятелей за восстановление в России монархии, за передачу власти кому-либо из дальних родственников последнего царя России Николая II. Полагая, что русскому народу необходим единоличный «хранитель его духа и традиций», сторонников монархии нисколько не смущает тот факт, что предлагаемый хранитель из иностранцев не только не знает «народного духа», но и в лучшем случае весьма плохо говорит по-русски.

3. Форма государственного устройства

Форма государственного устройства характеризует связи, которые существуют между центральными органами государства и его органами, осуществляющими управление территориями страны.

История государства знает три способа деления населения по территориальному признаку: административно-территориальные единицы (районы, округа, кантоны, губернии), государственно-национальные образования (автономные округа, автономные республики, автономные области, земли, штаты) и суверенные государства. Каждому способу территориального деления соответствует особая форма государственного устройства.

Государство, территория которого делится только на административно-территориальные единицы, не обладающие статусом государственно-национального образования, называется унитарным. В таком государстве действуют единые высшие государственные органы, существует единое гражданство и имеется одна конституция. Государственные органы, осуществляющие управление административно-территориальными единицами, находятся в полном подчинении центральным органам государства. Характерный признак унитарного государства выражается в том, что право принятия законов принадлежит только центральным органам государства. Каждая административно-территориальная единица имеет свои представительные органы, правомочные принимать нормативно-правовые акты, но они являются подзаконными и должны неукоснительно следовать законам.

Унитарное государство имеет один центр управления делами общества, и в этом отношении оно выгодно отличается от государств, имеющих иные формы государственного устройства. В то же время управление, исходящее из единого центра, имеет свои недостатки. Оно не может учитывать всех особенностей территорий и может принимать решения, которые не в полной мере соответствуют специфическим условиям отдельного региона, особенно если в нем проживают лица некоренной национальности.

В целях учета специфических условий отдельных регионов, предоставления им права самостоятельно решать свои локальные вопросы образуется государство в форме федерации. Входящие в состав федерации субъекты могут называться различным образом – земли, штаты, края, автономные образования. Федерации образуются не только в целях решения национального вопроса. Например, земли в Германии, штаты в США образованы без какой-либо связи с проживающими на их территории национальностями или народностями. В составе Российской Федерации имеются субъекты, образованные по национальному признаку (республики, автономные округа, автономная область), и субъекты, образованные по административно-территориальному признаку (края, области, города федерального подчинения).

Взаимоотношения федерации и ее субъектов являются достаточно сложными. Как целостное государство федерация имеет единые для всего государства федеративные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, армию, прокуратуру. В свою очередь каждый субъект федерации выступает самостоятельным государственным образованием, имеющим собственные законодательные, исполнительные и судебные органы, которые по определенной части вопросов могут принимать решения и действовать независимо от федеральных органов и федеральных законов.

Две параллельные системы органов могут действовать сколько-нибудь успешно лишь при условии четкого распределения между ними предметов ведения и полномочий. Конституции Бразилии, Мексики, Канады и других стран устанавливают предметы исключительного ведения федерации и предметы исключительного ведения ее субъектов. В Германии, Индии, Российской Федерации конституции дополнительно закрепляют перечень вопросов, отнесенных к совместному ведению федерации и ее субъектов.

По вопросам, отнесенным к ведению субъектов федерации, их представительные органы могут принимать законы. Так, согласно ч.2 и 4 ст. 76 Конституции РФ, субъекты РФ вне пределов ведения Российской Федерации принимают законы и иные нормативно-правовые акты.

Конфедерация представляет собой союз государств, образованный для решения какой-либо экономической, политической или военной задачи. Конфедерация в отличие от федерации не образует нового государства. Государства, вошедшие в конфедерацию, не утрачивают своего суверенитета. Органы конфедерации могут принимать нормативно-правовые акты, которые чаще всего носят рекомендательный характер. Общеобязательное значение такие акты приобретают после того, как соответствующие органы государств – членов конфедерации одобрят их и придадут им общеобязательное значение.

Как показывает история, конфедерации являются весьма неустойчивым образованием, способным распадаться при первом же удобном случае. Однако известны случаи, когда конфедерации послужили основой для перехода к более тесному союзу – федерации. Так, США – ныне федеративное государство – было образовано на основе конфедерации.

Дискуссионно излагается вопрос о форме государственного устройства Швейцарии. Одни авторы признают ее федерацией, другие конфедерацией. Действительно, согласно Конституции Швейцария является конфедерацией, но предметы ведения Союза и кантонов (субъектов конфедерации) закреплены способом, характерным для федерации. В частности, к ведению Союза отнесено гражданское, уголовное право, законодательство, законодательство о метрологии и по другим вопросам. Между тем только в федеративном государстве Союз обладает правом принимать законы, имеющие обязательную силу на территории всего государства. Поэтому Швейцарию следует считать ординарной федерации, вопреки ее конституционному определению как конфедерации.

Считается, что в настоящее время государственных образований в форме конфедерации на земном шаре не имеется. Однако широкое распространение получает новый вид межгосударственного объединения – содружество. Примером эффективно действующего содружества может служить Совет Европы, объединяющий в своем составе более 40 государств. С 1996 г. членом Совета Европы является и Российская Федерация. Согласно уставным документам Совет Европы создан для правового обеспечения прав и свобод человека, содействия осознанию и развитию европейской культурной самобытности, поиска современных решений социальных проблем. Руководящими органами Совета Европы являются Парламентская Ассамблея, наделенная консультативными полномочиями и правом принимать рекомендательные нормы, адресованные главному органу Союза – Комитету министров и правительствам стран – участниц Союза. Защиту прав человека и основных свобод обеспечивает Европейский суд по правам человека, решения которого по конкретным делам носят обязательный характер.

Как одну из форм содружества можно рассматривать Содружество Независимых Государств (СНГ), образовавшееся после распада СССР. Содружество призвано решать экономические, политические, военные и иные задачи и в какой-то мере сохранить хозяйственно-экономические связи, сложившиеся между республиками бывшего СССР. Оно имеет единые органы, которые принимают рекомендательные нормы. Однако в целом союз является достаточно непрочным. В силу противоречивости интересов его членов каких-либо заметных результатов к тесному объединению между государствами – членами СНГ пока что не наблюдается. Экономические и иные связи между государствами осуществляются в форме двусторонних договоров и соглашений. В настоящее время предпринимается попытка создать более тесные экономические и иные связи между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, однако и этот союз пока что не получил надлежащего организационного оформления.

4. Политический режим

Неотъемлемую и важнейшую часть формы государства составляет политический режим, т. е. способы взаимосвязи государства с гражданами, населением страны и образуемыми им общественными объединениями и политическими партиями. Содержание политического режима составляют приемы, способы осуществления государственной власти и предоставляемая гражданам мера их свободы, активного участия в политической, экономической, социально-культурной и иных сферах.

Все известные истории государства политические режимы подразделяются на демократические и авторитарные (фашистские).

Демократический режим характеризуется прежде всего конституционным признанием социально-экономических, политических и иных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных нормами международного права. Государство не только признает эти права формально, но и проводит конкретные меры по их осуществлению в реальной жизни.

Особое значение имеет социальная политика государства, направленная на материальную помощь нуждающимся семьям, обеспечение их необходимым минимумом материальных и духовных благ. Это, в частности, материальная помощь безработным, государственная поддержка семьи, материнства и детства, инвалидов и пожилых людей, установление пенсий по старости, инвалидности, иные гарантии социальной зашиты.

Непременным условием демократического режима является создание благоприятных условий для политической деятельности граждан, их общественных объединений и политических партий. В стране реально действуют свобода мысли и слова, критика мер, проводимых государством. Граждане могут самостоятельно, без какого-либо вмешательства государства образовывать общественные объединения и политические партии. При этом граждане и их объединения и политические партии могут находиться в оппозиции к государству и проводимым им мерам без опасения быть подвергнутыми каким-либо государственным репрессиям, принудительным мерам за свою оппозиционную деятельность. Инакомыслие рассматривается не как патология, подрывающая устои государства, а как нормальное состояние гражданского общества, заинтересованного в сильном государстве, способном обеспечивать прогрессивное развитие общества.