Государственный финансовый контроль в системе управления государством

С учреждением в 1711 г. Сената контрольно-ревизионная функция переходит в его ведение (до 1713 г.), а с 1714 г. она вновь возвращается Ближней канцелярии[10 - Яблуганов А. А. Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVII–XVIII вв. (историко-правовые исследования) // Государство и право. 2001. С. 89.].

В 1711 г. при учреждении Сената на него были возложены обязанности контрольного характера. Ревизия была сосредоточена в руках обер-комиссара сенатской канцелярии, который производил ее в своей канцелярии. Для осуществления ревизии Сенат из губерний требовал подлинную приходно-расходную отчетность. Ревизионное дело в этот период было не совсем эффективным по причине неупорядоченности самой отчетности. Этому способствовал и тот факт, что Сенат имел очень обширный круг обязанностей, что в итоге не могло положительно сказаться на качестве ревизии. Впоследствии в 1714 г. Петр Первый опять переводит дела в Ближнюю канцелярию. Сенат, тем не менее, остается высшим контрольным органом. Если Ближняя канцелярия сверяла только счета и итоги, наблюдая при этом за законностью расходования средств, то Сенату принадлежала высшая ревизия – на предмет своевременности, полезности и хозяйственности государственных расходов. Но и здесь дела, рассредоточенные по двум учреждениям, не проводились успешно[11 - Степашин С. В., Столяров Н. С., Шохин С. О., Жуков В. А. Государственный финансовый контроль. Учебник для вузов. СПб.: Питер, 2004. С.34.].

Можно констатировать тот факт, что в существующей системе приказного управления невозможно было обеспечить эффективного функционирования государственного финансового контроля ввиду отсутствия четкого распределения полномочий между отдельными государственными учреждениями, в делах была путаница и беспорядок. Эта система государственного управления была неповоротлива, что явилось причиной сильного замедления контрольно-ревизионного процесса и снижало его эффективность.

В период с 1718–1720 гг. происходит коренная перестройка приказной системы управления. С созданием коллегий большинство приказов было ликвидировано[12 - Развитие русского права второй половины XVII–XVIII вв. / Е. А. Скрипелев, А. А. Преображенский, В. М. Клеандрова и др. Рос. акад. наук, Ин-т государства и права, Наука, 1992. С. 106.]. В связи с этим нельзя не согласиться с мнением ученых А. Андреева и Д. Никольского, которые утверждают, что вместо прежнего, негибкого и лишенного структурной ясности приказного управления, возникли новые центральные учреждения отраслевого типа[13 - Андреев А., Никольский Д. Из истории контроля на Руси (этапы развития) // Президентский контроль. 1999. № 1, 2.].

С установлением коллегиального порядка Ближняя канцелярия была ликвидирована. Реформа государственного финансового контроля начинается с 1718 г. и происходит параллельно с реформой общего государственного управления в России.

Главным органом становится Сенат. В Сенат входило девять различных коллегий, три из которых были собственно финансовыми, осуществляющими управление финансами. К ним относились: Камер-коллегия, Штатс-коллегия, Ревизион-коллегия.

Камер-коллегия ведала доходами, всеми прямыми и косвенными налогами, собирала сведения об урожаях и ценах, а также осуществляла руководство монетным делом. Штатс-коллегия руководила государственными расходами. Если две коллегии возникли на основе ранее существовавших органов, то Ревизион-коллегия – совершенно новое учреждение, которое явилось органом финансового контроля, осуществляющего контроль на всей территории России[14 - Стешенко Л. А. Сафроненко К. А. Государственный строй России в первой четверти XVIII в. МГУ, 1973. С. 93–95.].

Таким образом, в России в 1720 г. вводится новая структура финансово-контрольный деятельности, высшим органом которой становится Ревизион-коллегия.

На местах контрольную деятельность осуществляли земские камериры (бухгалтера).

Они проверяли отчетность по сбору доходов, наблюдали за тем, чтобы расходы не производились без разрешения Штатс-коллегии. Такая система просуществовала на местах до начала XIX в.

Законный акт – Инструкция или наказ земским камерирам в губерниях был издан 07.01.1719[15 - Инструкция или наказ камерирам в губерниях и провинциях от 07.01.1719 ПСЗ-1. СПб, 1830. Т. 5 № 3296.]. Характерной особенностью Инструкции являлось то, что в ее основе были заложены основные требования, правила по работе камериров, а также санкции за невыполнение этих требований, обязанностей.

Таким образом, были созданы основы правового регулирования государственного финансового контроля, определенная система контроля за денежными потоками. В этой системе еще не было специализированного органа государственного финансового контроля, поскольку для Ревизион-коллегии главной задачей оставалось подсчет доходов и расходов государства, а ревизионная деятельность не была основной.

В 1722 г. Ревизион-коллегия упраздняется. Функция государственного финансового контроля переходит в ведение Сената. В его составе учреждается специализированный орган – Ревизион-контора[16 - Черняк В. З. История государственного и муниципального управления России: учебник для вузов. М.: РДЛ, 2001. С. 135.].

Специальный нормативный документ – Инструкция Ревизион-конторе был издан 04.12.1722, который, по словам ученого А. М. Тарасова, представлял зарождающейся опыт систематизированной организации и порядка осуществления ревизии как формы контроля[17 - Тарасов А. М. Становление и развитие государственного контроля на Руси (дооктябрьский период) // История государства и права. 2002. № 2. С. 10.].

В поле зрения Ревизион-конторы были не только денежные средства государства, но и государственное имущество.

Для облегчения работы ревизоров были введены специальные ведомости (счетные выписки), в которые вносились размеры расходов, на какие цели были истрачены средства, а также какого числа происходил расход. Ведомости подавались ежемесячно. Книги, в которых производились записи приходов и расходов, обязательно были белыми (это означало их обревизование), а также прошнурованы, пронумерованы и скреплены коллежской печатью. То есть те, кто вел приход и расход, должны были быть готовы в любое время представить отчетность для проверки. Освидетельствованные книги, в которых отдельными строками выделялись доходы и расходы, а также остаток, посылались для проверки в Ревизион-контору, а подлинные оставались в архиве коллегий. Если отчеты были составлены неправильно, их запрещалось посылать в Ревизион-контору. При наличии начетов всегда можно было обратиться к подлинным документам и учинить розыск. После исправления книги необходимо было присылать обратно в Ревизион-контору с указанием виновных лиц.

В связи с большими размерами денежных потоков, обеспечивающих жизнедеятельность военных ведомств, в 1722 г. появляется «Регламент о Управлении Адмиралтейства и верфи и часть вторая Регламент Морского»[18 - Указ «О штрафовании президентов и членов коллегий и канцелярий за неприсылку требованных указами отчетов и ведомостей о доходе и расходе денежных сумм» от 05.04.1722 ПСЗ-1. СПб, 1830. Т. 6, № 3937.], согласно которому вводилась система внутриведомственного контроля над денежными потоками, аккумулированными вооруженными силами Российской империи. Этот закон учреждал специальную должность контролера. В его обязанности входило освидетельствование приходно-расходных книг, контроль над всеми приходами, расходами и счетами, над подрядами и покупками материалов, соответствуют ли купленные материалы качеству и не завышена ли на них цена.

Создание контрольного органа в военном ведомстве негативно сказалось в целом на ревизионном деле в России, а проведение ревизии разными ведомствами лишило ее полноты и единства государственной отчетности, разорвало естественные связи между счетоводством различных ведомств. В это же время наблюдается разрыв между различными частями государственного финансового контроля, что лишило его целостности и дробило государственные ресурсы страны.

Следует отметить, что после Петра Первого обостряется борьба за власть между разными группами дворянства, но система государственного управления, а также государственный финансовый контроль остаются без существенных изменений.

При Екатерине Первой из политических соображений создается Верховный тайный совет, который является новым органом государственного управления и контроля, по статусу выше Сената. Ревизион-контора указом императрицы была переименована в Ревизион-коллегию и была восстановлена в качестве самостоятельного учреждения, подчиненного Верховному тайному совету.

Деятельность Ревизион-коллегии была подчинена Совету, отчетность в нее своевременно не предоставлялась, поэтому ее работу нельзя было назвать успешной[19 - Степашин С. В., Столяров Н. С., Шохин С. О., Жуков В. А. Государственный финансовый контроль. Учебник для вузов. СПб.:Питер, 2004. С. 35.].

Принятые меры по управлению отчетностью, по наказанию виновных в несвоевременном предоставлении отчетности, по утверждению зависимости жалованья членов взысканных по счетам денег оказались почти бесплодными. Кроме того, деятельность Ревизион-коллегии охватывала не все сферы государственного управления. Для ревизии военной, адмиралтейской коллегий была учреждена своя ревизионная Комиссия.

Следующим важным моментом в развитии правовых основ государственного финансового контроля стало издание в 1733 г. (в период правления Анны Иоанновны 1730–1740) новой Инструкции, Регламента Ревизион-колегии[20 - Регламент или Инструкция Ревизион-коллегии от 07.05.1733 ГПСЗ-1. СПб., 1830. Т. 6. № 3937.].

В основу этого документа были заложены нормы Инструкцией 1722 г. Это было предписание для воевод и губернаторов по технике оформления приходно-расходных документов, а также сроки подачи отчетности. Согласно Инструкции движение денежных средств должны были оформляться оправдательными документами. На основании первичной документации оформлялись отчеты, которые после освидетельствования уездными воеводами направлялись губернаторам, а те, в свою очередь, передавали их в Камер-коллегию. Из-за удаленности отдельных территорий отчеты часто приходили с опозданием.

Во избежание подобных проволочек стали присылать представителей из Камер-коллегий для освидетельствования счетов на местах. Чтобы уменьшить количество доставляемой в Камер-коллегию материалов, было принято решение присылать генеральные краткие ведомости или табеля. Это явилось причиной снижению эффективности контрольно-финансовой деятельности, так как приводило к существенному несоответствию между содержанием присылаемых для ревизии отчетов и подлинными приходными расходными книгами. Отсутствие в некоторых местах контролеров делало проверку ревизионной документации невозможной.

Ежегодно после получения всех материалов из губерний (отчетов) Ревизион-коллегия составляла генеральный табель. Инструкция также предусматривала систему штрафных санкций за неисполнение предписаний в срок. Если в ходе обревизования обнаруживались недоимки или упущения, то на тех, кто проводил освидетельствование, налагали штраф (воеводу, губернатора, судью).

Принятие Инструкции или Регламента Ревизион-коллегии ослабило государственный финансовый контроль. Финансово-контрольные органы были лишены возможности использовать в ходе ревизии подлинные документы. Основным источником информации для контрольной деятельности становились краткие счетные ведомости. Такая система создавала условия для злоупотреблений казенными средствами, раскрыть которые можно было только с помощью доноса.

Негативной тенденцией того времени было и то, что некоторые ведомства государственного управления освобождались от ревизии. Например, гвардейские полки, духовное и таможенное ведомство освобождались на период 1735–1737 гг., придворное ведомство – постоянно. Для него была учреждена специальная Придворная счетная контора[21 - Яблуганов А. А. Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVII–XVIII вв. (историко-правовые исследования) // Государство и право. 2001. С. 92.].

Следующим важным событием в развитии контрольно-ревизионной системы России стала реформа Екатерины Второй, суть которой заключалась в переносе контрольных полномочий на места, в губернии.

В 1775 г. Екатерина Вторая утверждает Учреждения для управления губерниями Российской империи[22 - Андрухович А. Реформы Петра Великого // Президентский контроль. М., 1997. № 6. С. 61.]. Она определила обязанности, полномочия и структуру губернских органов, в том числе и по управлению государственным финансовым контролем.

В губерниях были созданы казенные палаты, в уездах – казначейства. Казенная палата распоряжалась множеством финансовых и административно-хозяйственных дел, заведовала податным делом, надзирала за налоговыми поступлениями, ведала источниками доходов, осуществляла государственный финансовый контроль[23 - Яблуганов А. А. Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVII–XVIII вв. (историко-правовые исследования) // Государство и право. 2001. С. 92.]. Контрольно-ревизионная деятельность была объявлена объектом специально созданных счетных экспедиций при казенных палатах путем объединения двух местных департаментов – Камер- и Ревизион-коллегии. Эта реформа сделала контрольно-ревизионную деятельность более эффективной, теперь при проверке основной упор делался на подлинные документы.

В системе высшего управления изменения были незначительны. Для общего руководства отдельными отраслями управления в составе Сената в 1775 г. были учреждены экспедиции: экспедиция о государственных доходах (унаследовала распорядительные функции Камер-коллегии), экспедиция о государственных расходах (Штатс-контора), экспедиция о свидетельстве счетов (Ревизион-коллегия). Генерал-прокурор превратился в своеобразного министра по делам внутреннего управления. Он соединил в своем лице звание министра юстиции, финансов, государственного казначейства и государственного контроля. Значение Сената упало. Генерал-прокурор имел право изъять из департамента любое дело и передать его в свою канцелярию, которая являлась связующим звеном со всеми подведомственными и поднадзорными учреждениями и совмещала функции почти всех будущих министров[24 - Ерошкин Н. П. Основные тенденции развития высшей государственности феодально-крепостнической России первой половины XIX века. Автореф. дис. докт. ист. наук. М., 1983. С. 116–117.].

По Указу от 31.12.1780 при экспедиции о государственных доходах учреждалась экспедиция ревизии счетов, которая «проверяет, сличает и делает учет, сколько за расходами и каких денег осталось и все ли оные состоят в целостности»[25 - «О введении в Санкт-Петербургскую губернию правления по новым учреждениям и о учинении распоряжения, касательно доходов, остатков суммы и ревизования счетов» от 31.12.1780 ПСЗ-1, Т. 20, № 14957.].

Меняется и внутриведомственный контроль. В 1780 г. Контролерская контора была преобразована в Военно-счетную экспедицию в составе одного генерал-контролера и двух советников. Этот орган проводил обревизование книг, поступающих от всех воинских частей.

Государственный финансовый контроль в конце XVII в. начале XIX в. имел ряд специфических особенностей. Отсутствовала единая система государственного финансового контроля. Так, ревизионные учреждения специализировались на проверке отчетности по военному и гражданскому ведомству, функционируя обособленно.

Отсутствие единых правил проведения проверок финансовой отчетности не способствовало получению объективного результата. Но в этот период закладываются основы правового регулирования финансово-контрольной деятельности.

Важным фактором неэффективности государственного финансового контроля также являлось отсутствие на местах специализированных органов, которые могли бы в полной мере осуществлять государственный финансовый контроль в губерниях, в уездах.

Анализ тенденций, закономерностей, факторов, условий деятельности и развития государственного финансового контроля дает основание сделать вывод, что в основе его механизмов было больше бухгалтерской, чем ревизионной работы, и они находились в начале становления.

Период первой трети XIX в. является важнейшим этапом развития государственного финансового контроля. Первые изменения начинаются с появления Манифеста от 08.09.1802, согласно которому была введена министерская форма управления. На Министерство финансов была возложена обязанность ежегодно составлять на основе смет министерств подробную роспись доходов и расходов[26 - Рохлин В. Н. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 58.].

Таким образом, в России закладываются основы для бюджетного процесса. Имелись четкие временные рамки исполнения бюджета, а также специальные органы, которые осуществляли планирование государственных доходов и расходов. Одним из недостатков бюджетного процесса в этот период было отсутствие единства кассы. Каждое министерство само получало свои доходы и само производило расходы, имело свой бюджет, независимо от какой-то центральной кассы[27 - История финансового законодательства России. Учебное пособие. М.: ИКЦ МарТ, Ростов н/Д. 2003. С. 63.].

Такая система не обеспечивала прозрачность финансовых потоков, что, в свою очередь, исключало действенный государственный финансовый контроль в этой сфере. Снижению эффективности государственного финансового контроля в этот период также способствовала институциональная структура государственного финансового контроля, которая не имела целостного характера и отличалась преобладанием внутриведомственной отчетности. Ситуация усугублялась и тем, что Министерство финансов, производившее расходование средств, само же осуществляло контроль.

В современной структуре складывается похожая ситуация. Так, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.1998 № 888 «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации» (вместе с Положением о контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов РФ в субъекте Российской Федерации)[28 - Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ РФ). 1998. № 33. Ст. 4007.] на базе Контрольно-ревизионного управления был создан Департамент государственного финансового контроля и аудита. Помимо этого Минфину России были подчинены территориальные контрольно-финансовые органы (существовавшие с 1923 г.).

Основной задачей контрольно-ревизионных органов стало осуществление последующего контроля за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью федеральных денежных средств. Таким образом, основной институт, использующий государственные (бюджетные) денежные средства, – Министерство финансов как в начале XIX в., так и сейчас получило возможность самостоятельно осуществлять проверку своей деятельности. По мнению автора, если учесть исторический опыт, эти меры вряд ли способствуют повышению эффективности деятельности контрольно-ревизионных органов.

Впервые вопросы реорганизации структуры государственного финансового контроля были рассмотрены основателем российской юридической науки и теоретического правоведения М. М. Сперанским в работе «Введение к Уложению государственных законов»[29 - История финансового законодательства России: учебное пособие. М.: ИКЦ МарТ, Ростов н/Д. 2003. С. 91.]. Основная идея М. М. Сперанского сводилась к созданию целостного и независимого контрольно-ревизионного органа, который осуществлял бы контроль над расходованием государственных денежных средств, обеспечивал прозрачность всех финансовых потоков и невозможность злоупотреблений.

Не все идеи М. М. Сперанского были воплощены. Но следствием предлагаемых М. М. Сперанским преобразований явилось создание специального, независимого органа со статусом министерства Государственного финансово-контрольного ведомства. Это заложило основу для нового этапа развития государственного финансового контроля в России.

Официальным началом специализированной финансово-контрольной деятельности является издание Высочайшего манифеста от 28.01.1811 «О государственном контроле и об устройстве Главного управления ревизии государственных счетов»[30 - Манифест «О Государственном контроле и об устройстве Главного управления ревизии Государственных счетов» от 28.01.1811 ПСЗ-1.СПб, 1830. Т. 27, № 24502.]. Управление делами этой важной отросли было вверено Государственному контролеру. Созданное Главное управление являлось независимым от других, с правами и обязанностями, равными прочим министерствам.

Государственное финансовое хозяйство в соответствии с Манифестом от 25.06.1811 делилось на три части: государственные доходы вверялись Министерству финансов, движение государственных сумм – Государственному казначейству, а проверка доходов и расходов, ревизия всех государственных счетов – Главному управлению ревизии. Все контрольные учреждения передавались Главному управлению ревизии в составе: Департамента для проверки гражданских счетов и отчетности и Департамента для проверки отчетности Морского и Военного министерства. Задачами управления стали «проверка и ревизия приходов и расходов всех казенных и общественных средств и капиталов и надзор за совершившемся оных»[31 - Рохлин В. Н. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 59.]. Все государственные управления (центральные и местные) в заведовании, в которых находились казенные суммы, должны были предоставлять отчеты о доходах, расходах и остатках Главному управлению ревизий. Не предоставляли отчеты только Кабинет его Величества, Государственный банк, учреждения императрицы Марии, благотворительные учреждения и воспитательные дома.

Необходимо отметить, что этот орган не имел на тот период действенных средств проведения ревизии. Ревизии проводились на основании отчетов министерств, в подчинении которых находились и отделения казенных палат. Они были судьями в собственном деле, а министры снисходительно относились друг к другу из личных соображений[32 - Там же. С. 60.].

По существу, все учреждения проверяли сами себя, а деятельность Главного управления ревизии ограничивалась рассмотрением отчетов без производства документальных ревизий. Местных органов государственного финансового контроля тогда фактически не существовало, и контрольно-финансовая система не могла быть действенным инструментом в системе государственного управления.

Реформы, намеченные в середине XIX в., требовали коренных мер по улучшению организационной структуры государственного финансового контроля и методологической базы.