Актуальные проблемы Европы №2 / 2011

Laidi Z. Norms over force: the enigma of European power. – Basingstoke, 2008.

Lynch D. The new Eastern Dimension of the enlarged EU // Chaillot papers Partners and neighbours: a CFSP for a wider Europe. – Paris, 2003. – N 64, September. – P. 34–59.

Melvin N., Boonstra J. The EU strategy for Central Aisa @ Year one // EUCAM policy brief. – Brussels, 2008. – N 1, October.

Muraviov V. The impact of the EU acquis and values on the internal legal order of Ukraine // European integration without EU membership. Models, experiences, perspectives: EUI Working paper. MWP. – Florence, 2009. – N 10. – P. 29–38.

On strengthening the European neighbourhood policy. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. – COM (2006) 726 final. 4 December 2006.

Parkes R. Mobility partnerships: valuable addition to the ENP repertoire? A checklist for revitalizing ENP // SWP Working paper. – Berlin, 2009. – N 3.

Patten C., Solana H. Joint letter on Wider Europe by Commissioner Chris Patten and High Representative Solana, 2002, 8 August.

Poland defies Germany over Nabucco pipe // EurActiv. – Brussels, 2009. – March 18. – Mode of access: http://www.euractiv.com/en/energy/poland-defies-germany-nabucco-pipe/article-180409

Polish-Swedish proposal. Eastern Partnership. – Brussels, 2008. – May 23. – Mode of access: www.tepsa.eu/docs/draft_proposal_eastern_partnership.pdf

Presidency conclusions. Brussels European Council, 19/20 March 2009. – Brussels. CONCL 1, 19/20 March 2009.

Progress report. Azerbaijan. Commission staff working document. Implementation of the European neigbourhood policy in 2007. 3 April 2008.

Raik K. Promoting democracy through civil society: How to step up the EU’s policy towards the Eastern Neighbourhood // CEPS Working document. – Brussels, 2006. – N 237, February.

Rettman A. Values to form core of EU «Eastern Partnership» // EUobserver. – Brussels, 2009. – March 18. – Mode of access: http://euobserver.com/9/27799

Sasse G. The European neighbourhood policy: conditionality revisited for the EU’s Eastern neighbours // Europe-Asia studies. – L., 2008. – Vol. 60, N 2. – P. 295–316.

Smith K.E. The European Union in the World: Future research agendas // Research agendas in EU studies. Stalking the elephant / Ed. by M. Egan, N. Nugent, W.E. Paterson. – Palgrave: Basingstoke, 2010. – P. 329–353.

Stewart S. Russland und die ?stliche Partnerschaft // SWP-Aktuell. – Berlin, 2009. – April 21.

Strengthening the European neighbourhood policy. Presidency progress report / General Affairs and External Relations Council (GAERC). – 2007. – 18/19 June.

Summary of the hearing of G?nther Oettinger – Energy. 14.01.2010. EP press-release. – Mode of access: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=IM-PRESS&reference=20100113IPR67198&language=EN

The Quandaries of promoting democracy in Central Asia: Experiences and perspectives from Europe and the USA / Centre for OSCE Research in Hamburg. – Hamburg, 2007. – February.

The reform of the European neighbourhood policy / Research Center of the SFPA. – Bratislava, 2008.

Youngs R. Europe’s external energy policy: between geopolitics and the market // CEPS Working document. – Brussels, 2007. – November, N 278.

Wider Europe-Neighbourhood: A new framework for relations with our Eastern and Southern neighbours. – Brussels, 2003. – 11.3. – COM (2003) 104 final.

Zachmann G. Memo to the new commissioner for energy // Bruegel policy contribution. – Brussels, 2009. – Issue 2009/16, December.

КиевиМинскмеждуМосквойиБрюсселем:Уравнение с четырьмянеизвестными

    А.А. Стрелков

Аннотация. Статья посвящена анализу отношений России и Евросоюза с Белоруссией и Украиной. Подчеркивается, что характер сотрудничества с Киевом и Минском играет решающую роль для успеха интеграционных проектов Москвы и Брюсселя. Обращается внимание на то, что Киев и Минск являют собой различные модели взаимоотношений с Россией и ЕС, а потому требуют от Москвы и Брюсселя особого внимания к выбору инструментов влияния в этих странах. Оцениваются достижения и проблемы, с которыми сталкиваются Россия и ЕС в этих странах, перспективы их отношений с Украиной и Белоруссией.

Abstract. The article analyzes the relations between Russia and the European Union with Belarus and Ukraine. The emphasis is made on the nature of cooperation with Kiev and Minsk which is crucial to the success of integration projects оn Moscow and Brussels. The author pays attention to the fact that Kiev and Minsk represent different models of relations with Russia and the EU, and therefore require from Moscow and Brussels to focus special attention on the instruments that they use in these countries to increase their influence. Achievements and challenges which the EU and Russia are facing in these countries, the prospects for their relations with Ukraine and Belarus are assessed.

Ключевые слова: Россия, Европейский союз, Украина, Белоруссия, Европейская политика соседства, «Восточное партнерство».

Keywords: Russia, the European Union, Ukraine, Belarus, the European Neighborhood Policy, the Eastern partnership.

С начала 2000-х годов интересы России и Европейского союза (ЕС) на постсоветском пространстве стали все больше пересекаться. Процесс расширения приблизил ЕС к границам России, а появление в 2003 г. Европейской политики соседства (ЕПС) обозначало стремление Брюсселя играть более активную роль на постсоветском пространстве. Москва, в свою очередь, была достаточно обеспокоена появлением в «ближнем зарубежье» нового игрока. Фактически провозглашение ЕПС означало начало конкуренции между различными региональными интеграционными проектами под эгидой России и Европейского союза.

Данная статья посвящена не столько комплексной оценке политики России и Евросоюза на постсоветском пространстве, сколько отношениям этих политических акторов с Белоруссией и Украиной. Характер сотрудничества с Киевом и Минском играет решающую роль для успеха интеграционных проектов Москвы и Брюсселя. Учитывая, что Киев и Минск представляют собой различные модели взаимоотношений с Россией и ЕС, необходимо уделить особое внимание анализу инструментов влияния Москвы и Брюсселя в этих странах. Это позволит не только более четко представить проблемы и достижения политики России и ЕС в этих странах, но и дать прогноз относительно влияния Москвы и Брюсселя в регионе.

Политика ЕС в отношении Белоруссии и Украины

В 1990-е годы отношения между Евросоюзом, Украиной и Белоруссией развивались на основе Соглашений о партнерстве и сотрудничестве (СПС), Общей стратегии ЕС в отношении Украины (1999), хотя этот документ следует расценивать скорее как попытку опробовать новые инструменты в сфере внешнеполитического сотрудничества, нежели как стремление выработать четкую политику в отношении Украины [Sasse, 2002]. Значимость СПС связана с созданием механизмов диалога между Европейским союзом и новыми независимыми государствами. Несомненно, Соглашения о партнерстве и сотрудничестве играли весомую роль и в стимулировании реформ в государствах региона, однако, как отмечает Д. Линч [Lynch], добиться больших результатов в этой сфере за счет СПС не удалось. Фактически в течение 1990-х годов политика Евросоюза в отношении постсоветского пространства в целом, Белоруссии и Украины в частности формировалась по «остаточному» принципу: регион не был столь значим с экономической точки зрения, угрозы «мягкой безопасности» исходили из Балкан и Средиземноморья. Отсутствовали факторы, которые могли бы стать катализаторами активности внешней политики Европейского союза в регионе [Moshes, p.17, 50–51; Haukkala].

Подобным стимулом явилось расширение Европейского союза. После вступления в ЕС стран Центральной и Восточной Европы принятие новых членов стало более проблематичным, и Евросоюз столкнулся с необходимостью сформировать механизм развития сотрудничества с государствами-соседями без предоставления им членства в ЕС. Евросоюз решил эту проблему введением в действие Европейской политики соседства, которая хотя бы теоретически могла повысить степень координации действий государств-членов и институтов ЕС в отношении постсоветского пространства. Во многом Европейская политика соседства была призвана усилить взаимосвязь между сотрудничеством, предоставлением помощи и демократизацией на постсоветском пространстве, дополняя положения Соглашений о партнерстве и сотрудничестве.

Подготовка ЕПС началась в 2001–2002 гг., когда Великобритания, Швеция и Дания выступили с инициативой создания новой концепции отношений ЕС со «странами-соседями» [Донова, с. 112; Marchetti, p. 158; Missiroli, p. 1]. Дополнительным аргументом стало совместное письмо Комиссара ЕС К. Паттена и Высокого представителя по ОВПБ Х. Соланы к Совету ЕС по общим вопросам от 7 августа 2002 г., в котором высказывалась аналогичная идея [Patten, Solana]. В итоге в марте 2003 г. Еврокомиссия представила документ под названием «Широкая Европа – соседство: Новые рамки отношений с нашими восточными и южными соседями», который был рассмотрен на встрече министров иностранных дел государств – членов ЕС в июне 2003 г. Окончательный вариант этого документа был представлен КЕС 12 мая 2004 г. и получил название «Европейская политика соседства»[European neighbourhood policy].

Для оценки приоритетов и механизмов влияния ЕС в Украине (и косвенно в Белоруссии) следует обратить внимание на тот факт, что проект Европейской политики соседства разрабатывался сотрудниками Еврокомиссии, которые ранее занимались подготовкой «пятого расширения», а именно в рамках Генерального директората по расширению и Генерального директората по внешним связям [Kelly, p. 32; Magen, p. 397]. Во-первых, возникает сомнение в адекватности применения инструментов расширения для ЕПС. Фактически чем лучше будут реализованы положения «Планов действий», тем больше страны – соседи Евросоюза будут отвечать критериям членства, что, в свою очередь, вновь поставит вопрос о границах Евросоюза и спровоцирует обвинения в применении Европейским союзом двойных стандартов[Gebhard].

Политику Евросоюза на постсоветском пространстве в целом следует рассматривать в рамках концепции европеизации, которая, по мнению авторитетного исследователя Дж. Олсона, сводится к «экспорту форм европейской политической организации и управления за пределы территории Евросоюза»[Olsen]. Именно в рамках этой стратегической линии и развивались отношения ЕС с Украиной и Белоруссией с конца 1990-х годов.

Отметим, что Белоруссия и Украина представляют собой два различных типа отношений с Евросоюзом. Минск проводил политику самоизоляции, стремился развивать отношения с ЕС исключительно на собственных условиях и играл на противоречиях Москвы и Брюсселя. По сравнению с позицией А. Лукашенко Киев всегда более благосклонно относился к проекту европейской интеграции, будь то в период «многовекторной политики» А. Кучмы или «западного» курса В. Ющенко. Тем не менее если в Украине присутствовали во многом завышенные ожидания от сотрудничества с ЕС (быстрое получение членства, широкомасштабная финансовая помощь), то Белоруссия, несмотря на конфронтационный стиль официальной риторики, поддерживала контакты с ЕС хотя бы на «минимальном» техническом уровне. Весьма показательной является разница между такими документами, как «Общая стратегия ЕС в отношении Украины» (1999) и «Стратегия украинской интеграции в ЕС» (1999). Последний предусматривал вступление Украины в ЕС в 2007–2011 гг. В результате любая внешнеполитическая инициатива ЕС, которая не предусматривала членства, будь то ЕПС [Kuzio, p. 20–21] или «Восточное партнерство», расценивалась в Киеве как неадекватная национальным интересам. Во многом из-за завышенных ожиданий украинской стороны недостаточно четко выполнялись положения СПС, что и было отражено в докладе Совета сотрудничества Украина–ЕС в марте 2003 г. [New neighbourhood, p. 10; Durkot, p. 35–36; Timmermann, S. 6, 12–14; Joint report on the implementation, 2003], и «План действий» в рамках Европейской политики соседства.

Следует учитывать, что в отличие от Украины Белоруссия не является страной – участницей ЕПС, хотя в проект «Восточное партнерство» она была включена.

В свою очередь, Европейский союз так и не выработал четкой стратегии взаимоотношений ни с Украиной, ни с Белоруссией. Фактически ЕС отказался предоставлять Украине статус государства-члена после «оранжевой революции», избегал выступать в качестве посредника в ходе борьбы ветвей власти в период правления «оранжевой коалиции» и, по сути, самоустранился в период российско-украинских газовых конфликтов. Неоднократные призывы Европарламента, а также Польши, Литвы и Венгрии согласиться с просьбами Украины о вступлении в ЕС были оставлены без внимания, в то время как Еврокомиссия вместе с Германией и Францией подчеркивала необходимость развития отношений в рамках Европейской политики соседства [Wolczuk, 2005, p. 1; Schneider, S. 3]. Как и в начале 1990-х годов, официальное признание любой страны постсоветского пространства в качестве страны-кандидата связано со слишком большими политическими рисками, которые могут разрушить систему договоренностей внутри Европейского союза.

Замораживание официальных отношения между ЕС и Белоруссией в 1996 г. поставило Брюссель перед проблемой поиска стратегии взаимодействия с режимом А. Лукашенко. Поводом для конфликта послужил отказ ЕС признавать результаты референдума по пересмотру Конституции Белоруссии от 1994 г., в соответствии с которыми А. Лукашенко смог продлить срок своих президентских полномочий. В результате ратификация СПС с Белоруссией, подписанного в 1995 г., была приостановлена, а с сентября 1997 г. прекратили действие все виды сотрудничества и контакты с белорусским правительством, за исключением гуманитарных и региональных программ (Белоруссия являлась одним из участников этих программ), а также проектов, направленных на развитие гражданского общества [Zurawski vel Graewski, p. 88]. Одновременно в начале 1997 г. был приостановлен статус наблюдателя Белоруссии в ПАСЕ, а также рассмотрение заявки Минска на членство в Совете Европы.

В итоге с конца 1990-х по вторую половину 2000-х годов Евросоюз пытался проводить политику санкций в отношении Белоруссии. ЕС неоднократно предлагал смягчить режим санкций в обмен на либерализацию режима и выполнение ряда требований ОБСЕ, а именно возвращение властных полномочий парламенту, участие представителей оппозиции в избирательных комиссиях, равный доступ власти и оппозиции к СМИ, приведение электорального законодательства в соответствие с международными стандартами. Однако эти меры не принесли желаемого результата в 1999 и 2002 гг., как и в канун президентских и парламентских выборов в 2000, 2001, 2006 гг., референдума 2004 г., выборов в местные органы власти в 2003 г. [Zagorski; Council conclusions on Belarus, 2003; Council conclusions on Belarus, 2005]. Режим санкций себя не оправдал, однако желание и способность Евросоюза применять санкции в отношении режима А. Лукашенко можно поставить под сомнение. По сути, единственной мерой, которую ЕС мог позволить себе в отношении белорусских властей, являлись дипломатические ноты с осуждением жестких мер против оппозиции и отказ в выдаче виз. Режим «умных санкций» против отдельных белорусских компаний не был реальной альтернативной из-за разногласий между государствами – членами Евросоюза по поводу формата санкций в отношении Белоруссии. Так, в 2006 г. неудачей закончилась попытка Словакии, Чехии, Польши и Литвы расширить список белорусских официальных лиц, которым отказывали в получении виз для въезда на территорию Евросоюза[Belarus and Ukraine report, 2006].

Низкая результативность от применения санкций в отношении режима А. Лукашенко побудила Еврокомиссию в 2007 г. изменить свою стратегию в отношении Белоруссии. В обращении председателя Еврокомиссии Ж. – М. Баррозу к гражданам Белоруссии [CEPS], неофициальном документе КЕС под названием «Что Европейский союз может сделать для Белоруссии?» [Non-Paper], а также в «Стратегическом докладе по Белоруссии на 2007–2013 гг.» [European neighbourhood and partnership instrument] акцент был сделан на том, что сотрудничество с Евросоюзом позволит белорусам улучшить качество жизни. Евросоюз, подчеркивая непродуктивность самоизоляции А. Лукашенко, обращался не столько к официальным властям, сколько к населению страны. Однако характер политического диалога по-прежнему зависит в гораздо большей степени от Минска, чем от Брюсселя. Тем не менее смягчение риторики ЕС и конфликт в Закавказье в 2008 г. содействовали некоторому улучшению общего климата сотрудничества между Брюсселем и Минском. Режим А. Лукашенко согласился открыть представительство Евросоюза в Минске и формально выполнил некоторые требования ЕС. Однако принятое Минском решение освободить нескольких политических заключенных не означало реальной либерализации белорусского политического режима или выполнения «пяти требований», озвученных Евросоюзом в октябре 2008 г. [EU conditionality; Council conclusions on Belarus, 2008]. С другой стороны, санкции против Белоруссии доказали свою несостоятельность, а техническое сотрудничество и мягкие формы давления давали все-таки шансы на постепенную либерализацию политического режима в Беларуси [Back from the cold? P. 13. ]. По словам аналитика Белорусского центра стратегических исследований, отношения между Евросоюзом и Белоруссией на современном этапе можно охарактеризовать как затяжную нормализацию: действие санкций против режима А. Лукашенко не отменено, а лишь приостановлено до конца 2010 г., а реальной демократизации политического режима не произошло [Мельянцов, с. 71].

Отметим, что в определенном смысле Белоруссия была и остается для Европейского союза идеальным внешнеполитическим партнером. Жесткая позиция Минска избавила ЕС от необходимости отвечать на «онтологические» вопросы относительно границ Европы, формировать консолидированную позицию государств-членов и наднациональных институтов и т. д. При этом технические сотрудничество по проблемам борьбы с нелегальной миграцией, охраной границ и т. п. достаточно эффективно развивалось и в период острой критики политического режима Белоруссии. Очевидно, что ЕС не откажется от критики соблюдения прав человека и демократических норм на территории этой страны, так как это несовместимо с его образом «гражданской/нормативной силы» [Ducjene; Manners]. Однако и последовательной стратегии демократизации Белоруссии выдвинуто не будет.

Новым этапом в развитии отношений Европейского союза с Белоруссией и Украиной можно считать польско-шведский проект «Восточного партнерства», который впервые был озвучен в мае 2008 г., а еще через год в Праге состоялся его первый учредительный саммит [Polish-Swedish proposal]. Эскалация конфликта в Закавказье летом 2008 г., несомненно, ускорила подготовку проекта, однако основными причинами запуска «Восточного партнерства» являлись понимание важности реформирования Европейской политики соседства и необходимости предоставить Польше возможность заявить о своих национальных интересах.

С точки зрения Евросоюза, новизна «Восточного партнерства» заключается в том, что в его рамках будут создаваться многосторонние форумы, так называемые платформы для обсуждения широкого спектра экономических и политических вопросов. Тем не менее к середине 2010 г. даже в рамках Еврокомиссии возникли некоторые сомнения относительно перспектив развития многосторонних платформ. Причиной этого стало различное понимание целей «Восточного партнерства» Европейским союзом и странами-партнерами, в частности Украиной и Белоруссией. Если для ЕС «Восточное партнерство» представляет собой скорее механизм социализации политических элит региона, инструмент экспорта норм права Европейского союза, то страны-партнеры ждут конкретных проектов в сфере инфраструктуры и финансовой помощи от «Восточного партнерства». Эти латентные разногласия будут и впредь снижать эффективность «Восточного партнерства», учитывая, что дебаты в рамках четырех многосторонних платформ все еще не привели к четким результатам.

По сравнению с Украиной Белоруссия гораздо больше выиграла от участия в проекте «Восточное партнерство». Для режима А. Лукашенко это стало инструментом выхода из международной изоляции и повышения престижа, своеобразной негласной легитимацией. Однако Соглашение о партнерстве и сотрудничестве по-прежнему не ратифицировано, и Минск остается вне рамок Европейской политики соседства. Для Киева этот проект менее важен, так как начавшиеся переговоры относительно подготовки соглашения об ассоциации между ЕС и Украиной и так продолжаются в двустороннем формате.

Несмотря на то что принципиально проект «Восточное партнерство» ничем не отличается от Европейской политики соседства, следует обратить внимание на два элемента, которые будут серьезно влиять на политику ЕС в отношении Украины и Белоруссии.

Во-первых, предполагается, что структуры гражданского общества получат более широкие полномочия по мониторингу и оценке реализации «Плана действий». Примечательно, что на первом саммите Форума гражданского общества стран – участниц «Восточного партнерства», созданного в рамках «Восточного партнерства» в ноябре 2009 г., именно делегации Украины и Белоруссии были наиболее активными. В то же время не совсем ясно, насколько эффективной окажется работа Гражданского форума. Дело в том, что объединения различных институтов гражданского общества, ориентированные на Евросоюз, уже существовали до запуска проекта «Восточное партнерство». Вопрос в том, смогут ли эти структуры объединить усилия и ресурсы для оказания влияния на политику Евросоюза в целом. Примечательно, что украинские неправительственные организации, особенно Центр им. Разумкова, Лаборатория законодательных инициатив и «Европейский простир», участвуют в мониторинге «Плана действий». В свою очередь, белорусские НПО активно стремились все больше влиять на отношения Евросоюза и Беларуси в условиях, когда официальные контакты были сведены к минимуму, а оппозиция режиму А. Лукашенко была расколота. Основным инструментом политики ЕС по содействию развития гражданского общества в Белоруссии и Украине является «Европейскаяя инициатива по содействию демократии и правам человека» (European initiative for democracy and human rights/EIDHR). Формально средства по линии EIDHR могут быть предоставлены даже незарегистрированным организациям, вне зависимости от согласия правительства страны-партнера, однако на практике сделать это весьма сложно. Так, в Белоруссии практически только проекты, одобренные официальными властями, получали финансирование [Is the EU ready]. При этом небольшим НПО было довольно трудно получить доступ к средствам этой программы, учитывая, что финансовая помощь предоставляется на конкурсной основе. Достаточно сложно оценивать и эффективность программы, так как она включает в себя такие разнородные направления, как защита прав детей, поддержка НПО и т. д., в результате чего проблематично выработать единые критерии оценки. Реализацией программы EIDHR на местах занимаются представительства Евросоюза, однако их административные и человеческие ресурсы ограничены, что не может не сказываться на результатах деятельности EIDHR.

Во-вторых, своеобразным новшеством «Восточного партнерства» по сравнению с ЕПС стал гораздо больший акцент на адаптацию странами-партнерами acquis communautaire. С моей точки зрения, именно это и является наиболее значимым фактором, который следует учитывать России при проведении собственной политики в отношении Белоруссии и Украины. В том случае, если Россия, Белоруссия и Украина проводят гармонизацию национальных правовых систем в одних и тех же сферах, предпосылок для конфликта не возникает. Однако если гармонизация проходит разнонаправленно, то условия экономического сотрудничества между этими странами могут серьезно меняться. К сожалению, пока отсутствуют комплексные оценки уровня адаптации постсоветскими странами acquis communautaire. Примечательно, что в некоторых сферах уровень гармонизации российского права с нормами права ЕС выше аналогичных показателей в шести странах – участницах «Восточного партнерства». В подобной ситуации Москва могла бы начать проводить политику «реэкспорта» некоторых юридических норм из российского законодательства, а не правовой системы ЕС, становясь каналом своеобразной «юридической модернизации» постсоветских государств[15 - Автор благодарит ведущего научного сотрудника ИЕ РАН Н.Ю. Кавешникова за возможность использовать этот тезис.]. Важность данной тематики подтверждает тот факт, что даже в Белоруссии с конца 2009 г. наметилась тенденция на заимствование отдельных незначительных элементов acquis communautaire. Данный факт связан скорее с конъюнктурными соображениями, попыткой улучшить отношения с Брюсселем, однако сам по себе он является весьма показательным, тем более что этот тренд, по всей вероятности, будет продолжен. «Точечная конвергенция» с нормами права ЕС, которую проводит Белоруссия, может иметь серьезные последствия. Представляется, что для Москвы было бы весьма полезным делом создание рабочей группы для отраслевой сравнительной оценки права Евросоюза, России и постсоветских стран. Подобный мониторинг позволил бы четко представить степень «продвижения» норм права ЕС в регионе и соответствующим образом корректировать российскую политику