Актуальные проблемы Европы №2 / 2011

Для оценки отношений Европейского союза с постсоветскими странами следует обратить внимание на такой ключевой элемент ЕПС, как «План действий», документ, в котором ЕС и страна-партнер определяют основные приоритеты и цели сотрудничества. Особенностью «Плана действий» является, во-первых, то, что этот документ представляет собой «soft law», т. е. норму, не имеющую обязательной юридической силы. Следовательно, весьма сложно вводить санкции за неисполнение положений «Плана действий». Во-вторых, формально эти документы заключались на основе принципа сопричастности («joint ownership»), когда Еврокомиссия и страна-партнер согласовывали положения документа в формате равноправного диалога. Тем не менее указанный принцип не всегда соблюдается сторонами. Так, у представителей Киева сохраняются завышенные ожидания от сотрудничества с ЕС, и отсутствие ссылок на потенциальное членство дает Украине повод для обвинения Брюсселя в недостаточном учете ее интересов. Кроме того, участники переговорного процесса со стороны Украины не всегда решались настаивать на своей точке зрения из-за боязни затянуть переговоры. Фактически и Евросоюз, и Белоруссия/Украина по-разному понимают принцип сопричастности. Если для Брюсселя это скорее длительный процесс обсуждения и поиска компромисса (deliberation), то для Минска и Киева это, в первую очередь, обмен взаимными уступками (bargaining) [Nikolov].

По мнению Еврокомиссии и экспертного сообщества, в связи с внутриполитическим конфликтом в Украине реализация «Плана действий» и принятие необходимого законодательства оказались делом трудным, несмотря на «проевропейскую» ориентацию Украины после «оранжевой революции»[Whitmore, p. 51–55; Wolczuk, 2007, p. 5, 12; Commission staff working document]. Отметим, что «План действий» ЕС–Украина был согласован еще при Л. Кучме, однако подписан уже после «оранжевой революции» 21 февраля 2005 г. на заседании Совета сотрудничества ЕС–Украина. Одновременно по настоянию Киева был подписан дополнительный документ, представленный еще в конце января комиссаром ЕС по внешним связям Б. Фереро-Вальднер и Верховным представителем ЕС по ОВПБ Х. Соланой [Шнайдер, с. 100; Samokhvalov, p. 10]. Этот документ был призван дополнить положения «Плана действий», однако, по мнению экспертов, серьезно от него не отличался [Vhal, p. 1–2; Gromazdki, Sushko, p. 17–19].

Реализация «Плана действий» осложнялась тем, что контроль над его соблюдением проводился недостаточно последовательно, примером чего могут служить доклады КЕС от ноября 2005 г. и декабря 2006 г. [Solonenko]. Так, меры правительства Ю. Еханурова (сентябрь 2005 г. – март 2006 г.) по централизации контроля над реализацией «Плана действий» ЕС–Украина оказались не слишком удачными. Полномочия по координации процесса реализации положений этого документа были переданы Государственной комиссии по европейской и евроатлантической интеграции, которая возглавлялась Министерством иностранных дел. Однако юридические полномочия МИД по управлению этим процессом были определены недостаточно четко, а ключевые положения «Плана действий» находились вне компетенции МИД Украины. В любом случае МИД Украины терял координационную функцию из-за постоянных конфликтов президента и премьер-министра в период пребывания у власти «оранжевой коалиции». Подразделения по координации работы над реализацией «Плана действий» в рамках секретариата Кабинета министров Украины испытывали серьезные затруднения в своей работе [Wolczuk, 2007, p. 19; European integration], а проект бывшего вице-премьера О. Рыбачука по созданию Министерства европейской интеграции не был реализован из-за конфликта с МИД Украины [Petrov, p. 64]. Фактически за контроль над реализацией «Плана действий» ЕС–Украина боролись МИД, Министерство юстиции и Министерство экономики [Wolczuk, 2009, p. 195–196]. На реализации «Плана действий» негативно отразился конфликт вокруг вакантной должности министра иностранных дел после ухода с этого поста Б. Тарасюка [Lindner, S. 3]. В правительстве Н. Азарова вопросами отношений с Евросоюзом должен будет заниматься вице-премьер Н. Тигипко, хотя в формировании повестки отношений с Европейским союзом заметно укрепились позиции МИДа. В Украине по-прежнему сохраняется довольно большое количество административно-технических проблем, которые препятствуют эффективному принятию норм права Евросоюза, что в свою очередь затрудняет реализацию «Плана действий» [Muraviev]. Масштабное исследование, проведенное Центром им. Разумкова, показывает, что «План действий ЕС–Украина» реализовывался крайне избирательно, хотя документ обладает потенциалом для стимулирования реформ [National Security and Defence, 2008]. Отметим, что оценки реализации «Плана действий», сделанные НПО, гораздо более жесткие, нежели официальные заявления представителей Киева или Брюсселя [Sasse, 2010, p. 193]. Последний доклад Еврокомиссии о реализации «Плана действий» за 2009 г. свидетельствует о том, что основные проблемы, связанные с работой административно-государственного аппарата и судебной системы, не получили адекватного решения [Commission staff working document, 2010].

Подчеркнем, что в рамках ЕПС официальные заявления о формате экономического сотрудничества со странами – партнерами ЕС эволюционировали от полноценного участия в пространстве «четырех свобод» (2003–2004) до создания «обычной» зоны свободной торговли (ЗСТ) с ЕС. Несмотря на то что вопросы, касающиеся создания зоны свободной торговли, являются одними из основных в переговорах по соглашению об ассоциации между ЕС и Украиной, реализация этой зоны на практике представляется делом весьма проблематичным даже в среднесрочной перспективе [Emerson, Edwards et al., p. 13]. Переговоры о создании зоны свободной торговли с Украиной начались в феврале 2008 г., однако о ее реальном формировании можно будет говорить лишь после полноценной адаптации национальным законодательством норм права ЕС. К середине 2010 г. стало ясно, что переговоры могут затянуться на несколько лет: стороны столкнулись с проблемами при согласовании квот[16 - Например, объем квот по ряду наименований сельскохозяйственной продукции, который готов предоставить ЕС, в разы меньше того, на что рассчитывали представители Украины.], фитосанитарных норм, защите прав на интеллектуальную собственность и географической привязки названий продукции [Негативная ассоциация]. Например, в 2009 г. ЕС не пошел навстречу просьбе Киева ввести квоту на поставки зерна с нулевой таможенной пошлиной или расширить квоту в целом. Попытки украинской стороны «выдавить» послабления для своего аграрного экспорта в ЕС вряд ли будут успешными. Во-первых, ЕС сохранит протекционистские меры защиты своего аграрного сектора и применит антидемпинговые меры в отношении ряда украинских экспортеров, несмотря на присвоение Украине статуса страны с рыночной экономикой. Во-вторых, по многим статьям аграрного экспорта сохраняется чрезвычайно высокая ориентация украинских (и белорусских производителей) на Россию [Кулик, Спартак, Юргенс, с. 20]. Украинская сторона предлагала включить в текст договора о ЗСТ положения, касающиеся свободного передвижения капитала и рабочей силы, однако представители Евросоюза с этим предложением не согласились. При этом после вступления в ВТО рынок Украины уже в значительной степени открыт для продукции ЕС, и подписание соглашения о создании ЗСТ может усилить конкурентное давление на украинскую продукцию. В свою очередь, несмотря на вступление Киева в Генеральную систему преференций, пошлины на ввоз основной экспортной продукции Украины (железо, сталь, сельскохозяйственное сырье) в Евросоюз остаются достаточно высокими [Langebein, S. 360–361]. В итоге проблема упирается как в откровенно протекционистские торговые барьеры, так и в адаптацию acquis communautaire, причем последняя не гарантирует широкого доступа на рынок Евросоюза. К числу влиятельных сторонников ЗСТ в Украине относятся Р. Ахметов, С. Тарута, В. Гайдук и В. Пинчук, связанные с металлургией, которая во многом и обеспечила рост доли Евросоюза в экспорте Украины с 20 % в 1997 г. до 28,5 % в 2008 г. Однако ряд представителей крупного бизнеса скептически относится к подписанию соглашения о ЗСТ. В их числе Т. Васадзе и П. Порошенко, владеющие автомобильными концернами, а также некоторые представители легкой и химической промышленности. Результатом подобного противоборства скорее всего станет избирательная адаптация норм права ЕС [Langebein, S. 366]. Проблема как создания ЗСТ, так и адаптации acquis communuataire связана с тем, что украинские элиты и общество слабо осознают, что европейская политика является частью не внешней, а внутренней политики [Шептицкий, с. 120].

Сдержанность политики Евросоюза в отношении Белоруссии и Украины как нельзя лучше демонстрирует проблема либерализации визового режима с этими странами. Такое соглашение подписано с Украиной (2008), а в отношении Белоруссии проект подобного документа еще только разрабатывается Еврокомиссией. Однако власти в Киеве по-прежнему настаивают на полной отмене виз для граждан Украины при въезде на территорию ЕС. В случае же с Белоруссией неясно, согласятся ли государства – члены ЕС предоставить Еврокомиссии мандат на ведение переговоров по данному вопросу. Полноправное вступление «новых» государств-членов в Шенгенское пространство в 2009 г. не облегчило ситуацию, так как привело к повышению консульских сборов и увеличению сроков выдачи виз. Так, в период 2004–2007 гг. процент отказа в визах был крайне низким, причем в случае с Белоруссией имел тенденцию к снижению. Вступление в силу соглашения об облегчении визового режима с Украиной действительно позволило увеличить объем выдачи виз, однако доля долгосрочных виз (на срок от года до пяти лет) не превышала 6 % от общего объема заявок [EU-Ukraine]. При этом практика реализации соглашений об облегчении визового режима столкнулась с рядом трудностей. Например, в 2008 г. консульские службы ряда государств – членов ЕС в Украине взимали в качестве обязательного сбора больше установленных 35 евро и к тому же некоторое время не имели инструкций о порядке выдачи виз, установленных в соответствии с соглашением об облегчении визового режима [Trauner, Kruse, p. 19]. Примечательно, что «План действий в сфере юстиции и внутренних дел», подписанный между Европейским союзом и Украиной и затрагивающий вопросы пограничного контроля и борьбы с нелегальной миграцией, носит гораздо более четкий и ясный характер, нежели «План действий» в рамках Европейской политики соседства.

Отмена визового режима для Украины, а уж тем более Белоруссии, не стоит на повестке дня ЕС. Например, идея подготовки «дорожной карты» по введению безвизового режима с Украиной на встрече министров иностранных дел ЕС в ноябре 2009 г. не получила широкой поддержки [Rettman]. Дальнейшая либерализация визового режима с этими странами могла бы стать важным инструментов влияния Европейского союза в регионе, однако в рассматриваемый период смысл визовой политики Евросоюза заключается скорее в регулировании потоков (нелегальной) миграции, а не в обеспечении «мобильности». В результате возникающая, по словам исследователя Р. Зайотти, «шенгенская культура внутренней безопасности» сдерживает развитие потенциала влияния ЕС в регионе [Zaiotti]. Подчеркнем, что в процессе подготовки ЕПС именно влияние Генерального директората КЕС по правосудию, свободе и безопасности (DG JLS), а также министров внутренних дел государств-членов помешало закреплению в рамках ЕПС более четкой ориентации на либерализацию визового режима в отношении постсоветских стран [Jeandesboz].

С начала 1990-х годов и по 2006 г. ЕС осуществлял финансовую помощь постсоветским странам по линии программы ТАСИС, а с 2007 г. – в рамках Европейского инструмента соседства и партнерства (ЕИСП). Реализация программы ТАСИС в Украине столкнулась с тем, что представители ЕС и Киева по-разному оценивали приоритеты проекта. Последние не были удовлетворены относительно небольшим объемом средств и акцентом преимущественно на техническую помощь. Создание Консультационного центра Украина–ЕС в сфере политики и права (UEPLAC), Национального координационного центра ТАСИС, а также ряда программ по поддержке малых и средних предприятий имело позитивный эффект, однако зачастую не учитывался тот факт, что без поддержки ЕС многие проекты не смогут самостоятельно существовать [Holden, p. 109]. Стимулом для масштабных структурных реформ ТАСИС так и не стал, однако как инструмент продвижения «норм права и управленческих практик» Евросоюза он был достаточно успешен. В процессе функционирования ЕИСП появились и некоторые технические сложности.

Так, по словам украинских экспертов, из-за отсутствия регулярного мониторинга на уровне отдельных направлений, ни Еврокомиссия, ни правительство Украины не имели полного и четкого представления о практике применения Европейского инструмента соседства и партнерства [ENPI]. Одним из путей повышения эффективности ЕИСП могло бы стать привлечение структур гражданского общества к процессу планирования и контроля за реализацией отдельных программ, однако участие НПО в большей степени зависит от национальных правительств стран – партнеров ЕС [Missing out]. При этом анализ индикативной программы ЕИСП по Украине на 2011–2013 гг. показывает, что по сравнению с более ранними вариантами документа приоритет Евросоюза в сотрудничестве с Украиной ощутимо смещается в сферу юстиции и внутренних дел, приграничного контроля в ущерб целенаправленной поддержки демократических процессов [Analysis].

Необходимо учитывать, что осведомленность населения об Украине и Белоруссии остается довольно низкой. Например, временное приостановление санкций против Минска расценивается гражданами Белоруссии как победа А. Лукашенко и подтверждение нелегитимности требований Брюсселя. Информацию о Евросоюзе жители Белоруссии получают преимущественно из государственных СМИ, в то время как «внешние» СМИ, например канал «Белсат», радиостанции «Свобода» и «Европейское радио», пользуются гораздо меньшим влиянием и популярностью [Беларусь и мир].

Таким образом, и в отношении Белоруссии, и в отношении Украины Европейский союз проводил и проводит весьма осторожную политику, избегая брать на себя обязательства по предоставлению членства и чрезмерного вовлечения во внутриполитические дебаты этих стран. Стратегии сотрудничества с Киевом и Минском с четко обозначенными целями у Европейского союза нет и вряд ли в ближайшее время она появится. Это связано со сложностью выработки консолидированной позиции государств-членов и институтов ЕС, хотя создание дипломатической службы Евросоюза может несколько изменить ситуацию.

Можно предположить, что ЕС, сохраняя вектор на европеизацию, будет стремиться укрепить свое влияние в Украине и Белоруссии не за счет глобальных политических решений, а с помощью экспорта норм права ЕС (acquis communautaire) и интенсивного развития контактов с гражданским обществом. Именно на эти аспекты и опирается проект «Восточное партнерство», участниками которого являются Белоруссия и Украина. Даже в том случае, если результаты «Восточного партнерства» будут не слишком весомыми из-за разногласий между ЕС и странами-партнерами относительно формата этого проекта, тренд в сторону гармонизации национального права с нормами ЕС и интенсификации контактов с гражданским обществом сохранится. Это будет основой влияния ЕС в Украине и Белоруссии. Говоря о смысле Европейской политики соседства и «Восточного партнерства», известный эксперт в области права Г. Зассе, отмечал, что задачи этих внешнеполитических инициатив Евросоюза связаны не столько со стремлением «перетянуть» на сторону ЕС политические элиты стран региона, сколько создать условия для мобилизации оппозиции, гражданского общества, повышение социальной активности в целом [Sasse, 2008, p. 303]. С нашей точки зрения, именно в этом ключе и следует рассматривать эволюцию политики Европейского союза в отношении Украины и Белоруссии. В отсутствие возможности (и нежелательности) выработать единую точку зрения на оптимальный формат сотрудничества с Киевом и Минском Евросоюз, по сути, сконцентрировался на поиске таких механизмов сближения, которые могли бы укрепить его позиции в постсоветских странах и не обременяли излишними политическими или экономическими обязательствами. Фактически начиная с 1990-х годов Европейский союз проводит в отношении Белоруссии и Украины политику, основывающуюся на принципе «влиять, но не вмешиваться». Эволюция политики ЕС в отношении Белоруссии и Украины стала во многом эволюцией механизмов «мягкого адаптационного давления», а не эволюцией целей и концепции внешней политики ЕС на постсоветском пространстве.

Политика России в отношении Белоруссии и Украины

После распада СССР для Российской Федерации (РФ) выстраивание отношений с Белоруссией и Украиной стало своеобразным тестом на состоятельность государственной внешней политики. Любые проекты Москвы по реинтеграции постсоветского пространства, будь то в рамках СНГ или ином формате, выглядели бы несостоятельно без участия в них Киева и Минска. При этом в 1990-е годы характер взаимоотношений Украины и Белоруссии с Россией стал серьезно различаться.

Более интенсивные контакты Киева с Западом, проекты вступления (пусть и достаточно утопичные) в НАТО и Евросоюз, вопросы раздела Черноморского флота и статуса русского языка – все это служило раздражителем в отношениях с Москвой. Взаимоотношения Минска и Москвы с формальной точки зрения развивались в более позитивном ключе, что позволило создать Союз России и Белоруссии, который выполняет скорее представительские функции, нежели является фактором, способствующим реальной интеграции двух стран. Победа В. Ющенко на украинских выборах 2004 г. и приход к власти в Киеве «оранжевой коалиции» стали поворотным моментом для российской политики в ближнем зарубежье. Отношения Москвы и Киева резко обострились, вылившись в череду «газовых войн». При этом режим А. Лукашенко стал все более активно играть на противоречиях России и Запада, что обострило его отношения с Москвой, в том числе и в энергетической сфере. В результате в экспертном сообществе стали высказываться мнения, что отношения Москвы и Минска начнут развиваться по «украинскому» сценарию. В качестве отличительных черт этого тренда называются хронические кризисы двусторонних отношений, отказ в поддержке российских внешнеполитических проектов, поиск альтернативных партнеров и расширение контактов с Западом [Мошес]. Даже в том случае, если подобный сценарий окажется нереализованным, необходимо понимать, что однозначно пророссийской политики ни Киев, ни Минск проводить уже не будут. При этом крайне важно избегать отождествления внешней политики России на постсоветском пространстве исключительно с вопросами транзита энергоресурсов и обеспечения того или иного уровня цен на них. Москва поняла, что проект политической интеграции в рамках СНГ весьма затруднителен, и перешла к «прагматичным» действиям в экономике и гуманитарной сфере [Косикова, с. 4–5]. Однако зачастую «прагматика» отождествляется исключительно с получением максимальной прибыли от поставок энергоресурсов, а в «гуманитарной» сфере еще многое предстоит сделать для повышения эффективности внешней политики России.

Россия–Украина

По мнению П. Бурковского и А. Харана, задачей украинских властей в отношениях с Россией в 1990-е годы, по аналогии с задачами создания СНГ, было обеспечение «цивилизованного развода» [Burkovs’kuj, Harap, S. 331]. При этом для Киева проблема налаживания контактов с Москвой рассматривалась преимущественно через призму обеспечения государственного суверенитета, а для Москвы отношения с Киевом расценивались в значительной мере в качестве ключевого элемента реинтеграции постсоветского пространства. Если президент Украины Л. Кучма был склонен к компромиссам с Россией, то с приходом к власти В. Ющенко приоритетом в политике Киева стало европейское направление. Примечательно, что вне зависимости от партийной принадлежности и видения внешней политики страны президентом список ключевых вопросов в повестке украино-российских отношений не изменился: это – транспортировка углеводородов, статус русского языка и Черноморского флота и т. д. С приходом к власти В. Януковича маятник российско-украинских отношений вновь качнулся в сторону более тесного сотрудничества, однако следует иметь в виду, что и новый президент Украины не будет проводить откровенно пророссийскую политику. Речь идет о выработке приемлемого формата сотрудничества между Москвой и Киевом, поэтому В. Янукович по-прежнему будет весьма сдержанно относиться к российским проектам реинтеграции постсоветского пространства. Пророссийская риторика В. Януковича не является гарантией того, что его политика будет находиться в фарватере Москвы. Его действия и риторика в качестве президента страны будут отличаться от его же заявлений в качестве лидера «Партии регионов» [H?rtel, S. 4]. Можно провести аналогию с позицией бывшего президента Украины Л. Кучмы, опубликовавшего в 2003 г. книгу с многозначительным названием «Украина – не Россия». В 1990-е годы в Москве преобладало мнение, что «у бывших союзных республик нет реальных интеграционных альтернатив, кроме СНГ» [Иванов, с. 118], однако в те же годы практика отношений с Украиной показала ошибочность этой точки зрения. Вполне вероятно, что в 2010-е годы и отношения с Белоруссией опровергнут эту максиму.