Правовые основы журналистики. Учебник

Это означает, что любые акты российского права, которые негативно сказываются на способности осуществлять свободу массовой информации, должны соответствовать только этим целям и не выходить за их пределы.

Введение ограничений не должно быть инструментом преследования политической оппозиции, зажима критики, ограничения информированности граждан или ущемления прав нуждающихся в защите групп населения. В связи с этим Совет по правам человека ООН в своей резолюции призвал государства воздерживаться от введения ограничений, не согласующихся с пунктом 3 статьи 19 МПГПП, в том числе ограничений в отношении:

i) обсуждения проводимой правительством политики и политические дискуссии; представления докладов о правах человека, деятельности правительства и коррупции в органах власти; участия в избирательных кампаниях, мирных демонстрациях или политической деятельности, в том числе за мир и демократию; и выражения мнений, несогласия, религиозных взглядов или убеждений, в том числе лицами, принадлежащими к меньшинствам или уязвимым группам;

ii) свободного потока информации и идей, в том числе такими методами, как запрещение или закрытие изданий и других средств информации и злоупотребление административными мерами и цензурой;

iii) доступа к информационно-коммуникационным технологиям или использования этих технологий, включая радио, телевидение и интернет[8 - «Свобода мнений и их свободное выражение», №12/16, 2009 г. URL: [битая ссылка] https://documents-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/LTD/G09/161/52/PDF/G0916152.pdf?OpenElement].

Не требует пояснений то, что Международный пакт о гражданских и политических правах служит не ограничению, а развитию таких прав. В силу этого он возлагает на государства – члены ООН обязанность принятия законодательных и других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления признаваемых в пакте прав, в том числе свободы выражения мнения (п. 2 ст. 2). Таким образом, под гарантиями прав и свобод международное право понимает долг каждого государства проводить политику, которая:

1) уважает права и свободы;

2) защищает права и свободы от угрозы со стороны третьих лиц;

3) содействует реализации прав и свобод на практике.

Последний элемент этой триады, пожалуй, является самым важным в современном мире. Его смысл заключается в том, что государство обязано создавать благоприятные правовые и экономические условия для реализации гражданами своих прав путём, например, предоставления им для этого технических возможностей, развития инфраструктуры телекоммуникаций. Социально ориентированное государство должно заниматься продвижением медиа- и интернет-грамотности среди населения, помогать создавать национальные информационные ресурсы. При этом, уважая права и свободы своих граждан, демократическое государство не будет заниматься цензурой, ограничивать свободу выражения мнения за пределами указанных выше целей.

Разумеется, когда мы говорим о требованиях международных соглашений и организаций, несерьёзно утверждать о чьей-то злой воли, навязанной тому или иному суверенному государству: все правила принимаются в результате долгих межгосударственных переговоров, поиска взаимоприемлемых формулировок, компромиссов и т. д. Присоединение к ним – добровольный акт со стороны любого правительства, обычно требующий дополнительного согласия (ратификации) парламентом.

Европейская конвенция по правам человека о свободе выражения мнения

Россия – член Совета Европы, в основе деятельности которого лежит правозащитный акт – Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Этот региональный документ (его еще называют Европейской конвенцией по правам человека, ЕКПЧ) является для нас юридически обязательным договором.

Статья 10 ЕКПЧ гарантирует защиту права на свободу выражения мнения в формулировке, близкой статье 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, подробно рассмотренной выше:

Каждый имеет право свободно выражать своё мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ.

Пункт 2 статьи 10 ЕКПЧ представляет собой детальную норму о возможных ограничениях права на свободу выражения мнения, которая, безусловно, имеет отношение к регулированию СМИ:

Осуществление свободы выражения мнения, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определёнными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

Данная оговорка толкуется как трехсоставный критерий, согласно которому любые ограничения в 47 странах Совета Европы, включая Россию, должны:

а) быть предусмотрены законом,

б) преследовать одну из указанных целей, и

в) быть необходимыми в демократическом обществе.

Положения принятой в 1950 году ЕКПЧ не застыли в середине ХХ века, а развиваются, в основном путём их интерпретации органами Совета Европы и прежде всего решениями созданного в соответствии с ней Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) (находится в г. Страсбурге). Россия и другие государства – участники Совета Европы признают юрисдикцию этого суда обязательной в вопросах толкования и применения Конвенции по правам человека и протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения в стране положений этих актов.

Право на подачу жалоб в ЕСПЧ гарантировано статьёй 46 (ч. 3) Конституции РФ: использовав все внутригосударственные средства правовой защиты, каждый вправе обратиться в соответствующие межгосударственные инстанции по защите прав и свобод человека, созданные в соответствии с международными договорами, ратифицированными Российской Федерацией. На практике это означает, что в Европейский суд по правам человека можно обращаться после рассмотрения дела в российском суде второй инстанции.

В разбирательстве обязательно участвует судья ЕСПЧ из государства, в отношении которого подается жалоба. В своих решениях Европейский суд по правам человека может обязать конкретное государство – члена Совета Европы пересмотреть те или иные судебные решения, изменить нормы национального законодательства, нарушившие права конкретных лиц. И это не существующая только на словах возможность, а реальная практика.

База данных решений Европейского суда по правам человека содержит несколько десятков постановлений, принятых в связи с жалобами на нарушение в России свободы выражения мнения. Кроме того ширится практика, когда российские суды, обосновывая свои решения по спорам с участием журналистов и редакций СМИ, указывают на постановления ЕСПЧ и на Конвенцию по правам человека как на важнейший для них источник права.

Теперь вернёмся к вопросу толкования Европейским судом по правам человека отношений, связанных с применением указанного трехсоставного критерия ограничений права на свободу выражения мнения.

Европейский суд по правам человека заявил, что первое условие («предусмотрены законом») будет исполнено, только если соответствующий закон является общедоступным и «сформулирован с точностью, достаточной для того, чтобы позволить гражданину регулировать своё поведение».

Второй критерий («законной цели») касается того, что вмешательство может осуществляться только ради одной из тех целей, которые перечислены в пункте 2 статьи 10 ЕКПЧ; этот перечень является исчерпывающим, и тем самым любое вмешательство, которое не направлено на достижение одной из этих целей, нарушает Конвенцию по правам человека.

Третье условие: вмешательство должно быть необходимым в демократическом обществе. Слово «необходимо» означает, что вмешательство должно быть продиктовано «настоятельной общественной потребностью». Причины, приводимые государством для оправдания вмешательства, должны быть «релевантными и достаточными». Кроме того, в случае спора в ЕСПЧ государство должно продемонстрировать, что вмешательство является соразмерным преследуемой цели (см. также ниже).

Одно из ключевых и в то же время неопределённых понятий статьи 10 ЕКПЧ – обоснование ограничения свободы необходимостью в целях демократии. ЕСПЧ отмечал, что, хотя слово «необходимо» и не является синонимом наречию «незаменимо», оно в то же время не обладает гибкостью таких категорий, как «допустимо», «обычно», «целесообразно», «разумно» или «желательно»; «необходимо» подразумевает существование «неотложной общественной потребности».

Из его решений также следует, что необходимость в интересах демократии определяется следующими двумя принципами:

• ограничение свободы должно быть узким и соразмерным необходимости удовлетворения законной цели;

• для применения ограничения как «необходимого» недостаточно только его связи с перечнем причин для возможных ограничений, указанных в пункте 2 статьи 10.

Федеральные законы и другие нормативно-правовые акты

По своему значению следом за Конституцией и международными договорами РФ идут федеральные конституционные законы (ФКЗ). Их принимают по особой процедуре – двумя третями голосов Государственной думы и тремя четвертями голосов Совета федерации, в их отношении президент РФ права вето не имеет.

Здесь к средствам массовой информации первостепенное отношение имеют нормы трёх законов. В Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации»[9 - [битая ссылка] Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»] есть глава «Информационное обеспечение референдума», устанавливающая, какие СМИ и каким образом обязаны осуществлять информирование о подготовке и проведении референдума; как и в какие сроки проводится агитация на телевидении, по радио, через периодические печатные издания по вопросам, вынесенным на референдум; статус представителей средств массовой информации и т. д. (см. главу VII учебника).

Громадным потенциалом для изменения правового положения журналистов в соответствующей ситуации обладают федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении»[10 - [битая ссылка] Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»] и «О военном положении»[11 - [битая ссылка] Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 №1-ФКЗ «О военном положении»].

ФКЗ «О военном положении», например, предусматривает ограничение свободы массовой информации в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации на всей территории государства или его отдельных местностях.

Среди мер, вводимых на территории действия военного положения, присутствует контроль над работой объектов, обеспечивающих функционирование коммуникаций и связи, над работой типографий, средств массовой информации, использование их для нужд обороны; запрещение работы приёмопередающих радиостанций индивидуального пользования. К сожалению, закон не конкретизирует, что же понимается под осуществлением контроля, а также каковы его формы.

Необходимо особо отметить возможность введения дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности в органах государственной власти, иных государственных органах, органах военного управления, органах местного самоуправления и в различных организациях. Эта возможность позволяет предположить, что в условиях военного положения вероятно будет отменено право журналистов посещать государственные и муниципальные органы и организации.

Некоторые ограничения режима военного положения можно применять на всей территории страны. Они связаны с введением временных ограничений на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, что напрямую касается работы редакций СМИ. Помимо федеральных законов, на основе которых возможны ограничения свободы массовой информации, ФКЗ называет такой правовой источник, как «иные нормативные правовые акты». В этот круг обычно входят указы президента, постановления правительства РФ, законы регионов и решения органов местного самоуправления.

Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», в свою очередь, указывает на возможность его введения при возникновении таких обстоятельств, как вооружённый мятеж, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооружённых формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, если они сопровождаются насильственными действиями, создают непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Указом президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения может предусматриваться установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой оно введено. Кроме того, возможно ограничение свободы массовой информации путём введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка её осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов. Чрезвычайное положение вводится на срок до 30 суток – на всей территории Российской Федерации или до 60 суток – в отдельных местностях.

После конституционных законов следующими по значению идут федеральные законы. Они принимаются Государственной думой простым большинством голосов. (До вступления в силу Конституции 1993 года такие законы назывались законами РФ, ещё раньше – законами РСФСР и принимались высшими на то время законодательными органами.) После принятия в Думе такой закон подлежит одобрению Совета федерации (путём голосования или без рассмотрения, по умолчанию) и подписанию и обнародованию президентом РФ. Основная часть рассматриваемого в учебнике материала будет иметь отношение к содержанию именно федеральных законов.

После законов ступенькой ниже стоят указы президента РФ, некоторые из которых имеют отношение к свободе слова и к деятельности средств массовой информации. Указы не должны противоречить Конституции России и федеральным законам.

Постановления правительства РФ должны приниматься на основе принципов и положений Конституции, законов и указов президента, т.е. они должны регламентировать порядок их исполнения, детализировать то, что в них записано.

Наконец, следующая ступень в иерархии норм российского законодательства – приказы и постановления органов исполнительной власти (например, приказы министерства связи и массовых коммуникаций). Они также входят в законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации.

Законодательство субъектов РФ

Важный элемент законодательства, который не вполне укладывается в изложенную выше строгую иерархию источников права, – значительный пласт законов и других нормативно-правовых актов регионов России. По Конституции (ч. 1 ст. 65) наша страна делится на субъекты федерации: области, края, республики (бывшие автономные республики), автономные округа, автономная область, а также города федерального значения. Эти образования вправе издавать правовые акты, регулирующие различные отношения, находящиеся в сфере их компетенции.

Пределы компетенции субъектов установлены в статьях 71, 72 и 73 Конституции, где перечислены вопросы, которые находятся в ведении федеральных властей, региональных властей, а также в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Совместное ведение означает, что региональные органы власти вправе принимать законодательные и иные акты, регламентирующие соответствующие сферы отношений, однако такие акты не должны противоречить федеральному законодательству. Ни в одной из этих трёх статей правоотношения в сфере массовой информации не упоминаются. Это даёт региональным и федеральным законодательным органам власти определённую свободу манёвра при толковании возможностей регулирования.