Периодичность выхода СМИ в свет определена для печатного издания и теле-, радиопрограммы как «не реже одного раза в год». В чём заключается периодичность сетевого издания и как её определить, закон о СМИ не говорит, но видимо, редакциям сетевых изданий следует обновлять содержание сайта не реже раза в год.
Под массовым характером информации закон о СМИ понимает то, что сведения (сообщения, данные) независимо от их формы предназначены для неограниченного круга лиц.
Под продукцией средства массовой информации понимается наряду с тиражом отдельного номера периодического печатного издания или выпуском телепрограммы также и «отдельный выпуск либо обновление сетевого издания».
Распространение массовой информации подразумевает обязательную продажу (подписку, доставку, раздачу) печатных изданий, трансляцию (вещание) теле- и радиопрограмм. Это понятие охватывает также предоставление доступа к сетевому изданию. Таким образом распространение в интернете – это не рассылка, а открытие доступа к сайту.
Ещё одна важная формулировка закона о СМИ – определение понятия журналиста.
Под журналистом понимается лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями, либо занимающееся такой деятельностью по её уполномочию[13 - Сравним его с определением журналиста, данным Советом Европы в Рекомендации № R (2000) 7 Комитета министров государствам – членам Совета Европы относительно права журналистов не раскрывать свои источники информации: «любое физическое или юридическое лицо, которое регулярно или профессионально участвует в сборе и распространении информации для общественности, используя любое средство массовой коммуникации».].
Главное в этом определении – связь с редакцией. Другими словами, если автор считает, что пишет прекрасные журналистские репортажи, памфлеты или комментарии, снимает актуальные фотографии или видеоматериалы, а затем самостоятельно размещает их на своей странице в интернете или даже на специально созданном для распространения информации сайте, это вовсе не значит, что он является журналистом. Под правовое определение журналиста также не подпадают блогеры[14 - При этом нужно помнить, что в 2014 году в ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» были внесены поправки (ст. 10.2), которые распространяют на блогеров обязанности, сходные с обязанностями, которые Закон о СМИ предусматривает для журналистов. Блогер в этом законе определяется как лицо, являющееся владельцем сайта или страницы в интернете, на котором размещается общедоступная информация, при условии, что его сайт посещают не менее 3 тыс. пользователей в сутки.] или участники обсуждений на интернет-форумах СМИ, гости в телерадиопрограммах и т. п.
Но как только такой человек становится связанным с редакцией СМИ, получившей государственную регистрацию, любым правовым договором (трудовым, авторским или др.), по которому он обязуется редактировать, создавать материалы, готовить фоторепортажи и т. п. – даже если обязательства по данному договору им не будут выполнены – он «превращается» в журналиста. При отсутствии договора (например, у внештатных авторов и корреспондентов) достаточным признаком для признания лица журналистом может быть другое документальное доказательство его связи с редакцией (например, выданное ему удостоверение, редакционное задание).
Правильное установление принадлежности человека к категории журналистов чрезвычайно важно для признания за ним профессиональных прав и обязанностей, определённых в статьях 47 и 49 закона о СМИ. Следует заметить, что профессиональный статус журналиста, то есть совокупность его прав и обязанностей, предусмотренных в этом законе, распространяется и на стажёров, а также авторов, не связанных с редакцией СМИ договором, при условии, если в этот период они выполняют редакционные поручения и признаются редакцией своими внештатными корреспондентами (ст. 52).
Закон не даёт толкования понятия учредителяСМИ, но он определяет круг лиц, которые могут им стать. Учредителем средства массовой информации может быть как физическое лицо, так и юридическое. Но учредителем не вправе быть человек, не достигший 18-летнего возраста; человек, отбывающий наказание в местах лишения свободы по приговору суда; душевнобольной; организация, деятельность которой запрещена по закону; и наконец, что очень важно, учредителем не вправе стать гражданин другого государства либо не проживающее постоянно в Российской Федерации лицо без гражданства.
Наконец, под издателем закон о СМИ понимает юридическое или физическое лицо (предпринимателя), которое осуществляет материально-техническое обеспечение производства продукции средства массовой информации, а также приравненное к издателю юридическое лицо или гражданина, для которого эта деятельность не является основной либо не служит главным источником дохода. По своему смыслу понятие «издатель» предполагает сервисную, второстепенную роль этого субъекта, в то время как во всём мире понятие «издатель газеты или журнала» фактически синонимично понятию «владелец». Наш закон традиционно рассматривает функции издателя в узком смысле, что, видимо, обусловлено сугубо технической ролью издательств в советское время.
Регистрация СМИ
За редким исключением в России предусмотрена обязательная специальная регистрация создаваемых средств массовой информации (ст. 8 закона о СМИ). От неё освобождены печатные СМИ, учреждённые органами государственной власти и местного самоуправления для публикации своих официальных сообщений и материалов, либо с тиражом менее одной тысячи экземпляров, а также радио- и телепрограммы, распространяемые по кабельным сетям внутри учреждения или предприятия. Её особый характер заключается в том, что специально назначенный орган исполнительной власти выдаёт свидетельство, удостоверяющее право учредителя СМИ создавать редакцию и заниматься обработкой и распространением массовой информации.
Следует ли регистрировать сетевое издание? Закон о СМИ говорит:
Сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» может быть зарегистрирован как сетевое издание в соответствии с настоящим Законом. Сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», не зарегистрированный в качестве средства массовой информации, средством массовой информации не является.
В этих двух предложениях сказано одно и то же: регистрация интернет-СМИ в государственных органах является добровольным делом – при желании вы имеете такую возможность. При отсутствии такого желания принуждения не будет, но сайт в таком случае не будет рассматриваться как СМИ.
Здесь же сказано, что редакция СМИ осуществляет свою деятельность после его регистрации за исключением предусмотренных в законе о СМИ случаев освобождения от этой процедуры.
Таким образом, закон о СМИ следует читать следующим образом: «редакция сетевого издания осуществляет свою деятельность после его регистрации». Если у интернет-СМИ есть действующая редакция, но нет регистрации, то нарушается закон.
Необходимо помнить и о норме статьи 17 закона о СМИ, которая гласит, что права и обязанности учредителя и редакции возникают с момента регистрации средства массовой информации. Здесь вновь содержится косвенное указание на то, что редакция как таковая может действовать только после регистрации СМИ.
Если создается редакция незарегистрированного СМИ, то неизбежно возникает конфликт с законом о СМИ. Причём следует понимать, что редакция в данном случае это даже не организация, которая так называется, редакция – это, по сути, форма деятельности. Например, некое лицо редактирует материалы (тексты, фотографии, видео и т.п.) до их публикации или раздаёт задания по их подготовке; другое лицо решает, стоит ли публиковать материалы других авторов-коллег на определённом сайте в интернете. В таком случае происходит процесс, который по своей природе является редакционным. Раз можно утверждать о наличии редакционной деятельности, то фактически существует и редакция. Если участвующие в этом процессе лица стремятся обращаться к массовой аудитории, а не к узкому кругу друзей, то они распространяют массовую информацию, а стало быть, без регистрации СМИ нарушают закон.
Эти, на первый взгляд, тонкие противоречия в законе о СМИ позволяют контролирующим органам проводить проверки и применять санкции к тем редакционным коллективам, которые распространяют массовую информацию, но не зарегистрированы, за нарушение законодательства о СМИ – деятельность редакции без регистрации. Причём согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях[15 - [битая ссылка] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ] (КоАП) изготовление или распространение продукции незарегистрированного средства массовой информации влечёт наложение административного штрафа с конфискацией «предмета административного правонарушения» (ст. 13.21).
Регистрацией СМИ занимается Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации (в том числе электронных) и массовых коммуникаций, информационных технологий и связи. Роскомнадзор входит в структуру министерства связи и массовых коммуникаций (Минкомсвязь).
На пути к регистрации учредителю СМИ необходимо провести собрание или заседание и запротоколировать намерение создать СМИ (от учредителя – частного лица, естественно, проведения собрания не требуется). Процедура регистрации достаточно проста. В государственный регистрирующий орган либо (в зависимости от региона предполагаемого распространения) в его территориальный орган учредителем СМИ подаётся заявление.
Требования к содержанию заявления о регистрации подробно изложены в законе о СМИ (ст. 10). В нём должны быть указаны:
1) сведения об учредителе (соучредителях;
2) наименование (название) средства массовой информации;
3) язык (языки);
4) адрес редакции;
5) форма периодического распространения массовой информации;
6) предполагаемая территория распространения продукции;
7) примерная тематика и (или) специализация;
8) предполагаемые периодичность выпуска, максимальный объём СМИ;
9) источники финансирования;
10) сведения о том, в отношении каких других средств массовой информации заявитель является учредителем, собственником, главным редактором (редакцией), издателем или распространителем.
Так как заявление подаётся до выхода в свет самого СМИ, то некоторые из раскрываемых в нём сведений носят условный, предполагаемый характер, например, тематика, объём и периодичность.
В заявлении о регистрации сетевого издания необходимо дополнительно указать доменное имя сайта в информационно-телекоммуникационной сети интернет. Следует заметить, что Роскомнадзор не вправе отказать в регистрации в качестве СМИ любого сайта, подавшего соответствующее заявление[16 - Постановление пленума Верховного суда РФ «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 15 июня 2010 г. Пункт 6. URL: [битая ссылка] http://www.rg.ru/2010/06/18/smi-vs-dok.html. См. также решение Арбитражного суда г. Москвы по делу № А40—118601/2013 от 9 октября 2013 г. об обязании Роскомнадзора в десятидневный срок зарегистрировать сетевое издание «Официальный сайт администрации городского округа Звездный городок Московской области». URL: [битая ссылка] http://sudact.ru/arbitral/doc/IP1zhbbm3WWd/].
В контексте вопроса следует заметить, что сведения, которые учредитель сообщает при регистрации средства массовой информации, регистрирующий орган, как правило, не проверяет. Но если впоследствии выяснится неточность в заявлении о регистрации, например, в сведениях об учредителе, то возможно признание свидетельства о регистрации полученным обманным путём. Этот факт может послужить достаточным основанием для того, чтобы через суд аннулировать регистрацию и прекратить деятельность этого средства массовой информации. Закон о СМИ запрещает повторную регистрацию, то есть регистрацию СМИ того же типа и с тем же названием (ст. 9).
Смена учредителя, изменение состава соучредителей, а равно наименования (названия), языка, формы и территории распространения продукции СМИ допускается лишь при условии его перерегистрации в том же порядке (ст. 11 закона о СМИ).
К заявлению прилагается квитанция об уплате регистрационного сбора. Размер сбора установлен в Налоговом кодексе РФ[17 - [битая ссылка] «Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) ” от 31.07.1998 №146-ФЗ] (ст. 333.33). Этот закон не был изменён, чтобы учесть формальное появление сетевых изданий в 2011 г. За государственную регистрацию «иного» средства массовой информации (по прежней терминологии), продукция которого предназначена для распространения преимущественно на территории всей Российской Федерации, взимается пошлина в размере 10 тыс. рублей.
Закон о СМИ (ст. 27) требует от редакций зарегистрированных СМИ публиковать т. н. выходные данные, то есть полезные для аудитории сведения о самом средстве массовой информации. Печатным СМИ, например, в каждом выпуске следует указывать сведения об учредителе (соучредителях); фамилию, инициалы главного редактора; порядковый номер выпуска и дату его выхода в свет; индекс; тираж и др. Разумеется, газета (журнал) должна сообщать своё название. О своём наименовании (названии) должны не реже четырёх раз в сутки сообщать теле-, радиоканалы. Сообщения и материалы информационного агентства также должны сопровождаться его наименованием (названием). В отношении сетевых изданий конкретных указаний в законе о СМИ пока нет. Правда, на них распространяется норма о том, что любое зарегистрированное средство массовой информации обязано указывать в выходных данных название зарегистрировавшего его органа и свой регистрационный номер.
Нарушение порядка публикации выходных данных влечёт за собой административную ответственность по статье 13.22 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП) – штраф и (или) конфискацию продукции СМИ.
Только после регистрации в качестве СМИ работающие в них авторы и редакторы приобретают статус журналиста со всеми соответствующими ему правами. В частности, они получают дополнительные (по сравнению с остальными гражданами) возможности по поиску и получению информации. Редакции зарегистрированного СМИ легче получить аккредитацию при органах государственной власти и местного самоуправления (см. главу V). На неё распространяются нормы статьи 57 закона о СМИ об освобождении от ответственности (см. главу Х).
Зарегистрированным СМИ легче участвовать в конкурсах, проводимых Федеральным агентством по печати и массовым коммуникациям (Роспечати). В плане работы этого агентства стоит, в частности: поддержка проектов и мероприятий в сфере электронных средств массовой информации, направленных на пропаганду борьбы с терроризмом в рамках Комплексного плана противодействия идеологии терроризма в Российской Федерации на 2013—2018 годы; содействие в борьбе с проявлениями экстремизма, ксенофобии, расовой неприязни; освещение памятных дат отечественной истории, определённых поручениями президента и правительства Российской Федерации; информационное сопровождение мероприятий по противодействию коррупции, формирование в обществе установок толерантности, межэтнического и межнационального согласия[18 - План работы Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям на 2016 год. URL: [битая ссылка] http://www.fapmc.ru/rospechat/activities/pokazateli/plany/item1903.html].
Гранты региональных органов власти также всё чаще выдаются не столько на освещение событий той или иной социальной проблематики, сколько, например, за формирование позитивного общественного мнения относительно пользы и темпов реализации приоритетных проектов.
У регистрации в качестве СМИ есть и свои минусы. При появлении регистрации в качестве СМИ у них и у их сотрудников возникают не только дополнительные права, но и новые обязанности. В ряде случаев несоблюдение обязанностей может привести к правовой ответственности журналистов и редакций (учредителей) СМИ (см. главу V). Это обстоятельство, порой, удерживает от обращения за такой регистрацией.
Следует обратить внимание на прецедентное решение Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) по делу Джавадов против России от 27 сентября 2007 года[19 - URL: http://www.mmdc.ru/praktika_evropejskogo_suda/praktika_po_st10_evropejskoj_konvencii/europ_practice27/]. Дело касается жалобы белгородского журналиста Валерия Джавадова на отказ властей в регистрации газеты под названием «Письма Президенту». В июле 2003 года журналист получил официальный отказ в регистрации по следующим двум основаниям. Во-первых, сведения в заявлении о регистрации СМИ не соответствовали действительности, поскольку указывалось, что газета будет освещать более широкий круг вопросов, чем это вытекало из её названия. Во-вторых, регистрирующий орган решил, что только Администрация президента РФ вправе учреждать газету с подобным названием, а издавать СМИ с таким названием без её согласия нельзя. Здесь важно упомянуть, что такого основания для отказа в регистрации СМИ российское законодательство не содержит.
Джавадов обжаловал отказ в Тверском межмуниципальном суде Москвы. Суд ему отказал, согласившись с доводами регистрирующего органа. В своей жалобе в Европейский суд по правам человека Джавадов указал, что отказ в регистрации и судебные решения, поддержавшие позицию регистрирующего органа, нарушают статью 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующую право на свободу выражения мнения и свободу информации (см. главу I). Ограничение этого права допустимо только на основании закона, соответственно, отказ в регистрации газеты не может носить произвольный характер.
ЕСПЧ подверг критике позицию российских судов, полагая, что они расширительно толковали термин «не соответствующие действительности сведения» применительно к регистрации СМИ и использовали это в интересах регистрирующего органа. При этом использованные основания для отказа прямо в законе не содержались, и заявитель не мог их предугадать, знакомясь с требованиями о регистрации, содержащимися в законе о СМИ. Помимо этого Европейский суд по правам человека указал, что название газеты в принципе не может соответствовать или не соответствовать действительности, оно лишь отличает газету на рынке массмедиа от других печатных изданий.
Таким образом, ЕСПЧ определил, что отказ в регистрации газеты «Письма Президенту» не был предусмотрен законом и, соответственно, нарушает требования статьи 10 Конвенции. В качестве компенсации морального вреда Европейский суд по правам человека обязал российские власти выплатить Валерию Джавадову 1500 евро. Деньги заявитель получил, но решил воздержаться от новых попыток зарегистрировать СМИ с таким названием.
Легитимность регистрации СМИ была специально осуждена в резолюции «Преследования прессы в Республике Беларусь», принятой Парламентской Ассамблеей Совета Европы (ПАСЕ) в 2004 году. Впервые в документе столь высокого уровня было заявлено, что регистрация СМИ в принципе противоречит положениям ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека[20 - URL (на рус. яз.): http://www.coe.int/T/r/Parliamentary_Assembly/%5bRussian_documents%5d/%5b2004%5d/%5bApril_2004%5d/Res.1372-Rus.asp#TopOfPage]. Характерный для России разрешительный характер регистрации печатных СМИ был подвергнут критике и в специальном докладе Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ «Регистрация средств массовой информации в регионе ОБСЕ», изданном в 2006 году[21 - URL (на рус. яз.): http://www.osce.org/ru/fom/24437?download=true].