Банковское дело

Еще одна негативная черта сложившейся надзорной практики – сведение цели надзора к попыткам обеспечения стабильности и надежности банковской системы (банковского сектора) в целом, но не отдельных ее элементов, т.е. не отдельных банков. Практика показала, что такой подход, при котором за лесом не видят отдельных деревьев, не только односторонний, но и бесперспективный.

Качественный и действенный надзор необходим Центральному банку, который в этом случае должен представлять интересы общества в целом в условиях, когда добросовестная банковская практика стала нормой деловых операций отнюдь не всех банкиров. Надзор нужен и самим банкам – в той мере, в какой он является элементом обеспечения общественного доверия к ним и инструментом обнаружения недостатков и дестабилизирующих тенденций на ранних стадиях их возникновения. Надзор также полезен банкам, выступающим в качестве кредиторов и заемщиков на межбанковском рынке. Наконец, надзор (и пруденциальное регулирование) необходим потребителям банковских продуктов (услуг).

Проверки, анализ, надзор в целом – это не самоцель. Надзор нужен для того, чтобы заставить или побудить банк изменить в нужном направлении параметры своей деятельности и соответственно ее результаты в случае, если непринятие таких мер может иметь негативные последствия для самого банка, его клиентов и вкладчиков, для банковского сектора в целом. Такое воздействие на банк со стороны Центрального банка и/или иных руководящих органов и будет означать регулирование его деятельности.

Регулирование Банком России деятельности конкретного банка частично опирается на данные надзора за данным банком и включает в себя:

1) внешнее управление текущим функционированием и развитием банка как одной из многих действующих в стране КО, которое воплощается в нормативных актах Банка России, адресованных одновременно всем банкам или группам (категориям) банков;

2) внешнее управление текущим функционированием и развитием данного конкретного банка, которое реализуется в решениях Банка России или его учреждений, направленных только на этот банк.

Идеальной системы надзора, которая могла бы полностью обеспечивать устойчивость банковского сектора, не существует. Однако рациональный надзор и эффективное регулирование предотвращают или по крайней мере ограничивают тот ущерб, который может быть причинен вкладчикам, клиентам и банковской системе в целом из-за неправильного управления тем или иным банком.

Что касается пруденциальных норм деятельности банка, то под ними обычно понимают:

– предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями;

– нормы создания резервов, обеспечивающих ликвидность КО и покрытие возможных потерь;

– требования, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое положение КО или на возможность реальной оценки их финансовой деятельности, включая требования о ведении бухгалтерского учета, представлении отчетности и ее опубликования в открытой печати, представлении аудиторских заключений и при регистрации, лицензировании и расширении деятельности КО.

Пруденциальным бывает только надзор и в этом сочетании означает надзор осторожный и дистанционный (в основном “бесконтактный”, т.е. осуществляемый путем анализа отчетных документов, представляемых самими банками, на основе разного рода коэффициентов и соотношений).

Организация и проблемы надзора за банками

Базельские стандарты надзора за банками и их реализация в России

Стандарты надзора за коммерческими банками (рекомендуемые, но формально не обязательные) содержатся в изданном в 1997 г. письме Базельского комитета “Базовые принципы эффективного надзораза банковской деятельностью” (извлечение из документа дается применительно к действующему банку).

Большинство воспроизведенных выше принципов эффективного банковского надзора (их всего 25) реализовано в России в той или иной степени. Дело в том, что полная их реализация предполагает наличие целого комплекса условий, которые у нас еще не созданы. Существует много факторов, обусловливающих такое положение дел: неразвитость рыночной экономики и финансов; состояние законодательства; низкая степень взаимного доверия и низкая транспарентность контрагентов (включая государство); недостаточный уровень корпоративной культуры и качества управления, в том числе в банках; молодость и незрелость отечественного банковского сектора и банковского надзора, а также развитие их в неблагоприятных условиях; недостатки в методическом обеспечении и в организации надзорного процесса, дефицит знаний и практических навыков (квалификации) у сотрудников подразделений надзора и т.д.

Надзор за банками: принципы, технологии, проблемы

С учетом мирового и российского опыта можно назвать следующие принципы банковского надзора.

1. Универсальность и обязательность. Под надзор должны подпадать все КО, работающие на территории страны, причем согласие на надзор и выполнение требований надзорных органов должно быть обязательным условием не только получения банковской лицензии, но и последующего выполнения банковских операций.

2. Законодательное закрепление за центральным банком (и/или другими органами) надзорных функций с предоставлением ему права издавать соответствующие нормативные акты, обязательные для всех банков (КО).

3. Единство требований органов надзора. Ко всем КО, выполняющим одинаковые виды деятельности (операции), должны предъявляться одинаковые требования. Там же, где требования могут и/или должны быть дифференцированными, должны использоваться ясные и стабильные правила дифференциации. Закон разрешает Банку России дифференцировать, например, экономические нормативы деятельности банков, но он не пользуется этим правом.

4. Обязательность исполнения законных требований органов надзора.

5. Единство количественного и качественного контроля. Необходимо отслеживать не только формальное соблюдение кредитными организациями тех или иных правил, нормативов, требований, указаний, но и качественных (экономических и финансовых) характеристик их развития, что требует хорошего мониторинга (контроль за динамикой показателей эффективности работы конкретных КО) и не менее качественной индивидуальной аналитической работы.

6. Сочетание превентивного (упреждающего) и последующего контроля. Превентивный контроль следует понимать и как предварительный (еще на стадии создания банка), и как профилактический, предупреждающий появление и накопление в деятельности функционирующих банков негативных явлений и тенденций.

7. Сочетание дистанционного (документарного) и “контактного” (проверки на местах) способов надзора. Надзор только в форме документарных проверок (дистанционного анализа документов) себя не оправдывает.

8. Профессионализм контроля. Чтобы эффективно вести надзор, нужно четко понимать характер бизнеса банков (в целом даже лучше, чем работники проверяемых банков), свободно ориентироваться в его тенденциях и на этой основе анализировать проводимые банком операции.

9. Адекватность контроля. Небольшие банки с малым количеством операций объективно требуют только технологического надзора, тогда как крупные и средние нуждаются в углубленном анализе.

10. Конструктивный характер надзора. Главная задача надзорных органов – помогать поддерживать работоспособность банка, как можно раньше выявлять причины возможных трудностей и своевременно содействовать их преодолению. Центральный банк не должен выступать в роли надзирателя.

В этом смысле надзорные органы должны были бы вместо или в дополнение к “прокурорским” функциям взять на себя функции методологических и методических, консультационных центров развития банковского сектора страны. Банки объективно весьма заинтересованы в методической помощи со стороны Центрального банка.

11. Консолидированный характер контроля. Контроль за банком должен вестись на основе учета операций всех его подразделений (филиалы, отделения), а также дочерних и зависимых организаций. Консолидированным должен быть контроль и за банками, входящими в состав тех или иных коммерческих объединений или групп.

12. Сочетание государственного, независимого аудиторского (внешнего), общественного (со стороны ассоциаций самих банков) и внутреннего контроля.

13. Достоверность данных и полная ответственность за их качество и конфиденциальность. Банки, которые шли на разного рода ухищрения, чтобы камуфлировать свое реальное финансовое состояние, в результате кризиса разорялись первыми. Там, где управление рисками и надзор базируются на неверной исходной информации, проблемы наслаиваются и умножаются, дополняясь пластами накопившихся, неправильно понятых и потому не разрешенных проблем.

14. Открытость для широкой общественности.

Если иметь в виду технологию дела, то надзор предполагает использование двух главных инструментов – получение от банков отчетной документации и ее дистанционный анализ; проверки банков на местах (инспекции).

Документарный надзор за деятельностью банков в России за последние годы получил определенное развитие. Тем не менее одна из причин кризиса 1998 г. состояла в крупных недостатках в области надзора.

Коренным из таких недостатков был (и в значительной мере остается) формальный характер надзора со стороны ЦБ, когда главным было сдать и принять в срок отчетность, тогда как более значимая сторона дела, а именно то, что банк, к примеру, принял риски, не адекватные его финансовому состоянию, никого не интересует (или до этого ни у кого не доходят руки, поскольку в надзорных органах все сотрудники перегружены формальной бумажной работой). Оценка нормативов сводилась к проверке полноты перечисления обязательных резервов, в то время как гораздо значимее проверка отчетности банков с точки зрения правильности и достоверности исчисления пруденциальных нормативов.

Другие крупнейшие недостатки банковского надзора по-российски – это его громоздкость, неоперативность, сама организация его технологии, в соответствии с которой при большой регламентации текущей деятельности банков слабо развита прогнозная оценка их поведения, наконец, то, что проверяющих слишком много, но никто из них не воспринимает проверяемый банк как единый организм.

Если надзор носит формальный характер, является громоздким, неоперативным и т.д., то и основывающееся на нем регулирование деятельности банков будет неадекватным. Оборотной стороной формального надзора и такого же регулирования оказывается своеобразная адаптация к ним банков, научившихся придумывать схемы, позволяющие им обходить почти любые формальные критерии надзорных органов. Это ситуация, когда банки выживают и как-то справляются со своими проблемами не благодаря, а вопреки такому регулированию. Правда, это связано с большими или меньшими искажениями банками своих отчетных данных, а также с нераскрытием ими истинной информации об их действительных собственниках и особенно о взаимном с другими хозяйствующими субъектами участии в капиталах. Данное обстоятельство делает надзор еще более формальным, а регулирование – еще более неадекватным.

Словом, надзорным органам следует стать полезными банкам, для чего необходимо от чисто формальных, ритуальных и весьма обременительных для проверяемого действий перейти к реальной оценке финансового положения банка в целом и его рисков на основе документарного надзора и проверок на местах и на этой основе оказывать на него разумное, эффективное управляющее воздействие. Имеется в виду переход от соблюдения формальных требований к так называемому принципу разумного суждения и создание на этой основе полноценного превентивного (упреждающего) надзора. Это крайне сложный процесс, и идти он будет болезненно, но разумной альтернативы ему нет.

В последнее время Банк России работал над решением указанных вопросов. Но до сих пор должным образом не решена главная для надзора методическая проблема – адекватной оценки и надзорными органами, и самими банками рисков банковской деятельности (рыночного, процентного, неликвидности и др.), без чего невозможно сформировать надежные механизмы контроля за рисками.

Надзор Банка России построен на основе единых нормативов, не дифференцированных ни в зависимости от размеров и видов банков, ни в зависимости от их местоположения и т.д. Между тем во многих странах мира нормативы дифференцируются. Нет никаких сомнений в том, что и у нас они должны быть дифференцированными. Тем более что законодательная база для этого давно готова (ст. 62 и 72 Закона о Центральном банке.

Для целей надзора Центральный банк требует представлять громоздкие отчеты, значительная часть которых вообще не может использоваться его надзорными подразделениями. К тому же составление отчетов весьма дорого обходится банкам. Причем и показатели, и объем отчетности не стабильны, в них непрерывно вносятся изменения, нередко задним числом.

Таким образом, необходимо, во-первых, пересмотреть перечень используемых в целях надзора экономических нормативов (имея в виду, что для разных групп банков этот перечень может быть разным, а сами нормативы могут получить разный статус – нормативы критериального значения и нормативыпризнаки, невыполнение которых следовало бы рассматривать как сигнал к более углубленному содержательному анализу ситуации), во-вторых, уточнить значения указанных нормативов, в том числе путем их дифференциации.

Есть и другие актуальные проблемы организации пруденциального надзора. Так, в рамках оптимизации работы органов надзора, видимо, имело бы смысл как можно шире применять основанный на дифференцированном подходе принцип “максимальный риск – максимальный контроль, минимальный риск – минимальный контроль”, т.е. чтобы надзорные органы более пристальное внимание уделяли тем банкам, которые играют более важную роль в обеспечении стабильности банковского сектора страны (региона), в том числе социально значимым банкам.

Шагом вперед могли бы стать разработка и внедрение механизма оценки внутрибанковских технологий управления рисками, имея в виду в итоге создание согласованных с банковским сообществом и аудиторскими организациями критериев оценки качества активов (если банки используют для своих целей методики, отличные от методик Банка России и готовы их раскрыть) и качества управления рисками.

Не менее важной частью надзора являются инспекционные проверки. Им посвящена отдельная статья Закона о Центральном банке.

Основным нормативным документом, регламентирующим процедуры проверок банков на местах в рамках надзора, является Инструкция ЦБ № 105-И от 25.08.2003 г. “О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации”. В соответствии с Инструкцией главной целью проверки банка (его филиалов) является оценка на месте общего состояния банка либо отдельных направлений его деятельности, в том числе: оценка соблюдения законодательства РФ и нормативных актов Банка России, достоверности учета (отчетности) банка, определение размера рисков, активов, пассивов, оценка качества активов банка, величины и достаточности его собственного капитала, оценка систем управления рисками и организации внутреннего контроля банка, его финансового состояния и перспектив деятельности, а также выявление действий, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков банка.

О качественном (эффективном) надзоре

В последние годы Базельский комитет ориентирует органы банковского надзора всех стран на почти революционное изменение подходов к надзору. Коротко суть новой философии надзора можно свести к двум пунктам:

? фокус (объект и цель) данного процесса переносится с оценки текущего финансового состояния и формальной “дисциплинированности” банков на оценку их способности предвидеть и управлять своими рисками, т.е. на оценку качества внутренних процессов и структур контроля, которые защищают от будущих потерь;