Комментарий к Закону Российской Федерации от 26 июня 1992 г. №3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (постатейный)

Комментарий к Закону Российской Федерации от 26 июня 1992 г. №3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (постатейный)
Александр Николаевич Борисов

В книге подробно рассмотрены вопросы правового регулирования статуса судей (применительно к судам каждого вида): требования к судье и кандидату в судьи, порядок наделения судейскими полномочиями и их срок, приостановление и прекращение полномочий, отставка судьи, гарантии независимости судьи, дисциплинарная ответственность, неприкосновенность судей, материальное обеспечение и социальная защита.

Нормы Закона проанализированы в их взаимосвязи с положениями ряда законодательных актов – о судебной системе, Конституционном Суде РФ, судоустройстве, об арбитражных судах, о военных судах, мировых судьях, об органах судейского сообщества и т.д. Использованы законы городов Москвы и Санкт-Петербурга об уставных судах и о мировых судьях. Приведены правовые позиции Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, а также Высшей квалификационной коллегии судей и Совета судей России.

Книга предназначена, прежде всего для правоприменителей – судей, работников аппаратов судов; она также будет полезна всем, кто интересуется вопросами регламентации статуса судей.

Комментарий к Закону Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1

«О СТАТУСЕ СУДЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

(в ред. Закона РФ от 14 апреля 1993 г. № 4791-1, Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2288, федеральных законов от 17 июля 1999 г. № 169-ФЗ, от 20 июня 2000 г. № 89-ФЗ, от 15 декабря 2001 г. № 169-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 5 апреля 2005 г. № 33-ФЗ, от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ и от 24 июля 2007 г. № 214-ФЗ, с изм., внесенными Постановлением Верховного Суда Российской Федерации от 14 апреля 1993 г. № 4792-1 и Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 31 января 2008 г. № 2-П)

(постатейный)

[по состоянию на 4 мая 2008 г. ]

Введение

Закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (далее – Закон) издан до принятия Конституции РФ в сложный период осуществления судебной реформы, начало которой было объявлено еще на общесоюзном уровне резолюцией XIX Всесоюзной конференции КПСС (1988 г.). Закон СССР от 4 августа 1989 г. «О статусе судей в СССР» и некоторые другие союзные законы хотя и способствовали укреплению независимости судей, однако в полной мере ее не обеспечили. В связи с этим в Концепции судебной реформы в РСФСР, которую представил Президент РСФСР и 24 октября 1991 г. одобрил Верховный Совет РСФСР, в числе нормативных актов о судебной реформе был назван Закон РСФСР «О статусе судей в РСФСР».

Проект данного Закона, который воспринял основные моменты названной Концепции и содержал принципиально новые положения, разработан представительным органом судейского сообщества – Советом судей. Совет судей был создан в соответствии с решением I Всероссийского съезда судей, прошедшего 17 – 18 октября 1991 г. Поскольку комментируемый Закон принимался в условиях действия Конституции РСФСР, в его первоначальной редакции был воспроизведен ряд норм, содержавшихся в Законе СССР о статусе судей.

Разумеется, за время своего действия на протяжении полутора десятка лет комментируемый Закон не избежал внесения в него неоднократных, подчас концептуальных обширных изменений, которые проанализированы при рассмотрении соответствующих норм. Представляется целесообразным упомянуть об актах, которыми вносились изменения в Закон, и о характере этих изменений:

Закон РФ от 14 апреля 1993 г. № 4791-1[1 - Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 606.] внес изменения, которые впоследствии утратили свою значимость в связи с внесением очередных изменений;

Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2288[2 - Российская газета. 1994. 14 января. № 8; 19 января. № 11.] позволил сделать первый шаг к приведению норм Закона в соответствие с принятой Конституцией РФ (см. комментарий к ст. 6 Закона). Однако окончательно это было сделано с изданием Федерального закона от 21 июня 1995 г. № 91-ФЗ[3 - СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2399.], которым изменена значительная часть норм комментируемого Закона;

Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 169-ФЗ[4 - Там же. 1999. № 29. Ст. 3690.] дополнил ст. 3 Закона нормой, которая предусмотрела возможность работы пребывающих в отставке судей и которая действует и в настоящее время;

в соответствии с Федеральным законом от 20 июня 2000 г. № 89-ФЗ[5 - Там же. 2000. № 26. Ст. 2736.] был упорядочен порядок выдачи удостоверений федеральных судей. Однако данный порядок, в свою очередь, был изменен с принятием Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 169-ФЗ[6 - Там же. 2001. № 51. Ст. 4834.] (см. комментарий к ст. 21 Закона), который наряду с этим дополнил комментируемый Закон положениями, уточняющими статус судей. Эти дополнения касаются требований, предъявляемых к кандидатам на должность судьи, порядка назначения судей на должность, приостановления и прекращения их полномочий, привлечения судей к дисциплинарной и уголовной ответственности, повышения квалификации судей, полномочий и порядка назначения на должность и освобождения от должности председателей и заместителей председателей судов, а также полномочий и порядка формирования квалификационных коллегий судей;

Закон об органах судейского сообщества непосредственно в комментируемый Закон изменения не вносил, но с его принятием утратили силу ст. 17 и 18 Закона, посвященные органам судейского сообщества и ККС (как это было обусловлено Законом от 15 декабря 2001 г. № 169-ФЗ, поскольку предусматриваемые им изменения нуждались в более детальной законодательной регламентации);

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ[7 - Там же. 2004. № 35. Ст. 3607.] (Закон о «монетизации» льгот) внес изменения в части порядка материального обеспечения судей (см. комментарий к ст. 15 и 19 Закона);

в соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ[8 - СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1151.] введены новые ограничения для судей в части видов деятельности, которыми им разрешено заниматься (см. комментарий к ст. 3 Закона). Указанным Федеральным законом в целях обеспечения безопасности государства и для устранения возможного конфликта интересов в отношении лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы, внесены изменения в ряд федеральных законов;

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 214-ФЗ[9 - Там же. № 31. Ст. 4011.] внес в положения комментируемого Закона о неприкосновенности судей изменения, связанные с созданием при прокуратуре РФ Следственного комитета (см. комментарий к ст. 16 Закона). Данный Федеральный закон внес соответствующие изменения также в ряд федеральных законов. В результате внесенных изменений комментируемый Закон представляет собой законодательный акт федерального уровня (т.е. федеральный закон, но не федеральный конституционный закон), определяющий такие основные элементы статуса судей, как: требования, предъявляемые к судье и к кандидатам на должность судьи; порядок отбора кандидатов на должность судьи и наделения полномочиями судей, председателей и заместителей председателей судов (в том числе привлечение судей в отставке к исполнению обязанностей судьи); срок полномочий судьи и предельный возраст пребывания в должности судьи; гарантии неприкосновенности судьи; дисциплинарная ответственность судей; приостановление и прекращение полномочий судьи; отставка судьи; материальное и социальное обеспечение судей; символы судебной власти. Следует отметить, что комментируемый Закон ожидает внесения в него изменений в связи с принятием КС России постановления от 31 января 2008 г. № 2-П[10 - СЗ РФ. 2008. № 6. ст. 540.], в котором указано на обязанность федерального законодателя надлежащим образом установить порядок обеспечения жилыми помещениями судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий (см. комментарий к ст. 19 Закона).

Нормы комментируемого Закона, основанные на соответствующих конституционных положениях, взаимосвязаны и согласованы с нормами законодательных актов федерального уровня, которые приняты после его издания и содержат вопросы регламентации правового статуса судей, – федеральных конституционных законов «О Конституционном Суде Российской Федерации» (1994 г.), «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (1995 г.), «О судебной системе Российской Федерации» (1996 г.), «О военных судах Российской Федерации» (1999 г.), федеральных законов «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (1995 г.), «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации» (1996 г.), «О мировых судьях в Российской Федерации» (1998 г.), «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (2002 г.).

Кроме того, нормы комментируемого Закона находятся во взаимосвязи с нормами действующего до настоящего времени (в части, не противоречащей Закону о судебной системе) Закона РСФСР «О судоустройстве РСФСР» (1981 г.), а также с нормами соответствующих процессуальных законов – Гражданского процессуального кодекса РФ, Арбитражного процессуального кодекса РФ, Уголовно-процессуального кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях. Взаимосвязь и согласованность норм комментируемого Закона с нормами указанных законодательных актов проанализирована при рассмотрении соответствующих законоположений.

Необходимость существования комментируемого Закона, как и самого законодательного регулирования статуса судей, предопределена необходимостью соблюдения Россией своих обязательств, закрепленных в ее международных договорах, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы России. Так, Всеобщая декларация прав человека[11 - Российская газета. 1995. 5 апреля.] (ст. 10), принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., устанавливает: каждый человек для определения его прав и обязанностей и для установления обоснованности предъявленного ему уголовного обвинения имеет право, на основе полного равенства, на то, чтобы его дело было рассмотрено гласно и с соблюдением всех требований справедливости независимым и беспристрастным судом. Данное право, которое закреплено также в Конвенции о защите прав человека и основных свобод[12 - СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.] (ст. 6), заключенной в г. Риме 4 ноября 1950 г. (Россия ратифицировала Конвенцию в соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ[13 - Там же. 1998. № 14. Ст. 1514.]), гарантируется Международным пактом о гражданских и политических правах[14 - Бюллетень ВС РФ. 1994. № 12.] (ст. 14), принятым Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. (Международный пакт подписан СССР 18 марта 1968 г. и ратифицирован Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII[15 - Ведомости ВС СССР. 1973. № 40. Ст. 564.]).

Нормы комментируемого Закона согласуются с положениями таких международных актов, как Европейская хартия о законе о статусе судей, принятая 10 июля 1998 г.; Основные принципы, касающиеся независимости судебных органов, принятые Седьмым Конгрессом ООН 6 сентября 1985 г. в г. Милане и одобренные резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1985 г. № 40/32 и от 13 декабря 1985 г.; Рекомендация № R(94)12 Комитета министров государствам-членам о независимости, эффективности и роли судей, принятая Комитетом Министров Совета Европы 13 октября 1994 г. Так, в п. 1.1 Европейской хартии о законе о статусе судей указано, что целью закона о статусе судей является обеспечение компетентности, независимости и беспристрастности, на которые законно рассчитывает каждый человек при обращении в суд и к каждому судье за защитой своих прав; в нем не должно быть положений и процедур, способных подорвать уверенность в такой компетентности, такой независимости и такой беспристрастности. Согласно п. 1.2 указанного документа в каждом европейском государстве основные принципы закона о статусе судей излагаются во внутренних нормах высшего уровня, а его правила – в нормах не ниже законодательного уровня.

Положения указанных международных актов упоминаются при рассмотрении соответствующих норм Закона, однако следует иметь в виду, что они не порождают для России юридических обязательств. Верховный Суд РФ прямо указывал, что Европейская хартия о законе о статусе судей и Основные принципы ООН независимости судебных органов не являются ни международными договорами России, ни юридически обязательными для России (см., например, Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 11 октября 2006 г. по делу № 78-Г06-28[16 - СПС.]).

Статья 1. Судьи – носители судебной власти

cite1. Судебная власть в Российской Федерации принадлежит только судам в лице судей и привлекаемых в установленных законом случаях к осуществлению правосудия представителей народа.

cite2. Судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей.

cite3. Судьями в соответствии с настоящим Законом являются лица, наделенные в конституционном порядке полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе.

cite4. Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и закону. В своей деятельности по осуществлению правосудия они никому не подотчетны.

cite5. Проявление неуважения к суду или судьям влечет установленную законом ответственность.

cite6. Требования и распоряжения судей при осуществлении ими полномочий обязательны для всех без исключения государственных органов, общественных объединений, должностных лиц, других юридических лиц и физических лиц. Информация, документы и их копии, необходимые для осуществления правосудия, представляются по требованию судей безвозмездно. Неисполнение требований и распоряжений судей влечет установленную законом ответственность.

1. Норма п. 1 комментируемой статьи устанавливает, что судебная власть в России принадлежит только судам в лице судей и привлекаемых в установленных законом случаях к осуществлению правосудия представителей народа.

При принятии комментируемого Закона данная норма основывалась на положении ст. 163 Конституции РСФСР, устанавливавшем, что правосудие в России осуществляется только судом, а также на положении ее ст. 679, предусматривавшем возможность участия граждан России в осуществлении правосудия в качестве народных заседателей. После принятия Конституции РФ п. 1 комментируемой статьи основывается на норме ч. 1 ее ст. 118, в которой точно также установлено, что правосудие в России осуществляется только судом, а также на норме ч. 5 ее ст. 32, согласно которой граждане России имеют право участвовать в отправлении правосудия. Как отмечалось в Постановлении КС РФ от 28 ноября 1996 г. № 19-П[17 - СЗ РФ. 1996. № 50. Ст. 5679.], из указанной конституционной нормы и нормы ст. 10 Конституции РФ (см. ниже) следует, что, с одной стороны, никакой иной орган не может принимать на себя функцию отправления правосудия, а с другой – что на суд не может быть возложено выполнение каких бы то ни было функций, не согласующихся с его положением органа правосудия. С учетом этого рассматриваемое положение комментируемой статьи воспроизведено в ч. 1 ст. 1 Закона о судебной системе, но с детализирующей формулировкой: судебная власть в России осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей; никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия.

Как установлено в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В соответствии с ч. 3 указанной конституционной статьи судебная система России устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Там же установлено, что создание чрезвычайных судов не допускается.

На основании данных и других норм гл. 7 «Судебная власть» Конституции РФ в ч. 2 ст. 4 Закона о судебной системе установлено: в России действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ, составляющие судебную систему России.

В соответствии с ч. 3 указанной статьи (в ред. Федерального конституционного закона от 4 июля 2003 г. № 3-ФКЗ[18 - СЗ РФ. 2003. № 27. Ч. 1. Ст. 2698.]) к федеральным судам относятся:

Конституционный Суд РФ;

Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;

Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов.

К судам субъектов РФ, согласно ч. 4 этой же статьи, относятся: конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.

Участие граждан в осуществлении правосудия регламентировано ст. 8 Закона о судебной системе:

граждане России имеют право участвовать в осуществлении правосудия в порядке, предусмотренном федеральным законом (ч. 1);

участие присяжных, народных и арбитражных заседателей в осуществлении правосудия является гражданским долгом (ч. 2);

требования к гражданам, участвующим в осуществлении правосудия, устанавливаются федеральным законом (ч. 3);

за время участия в осуществлении правосудия присяжным, народным и арбитражным заседателям выплачивается вознаграждение из федерального бюджета (ч. 4).

Федеральными законами, о которых идет речь в приведенных нормах, являются:

в отношении присяжных заседателей – Закон о присяжных заседателях, согласно ст. 1 которого рассмотрение уголовных дел с участием присяжных заседателей федеральных судов общей юрисдикции проводится в Верховном Суде РФ, верховных судах республик, краевых, областных судах, судах городов федерального значения, автономной области и автономных округов, окружных (флотских) военных судах; УПК РФ (раздел XII «Особенности производства в суде с участием присяжных заседателей» (ст. 324 – 353));

в отношении арбитражных заседателей – Закон об арбитражных заседателях, в подп. 1 ст. 1 которого определено, что арбитражными заседателями арбитражных судов субъектов РФ являются граждане России, наделенные в порядке, установленном названным Законом, полномочиями по осуществлению правосудия при рассмотрении арбитражными судами субъектов РФ в первой инстанции подведомственных им дел, возникающих из гражданских правоотношений; АПК РФ (ст. 19 «Привлечение к рассмотрению дел арбитражных заседателей»).