Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации

о федеральном бюджете, в том числе путем приостановления действия отдельных положений Кодекса (на 2007 г. приостановлено действие 9 норм). При этом ряд положений Кодекса не соответствует полностью или частично современным принципам управления общественными финансами либо препятствует внедрению в бюджетную практику передовых форм и методов организации бюджетного процесса. В Бюджетном послании Президента РФ на 2007 г. отмечалась неоправданно затянувшаяся подготовка комплексных изменений в Кодекс в целях приведения его в соответствие современным требованиям и принципам эффективного управления общественными финансами, указывалось на необходимость расширения самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, создания долгосрочных стимулов для повышения качества управления региональными и муниципальными финансами.

В качестве основных новаций Закона 2007 г. № 63-ФЗ в пояснительной записке к его проекту названы:

1) организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования;

2) переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и федеральных ГВБФ – к формированию бюджетов на трехлетний период;

3) четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам с выполнением государственных (муниципальных) заданий, введение механизмов финансового обеспечения деятельности организаций новых организационно-правовых форм и создание условий для проведения реструктуризации бюджетной сети;

4) упорядочение в соответствии с едиными принципами организации бюджетного процесса (составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности), в том числе закрепление единых требований к бюджетному планированию, переход к утверждению федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов;

5) планирование расходов на основе разделения действующих и принимаемых обязательств;

6) системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса, прежде всего главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета;

7) усиление стимулов для ОГВ субъектов РФ и ОМСУ по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами;

8) утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации РФ Кодексом с одновременным расширением полномочий ОГВ и ОМСУ по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.

Кроме того, Законом 2007 г. № 63-ФЗ внесен целый ряд поправок редакционного характера, обеспечивающих устранение внутренних противоречий, восполнение пробелов правового регулирования или уточнение формулировок ранее действовавшей редакции Кодекса.

Наряду с прочим изменениями, внесенными Законом 2007 г. № 63-ФЗ, в рамках реализации Бюджетного послания Президента РФ на 2007 г., в котором предложена корректировка функций и структуры Стабилизационного фонда РФ, установлен новый порядок использования финансовых ресурсов, полученных от нефтегазовых доходов: все нефтегазовые доходы разделяются на три составляющие – Резервный фонд, доход федерального бюджета и Фонд будущих поколений.

В отношении Фонда будущих поколений в послании Президента РФ Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 г.[48 - Российская газета. 2007. 27 апреля. № 90.] предложен новый механизм его использования, направленный на увеличение объема пенсионных накоплений граждан и на надежную работу пенсионной системы в долгосрочной перспективе. Соответственно, Президент РФ отметил, что более правильно было бы назвать этот Фонд именно Фондом национального благосостояния. В целях реализации Послания Федеральным законом от 2 ноября 2007 г. № 247-ФЗ[49 - СЗ РФ. 2007. № 45. Ст. 5424.] (далее – Закон 2007 г. № 247-ФЗ) в Кодекс и Закон 2007 г. № 63-ФЗ (в части норм Кодекса в редакции этого Закона, не вступивших в силу) внесен ряд системных поправок, предусматривающих замену термина «Фонд будущих поколений» на термин «Фонд национального благосостояния», а также уточняющих направления использования данного Фонда. Кроме того, Законом 2007 г. № 247-ФЗ устранены внутренние противоречия и неточности, выявленные в Законе 2007 г. № 63-ФЗ.

Часть первая Общие положения

Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации

Статья 1. Правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации

1. К бюджетным правоотношениям относятся:

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

2. Настоящий Кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

1. В статье 1 Кодекса перечислены виды регулируемых им общественных отношений. В результате такого регулирования эти общественные отношения приобретают характер бюджетных правоотношений.

Перечисленные в комментируемой статье виды бюджетных правоотношений разделены на три группы:

1) отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов федеральных ГВБФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

2) отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля их исполнения, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности;

3) отношения по поводу установления правового статуса участников бюджетного процесса, правовых основ порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Следует заметить, что положения ст. 1 Кодекса перекликаются с его преамбулой. Однако, внося в Кодекс изменения концептуального характера, законодатель не уделяет внимания согласованности положений преамбулы и комментируемой статьи. Так, при принятии Закона 2004 г. № 120-ФЗ, изложившего преамбулу Кодекса полностью в новой редакции, и Закона 2005 г. № 197-ФЗ, дополнившего преамбулу положением о том, что Кодекс определяет порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, положения комментируемой статьи были оставлены без изменений. В свою очередь, Закон 2007 г. № 63-ФЗ, дополнивший перечень бюджетных правоотношений отношениями, возникающими в процессе осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, не внес изменения в преамбулу Кодекса.

2. В результате изменений, внесенных Законом 2007 г. № 63-ФЗ, Кодекс содержит системное описание общих (единых для всех бюджетов бюджетной системы РФ) особенностей полномочий участников бюджетного процесса, в том числе:

установлен закрытый перечень участников бюджетного процесса (см. комментарий к ст. 152 Кодекса);

введены в состав участников бюджетного процесса и описаны бюджетные полномочия главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета (см. комментарий к ст. 160

и 160

Кодекса);

уточнено описание полномочий главного распорядителя (распорядителя) и получателя бюджетных средств (см. комментарий к ст. 158 и 162 Кодекса);

к получателям бюджетных средств отнесены только ОГВ (ОМСУ) и бюджетные учреждения.

В отношении порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства следует отметить, что Кодекс устанавливает лишь правовые основы данной процедуры. В части привлечения к уголовной, административной и налоговой ответственности подлежат применению нормы соответственно УК РФ, УПК РФ, Ко АП РФ и части первой НК РФ, нормы иных законодательных актов федерального уровня.

В силу прямого указания, содержащегося в п. 3 ст. 2 части первой ГК РФ, к бюджетным правоотношениям как к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой (в п. 3 ст. 2 ГК РФ указано, что речь идет о налоговых и других финансовых и административных отношениях), гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Статья 2. Структура бюджетного законодательства Российской Федерации

Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее – закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу.

В части 1 ст. 2 Кодекса перечислены виды нормативных правовых актов, составляющих бюджетное законодательство РФ. Структура бюджетного законодательства РФ соответствует существованию трех уровней власти – федеральной власти, власти субъектов РФ и местного самоуправления.

На федеральном уровне в систему бюджетного законодательства РФ входят: непосредственно Кодекс;

принятые в соответствии с Кодексом федеральные законы о федеральном бюджете, о бюджетах федеральных ГВБФ;

иные федеральные законы, регулирующие бюджетные правоотношения. Следует отметить, что и сам Кодекс представляет собой не что иное, как Федеральный закон, который 17 июля 1998 г. принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации, подписан Президентом РФ 31 июля 1998 г. и кодифицирован под № 145-ФЗ.

На уровне субъектов РФ в систему бюджетного законодательства РФ входят: законы субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, о бюджетах территориальных ГВБФ;

иные законы субъектов РФ, регулирующие бюджетные правоотношения.

На местном уровне в систему бюджетного законодательства РФ входят: муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах;

иные муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие бюджетные правоотношения.

Муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, кончено же, не являются законодательными актами, из чего следует, что понятие бюджетного законодательства РФ используется в Кодексе в более широком его понимании, нежели совокупность законодательных актов федерального и регионального уровней. В то же время этим понятием не охватываются нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, ФОИВ, высших должностных лиц и органов исполнительной власти субъектов РФ, правовые акты глав муниципальных образований и местных администраций, иных органов и должностных лиц местного самоуправления (см. комментарий к ст. 3 Кодекса).

Изменениями, внесенными в комментируемую статью Законом 2007 г. № 63-ФЗ, определено, что в тексте Кодекса под законом (решением) о бюджете понимаются: федеральные законы о федеральном бюджете, о бюджетах федеральных ГВБФ; законы субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, о бюджетах территориальных ГВБФ; муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах.

Часть 2 комментируемой статьи закрепляет приоритет норм Кодекса над нормами иных нормативных правовых актов, составляющих бюджетное законодательство РФ: указанные в ч. 1 статьи нормативные правовые акты не могут противоречить Кодексу. В случае противоречия между Кодексом и иным нормативным правовым актом, составляющим бюджетное законодательство РФ, применяется Кодекс. Данное положение, которое было прямо предусмотрено в ранее действовавшей редакции комментируемой статьи, действует и в условиях новой редакции Кодекса, т. к. он представляет собой специальный кодифицированный законодательный акт федерального уровня.

Статья 3. Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения