Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации

Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации
Александр Николаевич Борисов

В книге дан постатейный комментарий к Бюджетному кодексу РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ с учетом внесенных в него изменений, в том числе Федеральными законами от 2 ноября 2007 г. № 247-ФЗ и от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ.

Подробно проанализированы положения об организации и функционировании бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

При рассмотрении положений Кодекса учтены судебная практика, разъяснения высших судебных органов и правовые позиции Минфина России и Федерального казначейства.

Книга предназначена прежде всего для правоприменителей – руководителей, юристов и экономистов бюджетных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, получателей бюджетных средств, других участников бюджетных правоотношений. Она также будет полезна студентам, аспирантам и преподавателям экономических и юридических факультетов и вузов.

Александр Николаевич Борисов

Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации

Сведения об авторе

Борисов Александр Николаевич, юрист, специалист по административному и налоговому праву, экономист, финансист.

В 1993 г. с отличием окончил Ярославское финансовое высшее военное училище, в 2001 г. – также с отличием Московскую государственную юридическую академию (Оренбургский институт). До 2003 г. – начальник службы документальных проверок регионального управления ФСНП России. В настоящее время – директор юридической фирмы.

Автор более сорока комментариев к федеральному законодательству, в том числе к Налоговому кодексу Российской Федерации, Кодексу РФ об административных правонарушениях, а также книг аналитическо-справочного характера по административному и налоговому праву.

КОММЕНТАРИЙ К БЮДЖЕТНОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ

(в ред. федеральных законов от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ, от 8 августа 2001 г.

№ 126-ФЗ, от 29 мая 2002 г. № 57-ФЗ, от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ, от 24 июля 2002 г. № 104-ФЗ, от 24 июля 2002 г. № 110-ФЗ, от 7 июля 2003 № 117-ФЗ, от 7 июля 2003 г. № 123-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. № 147-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. № 148-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. № 158-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. № 184-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ, от 20 августа 2004 г. № 111-ФЗ, от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ, от 23 декабря 2004 г. № 174-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. № 182-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. № 195-ФЗ, от 9 мая 2005 г. № 49-ФЗ, от 1 июля 2005 г № 78-ФЗ, от 12 октября 2005 г. № 127-ФЗ, от 19 декабря 2005 г. № 159-ФЗ, от 22 декабря 2005 № 176-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. № 198-ФЗ, от 3 января 2006 г. № 6-ФЗ, от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ, от 16 октября 2006 г. № 160-ФЗ, от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ, от 19 декабря 2006 г. № 237-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. № 265-ФЗ, от 20 апреля 2007 г. № 53-ФЗ, от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ, от 2 ноября 2007 г. № 247-ФЗ и от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ)

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

На скорейшее принятие Бюджетного кодекса РФ (далее – Кодекс), который определит принципы и процедуры бюджетного процесса как главное в разрешении проблемы ущербности сложившейся системы исполнения бюджета, практики нецелевого использования бюджетных средств, обращено внимание в послании Президента РФ Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. «Порядок во власти – порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)»[1 - Российская газета. 1997. 7 марта. № 47.]. В послании Президента РФ Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 г. «Общими силами – к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)»[2 - Российская газета. 1998. 24 февраля. № 36.] отмечалось, что в 1998 г. надо, наконец, принять Бюджетный кодекс РФ: иначе нельзя будет упорядочить весь бюджетный процесс.

До введения в действие Кодекса урегулированные им вопросы на законодательном уровне решались в соответствии с Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734—1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»[3 - Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543.], законами РФ от 15 июля 1992 г. № 3303—1 «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу»[4 - Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 34. Ст. 1972.], от 13 ноября 1992 г. № 3877—1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»[5 - Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 1. Ст. 4.] и от 15 апреля 1993 г. № 4807—1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»[6 - Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 18. Ст. 635.], Федеральными законами от 26 декабря 1994 г. № 76-ФЗ «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям»[7 - СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3656.] и от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»[8 - СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.].

За время действия Кодекса в него неоднократно вносились изменения, в том числе:

Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ внесены изменения, направленные на совершенствование финансового регулирования и правовых основ функционирования бюджетной системы России;

Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 126-ФЗ[9 - СЗ РФ. 2001. № 33. Ч. 1. Ст. 3429.] внесены изменения, связанные с введением нового налога – налога на добычу полезных ископаемых;

Федеральным законом от 29 мая 2002 г. № 57-ФЗ[10 - СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2026.] внесены изменения и дополнения, направленные на устранение юридико-технологических неточностей;

в соответствии с Законом о Банке России изменена предусмотренная в п. 2 ст. 193 Кодекса дата представления Банком России в Государственную Думу проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год;

Федеральными законами от 24 июля 2002 г. № 104-ФЗ[11 - СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3021.], от 24 июля 2002 г. № 110-ФЗ[12 - СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3027.], от 7 июля 2003 № 117-ФЗ[13 - СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2886.], от 11 ноября 2003 г. № 147-ФЗ[14 - СЗ РФ. 2003. № 46. Ч. 1. Ст. 4443.], от 11 ноября 2003 г. № 148-ФЗ[15 - СЗ РФ. 2003. № 46. Ч. 1. Ст. 4444.] и от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ[16 - СЗ РФ. 2003. № 52. Ч. 1. Ст. 5038.] вносились изменения в ст. 48 Кодекса, предусматривавшую регулирующие доходы бюджетов. Данные изменения, как и сама ст. 48 Кодекса, утратили силу в связи с принятием Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»[17 - СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3535.], которым в Кодекс также внесена система поправок по следующим направлениям: уточнение разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней; уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы России; разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы России; установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы России; регулирование предоставления межбюджетных трансфертов; установление порядка осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (ОМСУ) при введении временной финансовой администрации; уточнение порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы России;

Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 123-ФЗ[18 - СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2892.] внесены изменения, направленные на разграничение полномочий России, ее субъектов и ОМСУ в сфере обеспечения государственных гарантий на получение гражданами бесплатного общего образования, а также на уточнение порядка финансирования государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений;

внесенные Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 158-ФЗ[19 - СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4844.] изменения в ст. 24, 158 и 160 Кодекса направлены на то, чтобы сохранить возможность для государства в лице Президента РФ определять в особых случаях главным распорядителем средств федерального бюджета, помимо органов государственной власти, особо значимые государственные бюджетные учреждения науки, образования и культуры;

в соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. № 184-ФЗ[20 - СЗ РФ. 2003. № 52. Ч. 1. Ст. 5036.] Кодекс дополнен положениями, определяющими механизм формирования и использования средств Стабилизационного фонда РФ;

цель изменений, внесенных Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 111 – ФЗ[21 - СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3526.], состоит в создании бюджетных условий для формирования рынка доступного жилья, обеспечивающих заинтересованность ОМСУ в предоставлении земельных участков для жилищного строительства и финансовой базы для их подготовки инженерно-коммунальной инфраструктурой в период до разграничения государственной собственности на землю;

Федеральными законами от 23 декабря 2004 г. № 174-ФЗ[22 - СЗ РФ. 2004. № 52. Ч. 2. Ст. 5278.] и от 22 декабря 2005 г. № 176-ФЗ[23 - СЗ РФ. 2005. № 52. Ч. 1. Ст. 5589.] вносились изменения, связанные с одновременным внесением изменений в Закон о бюджетной классификации;

Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 182-ФЗ[24 - СЗ РФ. 2005. № 1.4. 1. Ст. 8.] внесены изменения в связи с образованием Федерального казначейства;

внесение в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 195-ФЗ[25 - СЗ РФ. 2005. № 1.4. 1. Ст. 21.] поправки в ст. 236 Кодекса связано с необходимостью регламентирования отношений в области полномочий органов власти субъектов РФ и Федерального казначейства по рациональному и эффективному использованию бюджетных средств;

Федеральным законом от 9 мая 2005 г. № 49-ФЗ[26 - СЗ РФ. 2005. № 19. Ст. 1756.] внесены изменения в ст. 185 Кодекса в целях устранения имеющейся юридико-технической ошибки;

изменения, внесенные Федеральным законом от 1 июля 2005 г. № 78-ФЗ[27 - СЗ РФ. 2005. № 27. Ст. 2717.], связаны с отменой налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения;

в соответствии с Федеральным законом от 12 октября 2005 г. № 127-ФЗ[28 - СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4214.] внесены изменения в ст. 96

Кодекса в части повышения базовой цены на сырую нефть марки «Юралс», применяемой для формирования и определения случаев использования средств Стабилизационного фонда РФ;

изменениями, внесенными Федеральным законом от 19 декабря 2005 г. № 159-ФЗ[29 - СЗ РФ. 2005. № 52. Ч. 1. Ст. 5572.], уточнен порядок распределения доходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами в связи с принятием изменений части второй НК РФ;

изменения, внесенные Федеральным законом от 27 декабря 2005 № 197-ФЗ[30 - СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 8.], направлены на совершенствование нормативно-правовой базы исполнения судебных актов по искам к казне России, ее субъектов и муниципальных образований, а также по искам к ОГВ и ОМСУ;

целью изменений, внесенных Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 198-ФЗ[31 - СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 9.], является расширение прав субъектов РФ в части межбюджетного регулирования для обеспечения более эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и создания дополнительных стимулов для ОМСУ муниципальных образований по развитию налоговой базы на соответствующей территории;

Федеральным законом от 3 января 2006 г. № 6-ФЗ[32 - СЗ РФ. 2006. № 2. Ст. 171.] устранены пробелы и противоречия между Кодексом, Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»[33 - СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.] и частью первой ГК РФ;

Федеральным законом от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ[34 - СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 636.] внесены изменения в связи с принятием Закона о поставках для государственных и муниципальных нужд, а Федеральным законом от 20 апреля 2007 г. № 53-ФЗ[35 - СЗ РФ. 2007. № 17. Ст. 1929.] – в связи с внесением изменений в Закон о поставках для государственных и муниципальных нужд;

Федеральным законом от 16 октября 2006 г. № 160-ФЗ[36 - СЗ РФ. 2006. № 43. Ст. 4412.] в связи с принятием Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»[37 - СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1232.] внесены изменения в п. 2 ст. 61

Кодекса в части уточнения вида налогового дохода муниципальных районов;

внесенные Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ[38 - СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4627.] в ряд положений Кодекса изменения связаны с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»[39 - СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.], которым введен новый вид государственных и муниципальных учреждений – автономные учреждения;

Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ[40 - СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5279.] внесены связанные с принятием Лесного кодекса РФ изменения в п. 1 ст. 51 и ст. 57 Кодекса;

Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. № 237-ФЗ[41 - СЗ РФ. 2006. № 52. Ч. 1. Ст. 5503.] внесены изменения в ст. 50, 56 и 232 Кодекса, направленные на аккумулирование поступления налога на добычу полезных ископаемых в виде природных алмазов в полном объеме в бюджетах субъектов РФ;

в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. № 265-ФЗ[42 - СЗ РФ. 2007. № 1. Ч. 1. Ст. 28.] ст. 57 Кодекса дополнена таким видом неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ, как декларационный платеж (платеж, уплачиваемый в случае осуществления физическими лицами и индивидуальными предпринимателями упрощенного декларирования доходов), а в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ[43 - Российская газета. 2007. 31 июля.] – таким видом неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, как плата за снятие запрета на реконструкцию, строительство зданий, строений, сооружений на земельном участке;

Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[44 - СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5553.] дополнил положения статей 56, 61 и 61

Кодекса таким новым видом налоговых доходов бюджетов субъектов РФ, поселений и муниципальных районов, как государственная пошлина за выдачу специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов. Кроме того, в соответствии с этим же Законом изложен в новой редакции пункт 2 ст. 56 Кодекса, устаналивающий ставки отчислений налоговых доходов от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ.

Наиболее существенные изменения в Кодекс внесены в целях комплексного регулирования организации бюджетного процесса в России Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»[45 - Российская газета. 2007. 28 апреля.] (далее – Закон 2007 г. № 63-ФЗ), проект которого разработан в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»[46 - СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.], и Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р[47 - СЗ РФ. 2006. № 15. Ст. 1640.].

Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, несмотря на то, что за последние 7 лет было принято более 20 федеральных законов о внесении в Кодекс существенных изменений и дополнений, в нем сохраняется целый ряд внутренних противоречий и пробелов. Только за 2004–2006 гг. КС России и ВС России по положениям Кодекса было принято 24 определения. Многие вопросы бюджетного законодательства РФ регулировались ежегодным Федеральным законом