Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный)

Регламент Совета Федерации – Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержден Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ[17 - СЗРФ, 2002, № 7, ст. 635.];

Регламент Государственной Думы – Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержден

Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-П ГД[18 - СЗ РФ, 1998, № 7, ст. 801.];

Регламент Счетной палаты (2003 г.) – Регламент Счетной палаты Российской Федерации[19 - СПС.], утвержден Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 4 апреля 2003 г. № 8;

Регламент Счетной палаты (2013 г.) – Регламент Счетной палаты Российской Федерации[20 - http://www.ach.gov.ru (http://www.ach.gov.ru/).], утвержден Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 7 июня 2013 г. № ЗПК.

Источники правовых актов:

www.pravo.gov.ru (http://www.pravo.gov.ru/) – «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;

БНА ФОИВ – «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»;

Ведомости СНД и ВС РСФСР – «Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР»;

Ведомости СНД и ВС РФ – «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации»;

РГ – «Российская газета»;

САПП РФ – «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации»;

СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;

СПС – справочные правовые системы.

Глава 1

Общие положения

Статья 1. Предмет регулирования и цель настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления Счетной палатой Российской Федерации (далее – Счетная палата) внешнего государственного аудита (контроля) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью (далее – федеральные ресурсы) и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие Российской Федерации, а также задачи, функции, полномочия и организацию деятельности Счетной палаты.

2. Целью настоящего Федерального закона является создание правовых основ для осуществления палатами Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Федеральное Собрание) парламентского контроля посредством формирования Счетной палаты, призванной обеспечивать конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита (контроля).

1. В части 1 комментируемой статьи определен предмет регулирования комментируемого Закона, т. е. определены общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого являются правовыми отношениями. Закон 1995 г. о Счетной палате положений, определяющих предмет его регулирования, не содержал.

В качестве элементов предмета регулирования комментируемого Закона в рассматриваемой части названы, во-первых, отношения, возникающие в процессе осуществления Счетной палатой РФ (при этом в юридико-технических целях для обозначения данного органа далее по тексту комментируемого Закона введено сокращение «Счетная палата») внешнего государственного аудита (контроля) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью (при этом в юридико-технических целях для обозначения таких средств далее по тексту комментируемого Закона введено сокращение «федеральные ресурсы») и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие России, и, во-вторых, задачи, функции, полномочия и организацию деятельности Счетной палаты.

Предмет регулирования комментируемого Закона предопределен положениемч. 5 ст. 101 Конституции РФ, предусматривающим, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

Как отмечено в Постановлении КС России от 23 апреля 2004 г. № 9-П[21 - СЗРФ, 2004. № 19(ч. II), ст. 1923, № 29.], по смыслу данной конституционной нормы, федеральный законодатель обладает достаточной свободой при установлении конкретных полномочий, порядка и форм деятельности Счетной палаты, однако вводимое им правовое регулирование должно быть таковым, чтобы Счетная палата имела возможность беспрепятственно выполнять свое предназначение в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета.

Общественные отношения, связанные с осуществлением Счетной палатой парламентского контроля, входят в предмет регулирования Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»[22 - www.pravo.gov.ru (http://www.pravo.gov.ru/), 2013, 8 мая.], что и закреплено в его ст. 1. В соответствии с ч. 2 ст. 4 названного Закона Счетная палата, являющаяся постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию, участвует в осуществлении парламентского контроля в случаях, порядке и формах, предусмотренных названным Законом и комментируемым Законом.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет цель комментируемого Закона, аналогично сказанному выше следует отметить, что Закон 1995 г. о Счетной палате положений, определяющих его цель, не содержал.

Целью комментируемого Закона в рассматриваемой части обозначено создание правовых основ для осуществления палатами Федерального Собрания РФ (при этом в юридико-технических целях для обозначения данного органа далее по тексту комментируемого Закона введено сокращение «Федеральное Собрание») парламентского контроля посредством формирования Счетной палаты, призванной обеспечивать конституционное право граждан РФ на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита (контроля).

Цели парламентского контроля определены в ст. 2 Федерального закона «О парламентском контроле», в соответствии с которой основными целями такого контроля являются:

1) обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов;

2) защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;

3) укрепление законности и правопорядка;

4) выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов России, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения;

5) противодействие коррупции;

6) изучение практики применения законодательства РФ, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства РФ и повышение эффективности его исполнения.

Установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов РФ и контрольно-счетных органов муниципальных образований является целью Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[23 - СЗРФ, 2011. № 7, ст. 903.], что и определено в ст. 1 названного Закона.

Статья 2. Статус Счетной палаты

1. Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и подотчетным Федеральному Собранию.

2. В рамках задач, определенных законодательством Российской Федерации, Счетная палата обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.

3. Деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий палат Федерального Собрания.

4. Счетная палата является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, геральдический знак – эмблему и флаг.

5. Местонахождение Счетной палаты – город Москва.

1. Комментируемая статья согласно ее названию посвящена статусу Счетной палаты. Положение ч. 1 данной статьи определяет Счетную палату как постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля), образуемый в порядке, установленном комментируемым Законом, и подотчетный Федеральному Собранию. Тем самым воспроизведено положение ч. 1 ст. 1 Закона 1995 г. о Счетной палате, но с некоторыми изменениями. Ранее говорилось, во-первых, об органе государственного финансового контроля, а не внешнего государственного аудита (контроля), и во-вторых, об образовании Счетной палаты Федеральным Собранием, а не в порядке, установленном соответствующим Законом.

Как говорилось выше (см. коммент. к ст. 1 Закона), создание Счетной палаты предусмотрено непосредственно Конституцией РФ – в положении ч. 5 ее ст. 101 прямо установлено, что Совет Федерации и Государственная Дума для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета образуют Счетную палату. При этом в Конституции РФ закреплены нормы, служащие основой для формирования состава Счетной палаты: согласно и. «и» ч. 1 ст. 102 к ведению Совета Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; в соответствии с и. «г» ч. 1 ст. 103 к ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

О создании Счетной палаты говорится и в положении и. 2 ст. 265 БК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3[24 - СЗ РФ, 2007. № 18, ст. 2117.]) как об одном из прав законодательных (представительных) органов (соответственно, – Федерального Собрания), предоставляемых им в рамках осуществления финансового контроля. Такая формулировка указанного положения предопределена тем, что статья 265 расположена в гл. 26 данного Кодекса, посвященной основам государственного и муниципального финансового контроля. В этом положении говорится о праве создания соответствующими законодательными (представительными) органами собственных контрольных органов, среди которых названы Счетная палата, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов.

2. В части 5 комментируемой статьи воспроизведено одно из положений ч. 2 ст. 1 Закона 1995 г. о Счетной палате, устанавливавшее, что в рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Данное положение дополнено указанием на то, что Счетная палата обладает финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.

Принцип независимости определен в ст. 4 комментируемого Закона в качестве одного из принципов внешнего государственного аудита (контроля), осуществляемого Счетной палатой. Названный принцип означает, что сотрудники Счетной палаты в своей деятельности независимы от объектов аудита (контроля), каких-либо органов и должностных лиц. При проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий они руководствуются Конституцией РФ, международными договорами РФ, федеральными законами, международно-правовыми принципами независимого аудита (контроля), решениями Счетной палаты.

В Лимской декларации ИНТОСАИ содержится статья 5 «Независимость высших контрольных органов», которой предусмотрено следующее:

высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда они независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния (п. 1);

хотя государственные органы не могут быть абсолютно независимы, так как они являются частью государства в целом, высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную независимость, необходимую для выполнения возложенных на него задач (п. 2);

учреждение высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в Конституции, детали могут быть установлены соответствующим законом. В частности, соответствующая юридическая защита верховного суда должна быть гарантирована против любого вмешательства, подрывающего независимость и контрольные полномочия высшего контрольного органа (п. 3).

Мексиканская декларация ИНТОСАИ предусматривает принцип 8 «Финансовая и управленческая административная автономия и доступность соответствующих человеческих, материальных и денежных ресурсов», в рамках определения содержания которого предусмотрено следующее: ВОФК должны иметь необходимые и разумные кадровые, материальные и денежные ресурсы – и исполнительная власть не должна контролировать или направлять доступ к этим ресурсам. ВОФК управляют своим собственным бюджетом и распределяют его соответствующим образом; законодательная власть или одна из ее комиссий отвечает за обеспечение того, чтобы у ВОФК были соответствующие ресурсы для выполнения своего мандата;