Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации

2. В соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. № 63-ФЗ, в п. 2 комментируемой статьи введено ограничение по срокам принятия муниципальных правовых актов о внесении изменений в муниципальные правовые акты о местных налогах, муниципальных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, приводящих к изменению доходов бюджетов бюджетной системы РФ, которые вступают в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде). Такие муниципальные правовые акты должны приниматься до дня внесения в представительный орган муниципального образования проекта решения о местном бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Конкретные сроки принятия таких муниципальных правовых актов устанавливаются муниципальными правовыми актами.

Данная норма аналогична установленному в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ в п. 2 ст. 53 Кодекса ограничению по срокам принятия федеральных законов, изменяющих бюджетное и налоговое законодательство и влияющих на поступление налогов и сборов, зачисляемых в региональные и местные бюджеты. Такие федеральные законы должны приниматься не позднее чем за месяц до внесения в Государственную Думу проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

В развитие нормы п. 2 комментируемой статьи в п. 2 ст. 174

Кодекса, посвященной прогнозированию доходов бюджета, установлено, что нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие внесение изменений в нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования о налогах и сборах, принятые после дня внесения в представительный орган проекта решения о местном бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), приводящие к изменению доходов (расходов) бюджетов бюджетной системы РФ, должны содержать положения о вступлении в силу указанных нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования не ранее 1 января года, следующего за очередным финансовым годом.

3. В пункте 3 комментируемой статьи установлена обязательность внесения соответствующих изменений в решения представительных органов муниципальных образований о местном бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) при внесении изменений в муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных налогах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года. Без внесения изменений в решения о местном бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) принятие муниципальных правовых актов, изменяющих поступление в течение текущего финансового года местных налогов, не допускается.

Раздел III Расходы бюджетов

Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

Статья 65. Формирование расходов бюджетов

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Комментируемая статья, как и гл. 11 Кодекса, полностью изложена в новой редакции в соответствии с Законом 2004 г. № 120-ФЗ. Целью внесенных изменений является установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы РФ.

В отличие от ранее действующей редакции гл. 11 Кодекса, определяющей перечень тех или иных видов расходов, финансируемых из бюджетов разных уровней (который в любом случае может быть лишь приблизительным, в том числе – с чрезмерно широкой сферой «совместно финансируемых» расходов), в Кодекс введено понятие «расходные обязательства» с одновременным определением прав и обязанностей органов публичной власти разных уровней в отношении установления и(или)исполнения.

Как отмечено в пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве Закона № 120-ФЗ, сформулированные принципы разграничения расходных обязательств определяют единые требования к отраслевому законодательству, с одной стороны, гарантируя самостоятельность властей каждого уровня в определении обязательств по собственным предметам ведения и, с другой стороны, защищая бюджеты от «необеспеченных мандатов». Предложена типология оснований возникновения расходных обязательств бюджетов каждого уровня. Обязательства, определяемые в пределах собственных полномочий, не могут устанавливаться властями других уровней и исполняются за счет собственных доходов соответствующих бюджетов. В тех случаях, когда один уровень власти делегирует свои полномочия другому уровню власти, одновременно возникают «вмененные» расходные обязательства бюджета более низкого уровня и расходные обязательства по их финансовому обеспечению за счет субвенций из вышестоящего бюджета. В целях защиты региональных и местных бюджетов от «необеспеченных федеральных мандатов» предусматривается введение законов в действие ежегодным законом о федеральном бюджете при условии их финансового обеспечения субвенциями. В целях учета и анализа расходных обязательств, повышения прозрачности бюджетного процесса, обоснованности правовой базы бюджетов и их ориентации на выполнение законодательно установленных функций государства (местного самоуправления) устанавливается обязанность органов государственной власти и местного самоуправления вести на постоянной основе реестры расходных обязательств соответствующих бюджетов.

В свою очередь, в рамках проведения комплексной реформы бюджетного процесса ряд поправок в раздел III Кодекса внесены Законом 2007 г. № 63-ФЗ. Как отмечалось авторами законопроекта, в целях реализации положений Бюджетного послания Президента РФ на 2007 г. о необходимости повышения результативности бюджетных расходов, а также внесения изменений в бюджетное законодательство РФ, предусматривающих возможность финансового обеспечения бюджетных учреждений на основе государственных (муниципальных) заданий и повышения их самостоятельности при распоряжении выделенными им бюджетными средствами, основными нововведениями в отношении расходов бюджета являются:

выделение закрытого перечня форм бюджетных ассигнований, различающихся правовым статусом и отражением в бюджете;

создание законодательной базы для увязки бюджетных ассигнований с объемом и качеством государственных (муниципальных) услуг;

введение новых форм бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг;

уточнение порядка планирования и отражения в бюджете бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности.

Согласно уточненным в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ определениям (см. комментарий к ст. 6 Кодекса) расходы бюджета – это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Кодексом источниками финансирования дефицита бюджета. Понятие расходных обязательств определено как обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (России, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Статьи 66–68. Утратили силу

В статье 66 Кодекса в ранее действовавшей редакции предусматривалось деление расходов бюджетов в зависимости от их экономического содержания на текущие расходы и капитальные расходы. Капитальным расходам бюджетов посвящалась ст. 67 Кодекса, в которой определялось, что к таким расходам относится часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, а текущим расходам бюджетов – ст. 68 Кодекса, в которой определялось, что к таким расходам относится часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование ОГВ, ОМСУ, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики.

Предусматривалось, что группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ. Статьи 66–68 утратили силу в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ, которым вместо трех ранее действовавших видов классификации расходов бюджетов – функциональной, экономической и ведомственной – установлена единая классификация расходов бюджетов (см. комментарий к ст. 18 и 21 Кодекса).

Статья 69. Бюджетные ассигнования

К бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на: оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд; социальное обеспечение населения;

предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг; предоставление межбюджетных трансфертов;

предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

обслуживание государственного (муниципального) долга; исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

В рамках проведения комплексной реформы бюджетного процесса комментируемая статья в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ полностью изложена в новой редакции, определяющей закрытый перечень форм бюджетных ассигнований, различающихся правовым статусом и отражением в бюджете.

В ранее действовавшей редакции ст. 69 Кодекса определялся перечень форм расходов бюджетов, т. е. форм предоставления бюджетных средств. Согласно уточненному в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ определению (см. комментарий к ст. 6 Кодекса) бюджетные ассигнования – это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств, т. е. расходных обязательств, подлежащих исполнению в соответствующем финансовом году. В свою очередь, расходные обязательства представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (России, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Основными из форм бюджетных ассигнований, установленных комментируемой статьей, являются бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг и бюджетные ассигнования на социальное обеспечение населения (включающие в том числе бюджетные ассигнования на исполнение публичных нормативных обязательств). Формы бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг определены в ст. 69

Кодекса, а формы бюджетных ассигнований на социальное обеспечение населения – в 74

Кодекса.

Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 80 Кодекса.

Статьей 78 регулируется предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг.

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов определены соответственно в ст. 129, 135 и 142 Кодекса.

В отдельную форму бюджетных ассигнований выделено предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права.

Обслуживанию государственного (муниципального) долга посвящена ст. 119 Кодекса.

Предоставление бюджетных ассигнований для исполнения судебных актов по искам к России, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) ОГВ (государственных органов), ОМСУ либо должностных лиц этих органов, осуществляется в порядке, предусмотренном гл. 24

Кодекса.

Статья 69

. Бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг

К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг относятся ассигнования на:

обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений; предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;

предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными и автономными учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;

закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций бюджетного учреждения), в том числе в целях:

оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам;

осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий);

разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа;

закупки товаров в государственный материальный резерв.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 69 Кодекса), бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг наряду с бюджетными ассигнованиями на социальное обеспечение населения являются основными из форм бюджетных ассигнований. Согласно определению, данному в ст. 6 Кодекса, государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам – это услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием ОГВ (ОМСУ), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном ОГВ (ОМСУ).