Комментарий к Федеральному закону от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» (постатейный)

Контроль за осуществлением многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.

В случае ненадлежащего осуществления многофункциональным центром предоставления государственных и муниципальных услуг полномочий, предусмотренных абзацем первым настоящего пункта, такие полномочия могут быть изъяты в порядке, предусмотренном абзацем двенадцатым настоящего пункта, на основании представления уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.

Порядок изъятия возложенных на многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг полномочий, предусмотренных абзацем первым настоящего пункта, устанавливается законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

2

. В случае, если в соответствии с нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации – города федерального значения полномочия (функции) органов записи актов гражданского состояния по предоставлению государственных услуг по государственной регистрации отдельных актов гражданского состояния, в том числе не предусмотренных пунктом 2

настоящей статьи, возложены на многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг и указанные многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг включены в перечень органов, предоставляющих государственную услугу по государственной регистрации актов гражданского состояния, утвержденный высшим исполнительным органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, к деятельности указанных многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг применяются положения настоящего Федерального закона, регулирующие порядок осуществления органами записи актов гражданского состояния государственной регистрации актов гражданского состояния.

3. Государственная регистрация актов гражданского состояния граждан Российской Федерации, проживающих за пределами территории Российской Федерации, производится консульскими учреждениями Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом.

На консульские учреждения Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и их должностных лиц при осуществлении ими государственной регистрации актов гражданского состояния распространяются права, обязанности и ответственность, возложенные настоящим Федеральным законом на органы записи актов гражданского состояния и их должностных лиц.

Контроль и надзор в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния, производимой консульскими учреждениями Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, осуществляются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации.

4. Контроль за деятельностью по государственной регистрации актов гражданского состояния осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния:

координирует деятельность по государственной регистрации актов гражданского состояния и осуществляет ее методическое обеспечение;

осуществляет контроль за осуществлением полномочий Российской Федерации на государственную регистрацию актов гражданского состояния;

осуществляет надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации при государственной регистрации актов гражданского состояния, в том числе проводит проверки деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния, истребует документы и вносит предписания об устранении нарушений законодательства Российской Федерации.

5. Средства на реализацию передаваемых полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций.

Субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации.

Порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством Российской Федерации.

В случае наделения законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния органов местного самоуправления их финансовое обеспечение осуществляется за счет субвенций, предусмотренных для соответствующего субъекта Российской Федерации.

Субвенции зачисляются в установленном порядке на счета местных бюджетов согласно распределению, установленному органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

6. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации ежеквартально представляют в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, а также в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния, отчет о расходовании предоставленных субвенций.

Средства на реализацию полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели.

7. Контроль за расходованием субвенций из федерального бюджета осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния и Счетной палатой Российской Федерации.

7

. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния.

Иные полномочия, возложенные на органы записи актов гражданского состояния нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, осуществляются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

8. В случае ненадлежащего осуществления полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, указанные полномочия могут быть временно изъяты Правительством Российской Федерации по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.

В случае изъятия полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния их временное осуществление возлагается на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния, с передачей необходимых материальных и финансовых средств.

9. Порядок изъятия переданных органам местного самоуправления полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния в связи с ненадлежащим осуществлением указанных полномочий либо в связи с образованием органов записи актов гражданского состояния устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

1. В соответствии с абз. 1 п. 1 комментируемой статьи государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами ЗАГС, образованными органами государственной власти субъектов РФ (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «органы записи актов гражданского состояния»). Возложение полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния на органы ЗАГС, образуемые органами государственной власти субъектов РФ, является существенной новацией комментируемого Закона.

Выше упоминалось (см. комментарий к ст. 2 Закона), что отношения, возникающие в процессе осуществления исполнительной власти, в том числе в процессе создания и организации деятельности таких регистрационных органов, как органы государственной регистрации актов гражданского состояния, регулируются административным законодательством, которое согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении России и ее субъектов. Соответственно, организация и деятельность органов ЗАГС (системы этих органов) регламентируется федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Комментируемый же Закон является федеральным законом, определяющим основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также направленным на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. На данной правовой позиции, выраженной в Определении КС России от 4 октября 2001 г. № 248-О и подтвержденной в Определении КС России от 23 апреля 2002 г. № 127-О, и основано положение абз. 2 п. 1 комментируемой статьи о том, что вопросы образования и деятельности органов ЗАГС на территориях субъектов РФ решаются субъектами РФ самостоятельно на основании комментируемого Закона.

В соответствии с абз. 3 п. 1 комментируемой статьи руководитель органа исполнительной власти субъекта РФ, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния на территории субъекта РФ, назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) соответствующего субъекта РФ по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния. Таким федеральным органом исполнительной власти согласно п. 1 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»[61 - СЗ РФ, 2004, № 42, ст. 4108.], является Министерство юстиции РФ (Минюст России). Приказом Минюста России от 13 июля 2007 г. № 148 утвержден Порядок согласования кандидатуры для назначения на должность руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния на территории субъекта Российской Федерации[62 - Бюллетень Минюста России, 2007, № 8.].

Говоря об организации деятельности органов ЗАГС следует упомянуть, что до настоящего времени действует в части, не противоречащей законодательству РФ, Положение об отделе записи актов гражданского состояния исполнительного комитета краевого, областного Совета народных депутатов, утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 9 ноября 1982 г. № 587[63 - СП РСФСР, 1982, № 22, ст. 159.].

Полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния в качестве федеральных полномочий, финансируемых за счет субвенций из федерального бюджета, которые передаются органам государственной власти субъектов РФ (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), легитимированы в качестве таковых в соответствии с изменениями, внесенными в комментируемую статью Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. На возможность передачи отдельных полномочий России по предметам ее ведения для осуществления органам государственной власти субъектов РФ только федеральными законами указано в п. 7 ст. 26

Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 233-ФЗ)[64 - СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5005; pravo.gov.ru, 2015, 13 июля.].

Изменениями, внесенными в п. 1 комментируемой статьи Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, предусматривалось, что полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния передаются органам государственной власти субъектов РФ впредь до формирования в установленном порядке федеральных органов по государственной регистрации актов гражданского состояния. Однако, изменениями, внесенными Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, принятым в рамках совершенствования разграничения полномочий, данное положение из п. 1 комментируемой статьи исключено.

2. Несмотря на то что комментируемым Законом полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния возложены на органы ЗАГС, образуемые органами государственной власти субъектов РФ, после вступления его в силу в большинстве субъектов РФ регистрация актов гражданского состояния по-прежнему осуществлялась отделами (бюро) ЗАГС городских, районных администраций, а в отношении отдельных актов – администрациями сельских, поселковых Советов, т. е. структурными подразделениями органов местного самоуправления, а не органов государственной власти.

Районные, городские отделы ЗАГС, сельские, поселковые администрации осуществляли регистрацию актов гражданского состояния (браков, рождений, смертей и др.) в течение многих десятилетий, являясь наиболее приближенными к населению муниципальных образований. Соответственно, изменениями, внесенными Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 120-ФЗ, комментируемая статья дополнена новым пунктом 2, предусматривающим возможность наделения законом субъекта РФ полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния органов местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют органы ЗАГС, образованные субъектами РФ (говоря точнее, возможность делегирования органами государственной власти субъектов РФ переданных им федеральных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния). При этом предусмотрено, что органы местного самоуправления таких муниципальных образований, как сельские поселения, могут наделяться полномочиями только на государственную регистрацию рождения, заключения брака, расторжения брака, установления отцовства и смерти.

По сути, данные изменения лишь легитимировали право субъектов РФ на передачу полномочий по регистрации актов гражданского состояния органам местного самоуправления. Органы государственной власти многих субъектов РФ воспользовались таким правом еще до принятия Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 120-ФЗ, используя признанный в российской конституционной практике принцип опережающего законодательства (см., напр., Определения ВС России от 15 октября 2002 г. № 9-Г02-31, от 28 октября 2002 г. № 16-Г02-13, от 27 декабря 2002 г. № 94-Г02-11 и от 20 июня 2003 г. № 3-Г03-10[65 - СПС.]). В связи с этим указанным Законом в ст. 79 комментируемого Закона включено переходное положение, согласно которому государственная регистрация актов гражданского состояния, произведенная органами местного самоуправления после вступления в силу комментируемого Закона и до вступления в силу предусмотренных комментируемой статьей законов субъектов РФ, но не позднее 1 декабря 2003 г., признается действительной, если на момент такой регистрации на территории соответствующего муниципального образования отсутствовали органы ЗАГС, образованные органами государственной власти субъекта РФ, а также при условии соблюдения органами местного самоуправления установленных требований к государственной регистрации актов гражданского состояния.

Возможность передачи полномочий России, переданных для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, законами субъекта РФ органам местного самоуправления, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий России органам государственной власти субъектов РФ, предусмотрена в упомянутом выше пункте 7 ст. 26

Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 233-ФЗ). Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями России федеральными законами и законами субъектов РФ предусмотрено в ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ)[66 - СЗ РФ, 2003. № 40, ст. 3822; 2007, № 1 (ч. I), ст. 21.].

Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ, принятым в рамках совершенствования отдельных вопросов организации местного самоуправления, в абзац 4 п. 1 и абзац 1 п. 2 комментируемой статьи внесено дополнение, уточняющее, что полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния могут наделяться органы местного самоуправления только таких муниципальных образований, как муниципальные районы, городские округа, городские, сельские поселения. Понятия указанных видов муниципальных образований определены в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ[67 - pravo.gov.ru, 2017, 4 апреля.]):

сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

городской округ – один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Как установлено в абз. 1 п. 2 комментируемой статьи, органы местного самоуправления наделяются полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Согласно абзацу 2 п. 5 данной статьи в случае наделения законом субъекта РФ полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния органов местного самоуправления их финансовое обеспечение осуществляется за счет субвенций, предусмотренных для соответствующего субъекта РФ. В абзаце 3 указанного пункта предусмотрено, что субвенции зачисляются в установленном порядке на счета местных бюджетов согласно распределению, установленному органами государственной власти субъекта РФ (см. ниже).

Согласно абзацу 2 п. 2 комментируемой статьи законом субъекта РФ, наделяющим органы местного самоуправления полномочиями на регистрацию актов гражданского состояния, должны быть определены место хранения записей актов гражданского состояния на бумажных носителях (Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 219-ФЗ с 1 октября 2018 г., принятым в рамках создания ЕГР ЗАГС (см. комментарий к ст. 13

Закона), исключено упоминание о записях в форме электронных документов; это упоминание, как и упоминание о записях на бумажных носителях введены Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. № 517-ФЗ) и место восстановления утраченных записей актов гражданского состояния, составленных органами местного самоуправления городских и сельских поселений на бумажных носителях (то, что речь идет о записях на бумажных носителях, уточнено Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 219-ФЗ; этим же Законом включено указание на городские поселения).

В соответствии с ч. 6

ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (часть введена Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ[68 - СЗ РФ, 2007, № 43, ст. 5084.]) закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями России, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, также должен содержать положения, определяющие: