Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации

В части 4 комментируемой статьи, согласующейся с ч. 5 ст. 52 Закона о местном самоуправлении, установлено, что в местных бюджетах предусматриваются раздельно средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований:

возникающих в связи с осуществлением ОМСУ полномочий по вопросам местного значения;

исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ для осуществления отдельных государственных полномочий.

Согласно ч. 1 ст. 52 Закона о местном самоуправлении бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. В ч. 5 комментируемой статьи уточнено, что в консолидированном бюджете муниципального района не учитываются межбюджетные трансферты между местными бюджетами, что соответствует общему понятию «консолидированный бюджет», определение которого дано в ст. 6 Закона. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, определены в ст. 142 Кодекса.

В соответствии с ч. 6 комментируемой статьи в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями. Аналогичная норма содержится в ч. 1 ст. 52 Закона о местном самоуправлении, в которой также установлено, что порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет ОМСУ соответствующих поселений определяют самостоятельно. Согласно определению, данному в ст. 6 Кодекса, смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, – это утвержденный ОМСУ поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте (другой территории), входящем (входящей) в состав территории поселения, отдельные функции местной администрации.

Статья 16. Утратила силу

Статья 16 Кодекса, содержащая общие положения о федеральном бюджете как об уровне бюджетной системы РФ, утратила силу в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ. Соответствующие вопросы урегулированы положениями новой редакции ст. 13 Кодекса.

Статья 17. Утратила силу

Статья 17 Кодекса в ранее действовавшей редакции была посвящена целевому бюджетному фонду – фонду денежных средств, образуемому в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемому по отдельной смете.

Статья утратила силу в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ, однако фактически законодатель отказался от такой структурной единицы бюджетной системы РФ, как целевой бюджетный фонд, еще раньше. В качестве примеров следует отметить, что в свое время на федеральном уровне образовывались и позднее были упразднены такие целевые бюджетные фонды РФ (приведены последние из используемых названий), как Федеральный дорожный фонд РФ, Фонд развития таможенной системы РФ, Межведомственный фонд развития налоговой системы и налоговой службы РФ, Государственный фонд борьбы с преступностью, Федеральный экологический фонд РФ, Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ, Фонд по охране озера Байкал, Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, Фонд Министерства РФ по атомной энергии, Фонд содействия военной реформе.

Глава 4. Бюджетная классификация Российской Федерации

Статья 18. Бюджетная классификация Российской Федерации

1. Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

2. Определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации Российской Федерации, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации Российской Федерации, которые в соответствии с настоящим Кодексом являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществляются Министерством финансов Российской Федерации.

1. Как говорилось в комментарии к преамбуле Кодекса, утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации РФ Кодексом с одновременным расширением полномочий ОГВ и ОМСУ по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета является одной из основных новаций Закона 2007 г. № 63-ФЗ, внесшего концептуальные изменения в Кодекс.

Внесенные изменения обеспечивают приближение бюджетной классификации РФ к требованиям международных стандартов и введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений. Одновременно созданы законодательные основы для развития «управленческого» принципа построения и использования бюджетной классификации, позволяющего органам власти в рамках единых позиций бюджетной классификации в максимальной степени адаптировать ее к своим нуждам и специфике. В результате этих изменений созданы необходимые предпосылки для расширения самостоятельности и повышения ответственности как органов власти разных уровней, так и главных распорядителей бюджетных средств в сфере бюджетного планирования и управления при сохранении единства бюджетной системы и повышении прозрачности бюджетов.

Законодатель отказался от утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом. Действовавший ранее порядок, с одной стороны, фактически требовал ежегодного принятия двух в значительной степени дублирующих друг друга федеральных законов (о федеральном бюджете и о внесении изменений в бюджетную классификацию), с другой стороны – вносил элементы нестабильности в структуру бюджетной классификации, предполагая ее неизбежные ежегодные изменения и существенно усложняя подготовку региональных и местных бюджетов. Соответственно Законом 2007 г. № 63-ФЗ признан утратившим силу Закон о бюджетной классификации и федеральные законы, вносившие в него изменения.

2. Согласно действующей редакции Кодекса базовые, единые для бюджетов бюджетной системы РФ позиции двух первых уровней (группа – подгруппа, раздел – подраздел, группа – статья) каждого вида бюджетной классификации устанавливаются непосредственно Кодексом. Одновременно Минфину России предоставлено право утвердить единые позиции классификации доходов (предопределенных законами, устанавливающими состав доходных источников бюджетов бюджетной системы Российской Федерации) и операций сектора государственного управления (предопределенных их экономическим содержанием) на более низких уровнях и тем самым обеспечить единство бюджетного учета и отчетности в сферах, не имеющих существенной специфики с точки зрения уровня бюджетной системы.

Что касается классификации расходов и источников финансирования дефицита бюджетов, то при их определении, напротив, существенно расширяется самостоятельность каждого уровня власти. Согласно ранее действовавшим нормам ОГВ субъектов РФ и ОМСУ имели право лишь на детализацию утвержденных федеральным законом позиций этих видов бюджетной классификации, что не позволяло в полной мере отразить специфику региональных и местных бюджетов. В соответствии с изменениями, внесенными в Кодекс Законом 2007 г. № 63-ФЗ, осуществлен переход к утверждению целевых статей и видов расходов, а также статей и подстатей источников финансирования дефицита бюджетов законами (решениями) о соответствующих бюджетах. Таким образом, уже на этапе составления и рассмотрения проектов бюджетов появится возможность адаптации, в рамках единой методологии, бюджетной классификации к специфике и потребностям каждого бюджета.

Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве Закона 2007 г. № 63-ФЗ, такой подход определен Посланием Президента РФ «О бюджетной политике в 2005 году»[68 - СПС.] и предопределяет обеспечение большей свободы ОГВ и ОМСУ в ходе бюджетного процесса.

Ранее ст. 11 Закона о бюджетной классификации (в ред. от 6 мая 2003 г.[69 - СЗ РФ. 2003. № 19. Ст. 1751.]) устанавливалось, что Минфином России издаются указания о порядке применения бюджетной классификации РФ. Последние из таких указаний на основании данной нормы были утверждены приказом Минфина России от 8 декабря 2006 г. № 168н[70 - Финансовая газета. 2007. № 7.]. Действующая редакция Кодекса прямо не предписывает Минфину России издавать указания о порядке применения бюджетной классификации РФ, в ст. 165 Кодекса говорится о таком бюджетном полномочии Минфина России, как установление единой методологии бюджетной классификации РФ. Тем не менее, на основании гл. 4 Кодекса в новой редакции Минфином России разработаны и приказом от 24 августа 2007 г. № 74н утверждены Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, которые применяются с 1 января 2008 г. Названные Указания, как определено в их гл. I, устанавливают правила применения бюджетной классификации РФ участниками бюджетного процесса на всех уровнях бюджетов бюджетной системы РФ.

Согласно п. 2 ст. 264

Кодекса бюджетная классификация РФ включается в план счетов бюджетного учета, который вместе с инструкцией по его применению утверждается Минфином России.

В части 17 ст. 5 Закона 2007 г. № 63-ФЗ в качестве переходного положения установлено, что в 2007 г. определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации РФ, присвоение кодов составным частям бюджетной классификации РФ, которые в соответствии с Кодексом в новой редакции являются едиными для бюджетов бюджетной системы РФ, установление порядка формирования перечня и кодов целевых статей и видов расходов бюджетов в части, относящейся к публичным нормативным обязательствам, а также обеспечению деятельности (выполнению полномочий) ОГВ (государственных органов) и ОМСУ, осуществляются Минфином России.

Статья 19. Состав бюджетной классификации Российской Федерации

Бюджетная классификация Российской Федерации включает:

классификацию доходов бюджетов;

классификацию расходов бюджетов;

классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;

классификацию операций публично-правовых образований (далее – классификация операций сектора государственного управления).

В соответствии с изменениями, внесенными в Кодекс Законом 2007 г. № 63-ФЗ, уточнен состав бюджетной классификации РФ, включающей классификацию доходов (в том числе налоговых и неналоговых) бюджетов (КДБ), классификацию расходов бюджетов (КРБ), классификацию источников финансирования дефицита бюджетов (КИФДБ) и классификацию операций сектора государственного управления (КОСГУ).

В соответствии с ранее действовавшей редакцией Кодекса бюджетная классификация включала в себя 3 вида классификации расходов бюджетов (функциональную, экономическую и ведомственную классификации), 2 вида классификации источников финансирования дефицита бюджетов (источники внутреннего и внешнего финансирования), 2 вида классификации долгов, что усложняло ее применение в бюджетном процессе. Так, в ранее действовавшей редакции комментируемой статьи устанавливалось, что бюджетная классификация РФ включает: классификацию доходов бюджетов РФ; функциональную классификацию расходов бюджетов РФ; экономическую классификацию расходов бюджетов РФ; классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

классификацию видов государственных внутренних долгов России, субъектов РФ, муниципальных образований;

классификацию видов государственного внешнего долга России и государственных внешних активов России;

ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Статья 20. Классификация доходов бюджетов

1. Код классификации доходов бюджетов Российской Федерации состоит из:

1) кода главного администратора доходов бюджета;

2) кода вида доходов;

3) кода подвида доходов;

4) кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов.

2. Перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете.

3. Код вида доходов включает группу, подгруппу, статью, подстатью и элемент дохода.

4. Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и подгруппами доходов бюджетов являются:

1) налоговые и неналоговые доходы: налоги на прибыль, доходы;

налоги и взносы на социальные нужды;

налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации;

налоги на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации; налоги на совокупный доход; налоги на имущество;

налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами; государственная пошлина;