Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения в Российской Федерации

Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения в Российской Федерации
Александр Александрович Ситник

В монографии рассмотрены актуальные проблемы, связанные с правовым регулированием финансового контроля и надзора в сфере денежного обращения в Российской Федерации. В работе раскрыты темы, касающиеся понятия «финансовый контроль» в сфере денежного обращения, влияния процесса цифровизации экономики на финансовое право, а также проанализированы проблемы, возникающие в процессе правового регулирования финансового контроля в сфере наличного денежного обращения, надзора и наблюдения в национальной платежной системе, валютного контроля и финансового мониторинга.

Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 1 января 2020 г.

Монография будет интересна научным сотрудникам, аспирантам, студентам бакалавриата и магистратуры, исследователям, специализирующимся в области финансового права.

А. А. Ситник

Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения в Российской Федерации

© Ситник А. А., 2020

© ООО «Проспект», 2020

Предисловие

Появление денег как экономического и социального феномена связано с развитием производственных сил и товарных отношений. Традиционно в науке подчеркивается, что деньги выполняют четыре основополагающие функции (меры стоимости, средства обращения, накопления и платежа), которые в конечном итоге и предопределяют роль денег в экономике.

Современные деньги, потеряв вследствие демонетизации золота внутреннюю товарную стоимость, в первую очередь являются продуктом права – именно государственное властное веление, закрепленное в нормативных правовых актах, обуславливает обязательность приема денег участниками гражданского оборота. Правовое регулирование денежного обращения осуществляется в публичном интересе, что предопределяет приоритет финансово-правовых норм в регламентации общественных отношений, складывающихся в процессе оборота денежных средств в наличной и безналичной формах, выраженных в национальной и иностранной валюте. Осуществляя контроль в сфере денежного обращения, государство, тем самым способствует обеспечению законности в рамках всех финансово-правовых институтов.

В то же время действующее финансовое законодательство не содержит определения такого понятия как «финансовый контроль в сфере денежного обращения». В первую очередь данный термин применяется в науке финансового права для обозначения совокупности отдельных направлений финансового контроля, охватывающих различные аспекты проведения операций с денежными средствами, выраженных в национальной и иностранной валюте в наличной и безналичной формах.

Между тем применение данного подхода требует методологического обоснования, связанного с выявлением системных взаимосвязей финансового контроля за обращением наличных и безналичных денежных средств в национальной денежной системе, валютного контроля и контроля, осуществляемого в процессе противодействия легализации преступных денежных средств и финансированию терроризма. Также перед наукой стоит задача отграничения финансового контроля в сфере денежного обращения от сходных явлений, выделение его системы, формулирование определения названного понятия, решение вопроса о месте норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления контрольной деятельности, направленной на установление законности проведения операций с денежными средствами.

Требуют своего научного осмысления и происходящие в настоящее время процессы цифровизации экономики. В связи с этим необходимо проследить их влияние как на финансовое право в целом, так и на финансовый контроль в сфере денежного обращения, в частности, с тем, чтобы, с одной стороны, выявить новые вызовы, стоящие перед современной финансово-правовой наукой, а с другой – спрогнозировать возможные пути развития общественных отношений в целях минимизации возможных угроз для стабильности национальной валюты и стабильности денежной системы России.

Следует также отметить, что на сегодняшний день фундаментальной проблемой действующей системы валютного контроля является неэффективность и запутанность его институциональной основы. Множественность органов валютного контроля, усугубляющаяся возложением соответствующих функций на федеральные органы исполнительной власти, для которых проведение проверок соблюдения валютного законодательства и актов органов валютного регулирования не является профильным направлением деятельности, ставит вопрос о совершенствовании институциональной подсистемы валютного контроля.

Все вышеперечисленное обуславливает необходимость сопоставления валютного контроля и финансового мониторинга, выявления имеющихся точек соприкосновения, с тем, чтобы определить их место в системе финансового контроля в сфере денежного обращения, а также предложить возможные меры, направленные на совершенствование указанных направлений финансового контроля.

Настоящая монография может быть использована в учебном процессе, студентами бакалавриата и магистратуры, аспирантами, а также в процессе подготовки научных работ по проблемам, связанным с правовым регулированием финансового контроля и надзора в сфере денежного обращения.

Не претендуя на окончательный и бесспорный характер, данный труд может считаться приглашением научной общественности к продолжению дискуссии по проблемам, поднятым в настоящей работе.

А. А. Ситник

Глава I

Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения как вид финансового контроля

1.1. Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения: понятие, особенности и место в системе финансового контроля Российской Федерации

Деньги – основополагающая категория финансового права. Тем или иным образом, деньги пронизывают все финансовые правоотношения. Они выступают в качестве объекта данных правоотношений, представляют собой материальное выражение основного элемента финансовой системы – фондов денежных средств.

В экономической науке традиционно подчеркивается, что финансы выполняют распределительную функцию[1 - См., например: Финансы и кредит: учебник / А. Н. Трошин, Т. Ю. Мазурина, В. И. Фомкина. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 8.]. Распределение же финансовых ресурсов между различными централизованными и децентрализованными фондами денежных средств осуществляется в рамках денежной системы страны.

Несмотря на всю важность денег в финансовых правоотношениях, их не следует полностью отождествлять с финансами. Деньги исторически возникли раньше финансов, которые появляются вместе с государством. Финансовые отношения всегда носят денежный характер. В то же время они не охватывают всех денежных отношений, а только ту их часть, которая связана с образованием, распределением (перераспределением), использованием и контролем за централизованными и децентрализованными фондами денежных средств государства и муниципальных образований. Как было отмечено профессором Е. М. Ашмариной, «финансы являются особой разновидностью денежных отношений, и само их существование опирается на денежную систему»[2 - Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. М. Ашмарина, С. О. Шохин. М., 2009. С. 20.].

Как справедливо отмечала профессор Н. И. Химичева, «финансы и деньги – различные стороны (элементы) экономики. Несмотря на их близость и определенное сходство внешнего выражения, они имеют различия в функциях и выполняемой роли в жизни общества. Если деньги выступают как средство платежа и обращения, мера стоимости и т. д., то финансы выполняют распределительную и контрольную функцию»[3 - Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2009. С. 25.]. Именно указанные функции многоуважаемый автор рассматривала в качестве основных и определяющих, т. е. выражающих социально-экономическую роль финансов[4 - Там же. С. 24.]. В свою очередь профессор А. И. Худяков указывал на то, что «реализация этих свойств требует наличия властных полномочий у тех органов, которые осуществляют финансовую деятельность»[5 - Худяков А. И. Избранные труды по финансовому праву. СПб., 2010. С. 64.].

Традиционно в науке финансового права подчеркивается, что «финансовая деятельность государства и органов местного самоуправления – это организационная деятельность уполномоченных органов и субъектов по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях эффективного функционирования государства и муниципальных образований и выполнения ими стоящих перед ними задач»[6 - Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М., 2014. С. 10.]. В то же время согласимся с мнением А. И. Худякова, который считал, что «в определенных ситуациях финансовая деятельность государства вообще напрямую не связана с процессами формирования, распределения и использования денежных фондов, рамками которых эта деятельность ограничивается во всех традиционных определениях данной деятельности. Речь идет о формировании государством денежной системы в своей стране и организации денежного обращения… Чтобы организовать свои финансы, надо прежде всего организовать в стране денежную систему»[7 - Худяков А. И. Указ. соч. С. 58–59.]. Исходя из этого можно заключить, что государство, действуя в публичном интересе, т. е. в интересе всего общества, в рамках своей финансовой деятельности формирует денежную систему и организует денежное обращение. Данное направление имеет первостепенное значение поскольку денежная система – это тот фундамент, на котором строится вся финансовая система государства. Денежное обращение опосредует перераспределение денежных средств между различными централизованными и децентрализованными денежными фондами. Посредством финансового контроля, выступающего в качестве направления финансовой деятельности публично-правовых образований выражающего контрольную функцию финансов, обеспечивается стабильность денежной системы страны и устойчивость национальной валюты.

В целях организации денежной системы государство монополизирует эмиссионную деятельность, осуществляет правовое регулирование денежного обращения и контроль за соблюдением физическими и юридическими лицами соответствующих правил.

Следует подчеркнуть, что исключительное право на эмиссию национальной валюты и регулирование порядка обращения денежных знаков – неотъемлемая часть государственного суверенитета. Денежный (валютный) суверенитет проявляется в верховенстве и независимости государства в решении вопросов организации обращения национальной и иностранной валюты в наличной и безналичной форме на своей территории.

В силу объективных обстоятельств валюты одних государств обладают более устойчивым и высоким курсом, в сравнении с валютами других стран. В связи с этим граждане и юридические лица с большим желанием приобретают иностранную валюту, которую можно в дальнейшем использовать для сохранения капитала и осуществления расчетов. Все это приводит к вытеснению национальной валюты из обращения, что неприемлемо для любого государства, заинтересованного в проведении самостоятельной политики. Между тем, по справедливому замечанию И. В. Хаменушко, «конкурирующие государства – эмитенты денег не могут (или почти не могут) правовыми средствами воздействовать друг на друга, чтобы преуспеть в конкурентной борьбе. А значит, им приходится воздействовать на своих резидентов, прибегая к протекционистским мерам, чтобы защитить собственную валюту от конкуренции со стороны иностранных валют»[8 - Хаменушко И. В. Валютное регулирование в Российской Федерации: правила, контроль, ответственность: учеб. – практич. пособие. М., 2013. С. 11.].

Валютный протекционизм проявляется в установлении правил, закрепляющих приоритет национальной валюты в денежном обращении страны. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 75 Конституции РФ введение и эмиссия других денег помимо рубля на территории Российской Федерации не допускается. Согласно п. 1 ст. 140 ГК РФ рубль является законным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории Российской Федерации. Заметим, что положения данной нормы не определяют рубль как единственное законное платежное средство. В свою очередь, абз. 2 ст. 29 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[9 - СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790 (далее – Закон о Банке России).] закрепляет за банкнотами (банковскими билетами) и монетой Банка России статус единственного законного средства наличного платежа на территории Российской Федерации.

Кроме того, государство закрепляет правила совершения операций с наличными и безналичными денежными средствами, учета и отчетности по денежным операциям, противодействия незаконным операциям с денежными средствами, права и обязанности субъектов правоотношений, возникающих в процессе денежного обращения, и также иным образом регулирует денежное обращение в стране. Надлежащее соблюдение совокупности указанных правил обеспечивает стабильность денежной системы и устойчивость национальной валюты, а их нарушение ведет к подрыву национальной безопасности. Осуществление контроля является неотъемлемым условием обеспечения финансовой дисциплины в сфере денежного обращения, приводным ремнем государственной денежно-кредитной политики. В связи с этим можно утверждать, что право осуществлять контроль в различных сферах денежного обращения непосредственно вытекает из государственного суверенитета.

Роль и значение контроля в сфере денежного обращения возрастает в условиях глобального международного противостояния между Российской Федерацией с некоторыми западными странами. Так, например, К. Бэмфорд отмечает, что «суверенные правительства все чаще рассматривают контроль за использованием их валюты как вопрос международной политики. Посредством наложения санкций и правил замрозки (freeze regulations) они могут ограничить возможность других стран по получению доступа к международной торговле. Они также могут запретить использовать свою валюту тем, кого они порицают… Не так давно, ответом США и Европейского Союза на возросшую напряженность между Россией и Украиной в 2014 году стало наложение экономических санкций на российских физических лиц и организации, основой эффект которых заключается в том, чтобы запретить им использовать валюты стран, которые ввели санкции»[10 - Bamford C. Principles of international financial law. Oxford, 2015. P. 10.].

Оставляя в стороне политическую составляющую этого процесса, тем не менее, считаем необходимым более внимательно проанализировать семантику слова «контроль» в данном контексте. Из вышеприведенного отрывка можно заключить, что автор считает, что «контроль за использованием валют» может осуществляться посредством санкций и иных ограничительных мер. По сути, получается, что контроль становится синонимом понятия «ограничение».

Помимо этого, в научной литературе можно встретить такой термин как «контроль за денежной массой»[11 - См., например: Финансовое право: учебник / отв. ред. М. В. Карасева. М., 2009. С. 171.], который представляет собой совокупность мер Банка России по мониторингу и управлению количеством (объемом) и качеством денежной массы в стране. Данный контроль не связан с проверкой конкретных субъектов на предмет законности их деятельности – он осуществляется в первую очередь посредством экономических методов.

В связи с этим остро становится вопрос об определении содержания термина контроль и надзор в сфере денежного обращения. Между тем для того, что сделать это, первоначально необходимо обратиться к более общему, родовому понятию «финансовый контроль».

Традиционно в финансовом праве понятие «контроль» рассматривается с нескольких точек зрения:

– как направление финансовой деятельности государства. В таком понимании финансовый контроль представляет собой направление финансовой деятельности государства в лице его уполномоченных органов, а также иных уполномоченных государством лиц (в частности, агентов валютного контроля) по проверке соблюдения финансового законодательства субъектами финансовых правоотношений;

– как стадию управленческой деятельности. Так, профессор Е. Ю. Грачева, рассматривая контроль в качестве заключительной стадии управленческого процесса, указывает на то, что он «охватывает все стороны деятельности управляемых объектов (например, производственную, хозяйственную, финансовую и т. п.), представляя собой постоянное наблюдение (надзор) за упорядоченностью управляемой системы, за ее состоянием. Контроль дает данные для других основных функций управления, не утрачивая при этом своего самостоятельного значения»[12 - Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 126.]. Таким образом, контроль – это самостоятельная, ключевая стадия управления.

– как элемент системы финансового права, т. е. как совокупность норм, регулирующих общественные отношения связанные с осуществлением проверки законности в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Как отмечается в науке, «контроль – это правовая конструкция, призванная обеспечить строгое и неукоснительное исполнение законов, соблюдение правовой дисциплины органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами»[13 - Крохина Ю. А. Финансовое право России: учебник. М., 2011. С. 130.]. Действительно, анализ основных видов финансового контроля – бюджетного контроля, налогового контроля, валютного контроля, банковского и страхового надзора, аудита и т. д. – показывает, что они направлены в первую очередь на проверку соблюдения законности конкретными субъектами финансовых правоотношений: главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, налогоплательщиками, кредитными и страховыми организациями, резидентами и нерезидентами и т. д.

Следует особо подчеркнуть, что в настоящее время законодатель и другие нормотворческие органы не проводят принципиального различия между контролем и надзором. Особо ярко это проявляется на примере Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Так, подп. «а» п. 4 данного нормативного правового акта возлагает на федеральные службы функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. При этом в абз. 1 подп. «б» п. 2 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 тавтологически указывается на то, что функции по контролю и надзору включают в себя осуществление действий по контролю и надзору, по сути, не раскрывая содержание указанных понятий. Аналогичным образом в утвержденных Правительством РФ положениях о Федеральной налоговой службе, Федеральной таможенной службе, Федеральном казначействе и иных федеральных службах признается, что перечисленные федеральные органы исполнительной власти осуществляют функции по контролю и надзору. Подобный подход рождает неопределенность в трактовке содержания словосочетания «контроль и надзор». Наличие союза «и» дает основание говорить о том, что контроль и надзор – разные виды деятельности. Между тем также можно утверждать, что «контроль и надзор» – устоявшееся словосочетание, а соответствующие слова употребляются неразрывно друг от друга.

В контексте рассматриваемой проблемы интересны положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[14 - СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.], который также использует понятия контроль и надзор в связке, то есть, по сути, не разделяет их. Так, в ст. 2 данного Закона содержится достаточно объемное определение понятия «государственный контроль (надзор)»[15 - Под государственным контролем (надзором) предлагается понимать деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.]. С одной стороны, можно говорить о том, что в рассматриваемом случае законодатель использует понятия контроль и надзор как синонимы, с другой – употребляемое в скобках понятие «надзор» может рассматриваться как уточнение, т. е. в Федеральном закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ речь идет именно о надзоре, как форме контроля[16 - См. по данному вопросу: Зубарев С. М. О соотношении понятий «контроль» и «надзор» в публичном управлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 10. С. 31–36 // СПС «КонсультантПлюс».].

Неопределенность позиции законодателя по вопросу разграничения понятий «контроль» и «надзор» может быть проиллюстрирована положениями финансового законодательства, регулирующего отдельные направления контроля в сфере денежного обращения. Например, на основании п. 1 ст. 7 Федерального закона от 22.05.2003 № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием электронных средств платежа»[17 - СЗ РФ. 2003. № 21. Ст. 1957 (далее – Закон № 54-ФЗ).]контроль и надзор (выделено нами. – А. С.) за соблюдением законодательства Российской Федерации о применении контрольно-кассовой техники (далее – ККТ), в том числе за полнотой учета выручки в организациях и у индивидуальных предпринимателей, осуществляются налоговыми органами. Логично было бы предположить, что в данном контексте союз «и» используется для разграничения контроля и надзора налоговых органов в сфере применения ККТ. В то же время ни в одной иной норме названного Закона № 54-ФЗ данные понятия не раскрываются и не соотносятся.

Здесь также можно привести положения абз. 5 ст. 8 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», в котором упоминается о контроле (надзоре) за исполнением требований данного Закона. Таким образом, как и в вышеописанной ситуации с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ до конца остается неясным как законодатель соотносит данные понятия. При этом п. 9 ст. 7 Закона № 115-ФЗ возлагает функции по контролю за исполнением физическими и юридическими лицами положений данного Закона по фиксированию, хранению и предоставлению информации, а также обязанностей по осуществлению внутреннего контроля на «соответствующие надзорные органы».

Терминологическая противоречивость характерна и для Закона о Банке России. Так, на основании положений данного нормативного правового акта Центральный банк РФ осуществляет банковский надзор (п. 9 ст. 9), валютный контроль (п. 12. ст. 4), контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций (п. 9.1 ст. 4), контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах (п. 10.1 ст. 4), контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах (п. 10.2 ст. 4) и т. д. Кроме того, на основании п. 3 ст. 30 Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»[18 - РГ. 1993. № 6.] Банк России признается органом страхового надзора. При этом рассматриваемый орган публикует в печатном органе и (или) сети Интернет информацию по вопросам контроля и надзора в сфере страховой деятельности (подп. 5 п. 3 ст. 30), а на страховщиков возложена обязанность по составлению отчетности необходимой для осуществления контроля и надзора в сфере страховой деятельности (п. 1 ст. 28).

На основании приведенных выше примеров можно заключить, что в действующих нормативных правовых актах разной юридической силы наблюдается терминологическая путаница по вопросу соотношения понятий контроль и надзор. Ситуация усугубляется отсутствием их легальных определений.

Проблема соотношении понятий «контроль» и «надзор» не раз становилась предметом дискуссии представителей науки административного и финансового права, а также теории прокурорского надзора. При этом, необходимо отметить, что исследования, имеющие финансово-правовую направленность, чаще всего опираются на позиции ученых-административистов.

Представляется, что наиболее распространенным в административном праве является подход, согласно которому контроль и надзор признаются взаимосвязанными, но имеющими определенную специфику, самостоятельными форами администрирования[19 - Зубарев С. М. Система контроля в сфере государственного управления: монография. М., 2019. С. 28.].

Говоря о контроле как способе обеспечения законности, профессор Л. Л. Попов выделяет четыре основных признака: