Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации

Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации
Александр Александрович Тушев

Теория и практика уголовного права и уголовного процесса
В работе рассмотрены факторы, обусловливающие необходимость участия прокурора в уголовном судопроизводстве. Впервые после введения в действие в июле 2002 г. УПК РФ на монографическом уровне проведено комплексное исследование направлений деятельности, функций и полномочий прокурора в уголовном судопроизводстве. Сформулирована авторская концепция построения уголовно-процессуальной деятельности прокурора.

Результаты исследования могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности, в подготовке кадров для органов прокуратуры, а также в преподавании курсов «Уголовный процесс» и «Прокурорский надзор».

Для научных работников, преподавателей юридических учебных заведений, практических работников правоохранительных органов, судей, а также аспирантов и студентов юридических вузов. Книга может представлять интерес также для широкого круга читателей.

Александр Тушев

Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации

© А. А. Тушев, 2005

© Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005

Введение

В истории России были периоды, когда прокуратура претерпевала значительные изменения своих задач, функций, полномочий, круг и содержание которых обусловливались конкретными историческими условиями развития нашего государства на поворотных этапах его развития. Основной задачей созданной в 1722 г. императором Петром I прокуратуры являлось осуществление надзора за деятельностью государственных органов, в том числе судов. В дальнейшем роль прокуроров в расследовании преступлений усиливалась. В результате судебной реформы 1864 г. прокуратура была лишена надзорной функции за государственными органами и судами. На нее возложили обязанности руководства расследованием и осуществления уголовного преследования (поддержание государственного обвинения в судах).

Будучи упразднена Декретом советской власти № 1 от 24 ноября 1917 г., в 1922 г. прокуратура была воссоздана и наделена новыми широкими полномочиями как в досудебных, так и в судебных стадиях[1 - См.: Положение о прокурорском надзоре в РСФСР от 28 мая 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 724.]. Кроме уголовного преследования она стала осуществлять так называемый общий надзор, а затем и надзор за деятельностью судов. В настоящее время на фоне радикальных политических, экономических и социальных перемен в России актуализировался вопрос о реформировании правоохранительной и судебной систем, в том числе прокуратуры. Вопросы о месте прокуратуры в государственном механизме, назначении и функциях прокурора в уголовном судопроизводстве и т. д. стали предметом острой полемики в научных, общественных кругах и властных структурах. Согласно одобренной 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР Концепции судебной реформы в Российской Федерации предполагается сохранить в уголовном судопроизводстве за прокуратурой три функции – надзорную, уголовного преследования и процессуального руководства расследованием[2 - Концепция судебной реформы в Российской Федерации / Под ред. Б. А. Золотухина. М., 2001. С. 80–82.].

В действующем уголовно-процессуальном законодательстве нет четкого разграничения между направлениями деятельности, функциями и полномочиями прокурора. В научной литературе в основном исследовались уголовно-процессуальные функции. Так, В. М. Савицкий писал: «Проблема процессуальных функций принадлежит к числу центральных в науке об уголовном судопроизводстве… Споры ведутся, в частности, о самой природе, происхождении функций, их числе и классификации, о функциях отдельных участников процесса, о локальном или „сквозном“ действии тех или иных функций и т. д.»[3 - Савицкий В. М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве. М., 1975. С. 30.].

Однако до сегодняшнего дня нет единства в понимании функций прокурора как правовой категории, а также их содержания и назначения. Это порождает ошибочные представления о месте, роли и назначении прокурора в уголовном процессе, о несовместимости прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования с функцией уголовного преследования и основанные на них предложения о полной замене прокурорского надзора судебным контролем[4 - Корнуков В. М. Прокурорская власть и функции прокурора в уголовном судопроизводстве: реальность и перспективы // Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию российской прокуратуры). М., 1997. С. 212.]. Между тем деятельность прокурора в уголовном процессе представляется вполне самодостаточной, способной обеспечивать от имени государства уголовное преследование лиц, совершивших преступление, надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и руководство этой деятельностью, а также соблюдение и защиту прав и свобод граждан, вовлеченных в сферу уголовно-процессуальных правоотношений, что согласуется с Концепцией судебной реформы.

Отсутствие у части прокуроров четких представлений о том, что в ряду множества их функций соблюдение и защита прав и свобод человека в уголовном процессе занимают далеко не последнее место, приводит к тому, что необходимость осуществления указанной деятельности нередко рассматривается ими как помеха в деле реализации функции уголовного преследования. Главным образом это можно объяснить изменением законодательства, которое относит прокурора к числу участников со стороны обвинения, т. е. органу уголовного преследования. Рост преступности, влекущий увеличение количества уголовных дел (в 2003 г. в стране зарегистрировано 2 756 398 преступлений, в 2004 г. – 2 893 810, рост на 5 %) и, следовательно, возрастание объема служебной нагрузки прокурорских работников, стремление форсировать расследование дел за счет отступления от установленной законом процедуры и неправомерного ограничения прав личности также низводит обязанность по соблюдению и защите прав человека до уровня второстепенной. В 2003 г. нагрузка на следователей прокуратуры составила 1,4 уголовных дела в месяц, а в 2004 – 1,7 (на следователей МВД за указанные годы нагрузка сохранилась на уровне 4,5 уголовных дела). В 2002 г. прокурор участвовал в суде первой инстанции по 829 222 уголовным делам, в 2003-м – по 837 327 делам (рост на 1 %) и в 2004-м – по 884 257 делам (рост на 5,3 %).

Немаловажное значение для уяснения роли прокурора в уголовном процессе имеет также рассмотрение вопросов о направлениях его деятельности и полномочиях. До настоящего времени комплексных исследований направлений деятельности, функций и полномочий прокурора в системе уголовного судопроизводства как неразрывных, взаимообусловленных правовых категорий не проводилось.

Цели предлагаемой читателю работы – исследовать основные факторы, обусловливающие необходимость участия прокурора в уголовном процессе, и обосновать концепцию о необходимости структуирования его деятельности в уголовном судопроизводстве в соответствии с направлениями деятельности, осуществляемыми функциями и полномочиями.

Для достижения указанных целей были поставлены следующие задачи:

– обосновать необходимость участия прокурора в досудебных и судебных стадиях уголовного процесса;

– проанализировать существующие точки зрения о направлениях деятельности, функциях и полномочиях прокурора;

– сформулировать понятие и исследовать сущность направлений деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве;

– сформулировать понятие и раскрыть сущность функции субъекта уголовного процесса;

– разграничить понятия функции уголовного процесса и функции субъекта уголовного процесса;

– дать определение уголовно-процессуальной функции прокурора;

– выявить конкретные функции, выполняемые прокурором в уголовном процессе;

– дать определение полномочий прокурора в уголовном судопроизводстве;

– обозначить критерии разграничения направлений деятельности, функций и полномочий прокурора;

– исходя из анализа многофункциональной деятельности прокурора, рассмотреть вопрос об обоснованности отнесения его исключительно к стороне обвинения;

– исследовать специфику осуществления функций и полномочий прокурора в стадиях уголовного процесса;

– определить соотношение функций и полномочий прокурора и суда на этапе досудебного производства по уголовному делу;

– внести предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего процессуальный статус и деятельность прокурора в уголовном судопроизводстве.

Формулируя выводы и предложения, автор опирался на Конституцию РФ, международные акты, уголовно-процессуальное законодательство РСФСР и РФ, законодательство о прокурорском надзоре СССР, РСФСР и Закон «О прокуратуре РФ», постановления Конституционного Суда РФ и пленумов Верховного Суда СССР и РФ, приказы, указания и инструкции Генерального прокурора РФ, следственную и судебную практику, статистические данные Генеральной прокуратуры РФ за 2002–2004 гг. об участии прокуроров в уголовном судопроизводстве, соответствующую юридическую литературу. С целью выявления мнений по рассматриваемым в монографии вопросам по специально разработанным анкетам было опрошено 100 прокуроров Краснодарского края, Волгоградской области, Республики Адыгея, 100 прокуроров, представляющих иные субъекты Российской Федерации, а также 100 судей Краснодарского края.

Представляется, что настоящая книга углубит представления читателей о роли прокурора в уголовном судопроизводстве.

Глава 1. Факторы, обусловливающие необходимость участия прокурора в уголовном процессе

§ 1. Обеспечение законности в уголовном процессе

Вся история зарождения и становления органов прокуратуры в различных странах, в том числе и в России, показывает нам неразрывную их связь с производством по уголовным делам. Степень этой связи зависит от конкретных исторических условий, существующих в той или иной стране. К их числу относятся геополитическое положение, уровень экономического развития, национальные особенности, развитость правовых институтов, преобладание тех или иных правовых школ, менталитет народа и пр. Во всех государствах, особенно в последнее время, значительное внимание уделяется укреплению законности при производстве по уголовным делам. И это понятно, потому что в данной сфере наиболее существенно ограничиваются такие жизненно важные права и свободы граждан, как неприкосновенность личности, жилища, свободы передвижения, честь и достоинство и др.

Особое значение установлению режима законности при возбуждении, расследовании уголовных дел и их рассмотрении в суде придается в нашем государстве. Переход от одного типа общественно-государственного устройства к другому неизбежно, как это уже доказано историей, вызывает всплеск преступности, нестабильность в работе государственного аппарата. Изменяется содержание деятельности существующих органов власти, появляются новые, идет привыкание и притирка к новым «правилам игры». Необходимо, чтобы указанные болезненные процессы проходили по возможности в рамках закона. К сожалению, государственные органы и должностные лица, ведущие уголовный процесс, допускают еще довольно много нарушений, что, в первую очередь, отражается на правах и свободах граждан. Как справедливо указывает И. Ф. Демидов, «нарушение прав человека государственными органами и должностными лицами, ответственными за производство по уголовному делу, не только многочисленны, но имеют также перманентный характер. Данное обстоятельство можно объяснить укоренившимися в практике правоохранительных и судебных органов стилем и методами, свойственными недавнему прошлому, проявляющимися, в частности, в игнорировании прав и интересов личности, как не имеющих приоритетного значения. Действие этой причины продолжается в силу того, что для менталитета значительной части российского общества характерна неразвитость представлений о правах человека как социальной ценности высшего порядка»[5 - Демидов И. Ф. Проблема прав человека в Российском уголовном процессе (концептуальные положения). М., 1995. С. 4.].

Законность – общеправовой принцип. Несмотря на то что ученые-правоведы предлагают различные конструкции содержания данного принципа, его основных черт, постулатов, требований и т. п.[6 - См.: Кудрявцев В. Н. Законность: содержание и современное состояние // Законность в Российской Федерации. М., 1998. С. 4–6; Алиев Т. Т., Громов Н. А. Основные начала уголовного судопроизводства. М., 2003. С. 32–38.], сущность этого понятия сформулирована в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы». Рассматриваемый принцип, преломляясь в отдельных отраслях права, наполняется специфическим содержанием и свойствами. В уголовном процессе законность означает обязанность суда, прокурора, следователя, органа дознания и дознавателя строго следовать предписаниям Уголовно-процессуального кодекса РФ и не применять федеральные законы, противоречащие кодексу; доказательства, полученные с нарушением норм УПК РФ, признаются недопустимыми; определения суда, постановления судьи, прокурора, следователя, дознавателя должны быть законными, обоснованными и мотивированными (ст. 7 УПК РФ).

Эффективное действие принципа законности должно обеспечиваться соответствующими гарантиями. В науке теории государства и права их принято делить на общие условия (экономические, политические, идеологические) и специальные средства (правовые, психологические и управленческие)[7 - Общая теория государства и права. Академический курс. 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. М. Н. Марченко. М., 2002. Т. 3. С. 164.].

Участие прокурора в уголовном процессе относится к специальным средствам обеспечения законности в уголовном процессе. Федеральным законом «О прокуратуре РФ»[8 - В дальнейшем – Закон о прокуратуре РФ.] (ч. 2 ст. 1) и УПК РФ (ч. 1 ст. 37) перед ним поставлена задача осуществления надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Кроме того, в Законе прямо говорится, что данный надзор осуществляется с целью обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности (ч. 2 ст. 1). «Прокурорский надзор возникает не потому, что учреждается прокуратура, а потому, что с возникновением законности в государстве появляются органически связанные между собой объективные потребности в обеспечении ее единства…»[9 - Мельников В. Н. Прокурорская власть и личность: Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. М., 2003. С. 91.].

С целью соблюдения законности на досудебных стадиях кроме прокурорского надзора законодатель предусмотрел контроль со стороны начальника следственного отдела, начальника органа дознания и начальника отдела по дознанию, а также судебный контроль и контроль со стороны иных субъектов уголовного процесса. Возникает вопрос: так ли необходим прокурорский надзор при наличии указанных видов контроля? Контроль со стороны руководителей следственного аппарата и органов дознания носит ведомственно-процессуальный характер (ст. 39, 41 УПК РФ). Уже давно доказано, что узковедомственный контроль менее эффективен, чем вневедомственный. Защищая честь своего мундира и ведомственные интересы, руководители могут скрывать недостатки следствия и дознания, допускаемые нарушения законов. Негласный принцип «не выносить сор из избы» действует и еще долго будет действовать в наших властных структурах. Судебный контроль по своему охвату, интенсивности, оперативности, формам реагирования также не может конкурировать с прокурорским надзором. «В отличие от суда, контрольные функции которого за законностью предварительного расследования могут носить лишь эпизодический характер, прокурорский надзор обеспечивает слежение за законностью расследования на протяжении всей работы органа дознания и следователя по делу, начиная с момента поступления сообщения о преступлении и кончая направлением дела в суд»[10 - Бойков А. Д., Скворцов К. Ф., Рябцев В. П. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998. С. 43.]. «Сфера приложения прокурорских полномочий значительно шире судебных. Она отличается оперативностью, инициативностью, охватом, возможностью проверочных действий, цепкостью»[11 - Кехлеров С. Г. Некоторые итоги и потенциал правозащитной деятельности прокуратуры // Права человека в России и правозащитная деятельность государства: Сб. матер. Всерос. науч. – практ. конф. / Под ред. В. Н. Лопатина. СПб., 2003. С. 51.].

Контроль за следствием и дознанием, осуществляемый иными субъектами уголовного процесса, носит необязательный характер. Потерпевший, подозреваемый, обвиняемый, защитник, свидетель, истец, ответчик и другие не обязаны реагировать на допущенные следователем или дознавателем нарушения закона. Это их право. Кроме того, данные лица не имеют беспрепятственного доступа ко всем материалам предварительного расследования. Они обладают тем объемом информации, который установил закон, и не более. Формами их реагирования на допущенные нарушения могут быть заявление ходатайств, принесение замечаний, обжалование действий дознавателя и следователя прокурору или в суд. Такой вид контроля не позволяет эффективно обеспечивать соблюдение законности при производстве дознания и следствия.

Прокурор же обязан осуществлять постоянный надзор и при этом обладает широкими полномочиями по выявлению нарушений закона. Больше у него и средств реагирования на выявленные нарушения (см. гл. 3). Поэтому прокурорский надзор более эффективен по сравнению с перечисленными видами контроля.

Следует также учитывать его значимость с точки зрения государственно-правовых традиций и менталитета россиян. Прокуратура всегда воспринималась нашим народом как страж законов. И ломать такое представление в сознании людей бессмысленно и бесперспективно.

Что касается судебных стадий, то здесь роль прокурора в укреплении законности проявляется иначе. Выступая в суде в качестве представителя государства, он защищает его интересы и интересы конкретных физических и юридических лиц, которым был причинен вред совершенным преступлением. Преследование лиц, совершивших преступление, начатое прокурором на досудебных стадиях и продолженное в суде, уже является деятельностью, прямо направленной на соблюдение законности в стране. Прокурор не руководит действиями суда, но, выступая в качестве представителя государства, обязан реагировать на нарушения законов, допускаемые в ходе судебного разбирательства. Наделение прокурора правом вносить представления на незаконные, необоснованные и несправедливые приговоры, определения, постановления суда – это еще одно эффективное средство обеспечения законности в уголовном процессе. Участие прокурора в рассмотрении вышестоящими судебными инстанциями представлений и жалоб на решения судов по уголовным делам также способствует решению указанной задачи.

§ 2. Защита прав и свобод человека и гражданина – государственная обязанность прокурора

Защита законных прав и свобод человека и гражданина представляет собой важнейшую составную соблюдения законности в уголовном процессе. «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» (ст. 2 Конституции РФ). Это конституционное положение определило общую направленность деятельности органов государственной власти, в том числе и прокуратуры. Защита прав и свобод человека и гражданина – одна из важнейших общих задач, закрепленных в Законе о прокуратуре РФ (ч. 2 ст. 1). Имеется специальный раздел (2-й), посвященный деятельности органов прокуратуры в этом направлении. В предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, входит соблюдение прав и свобод человека и гражданина (ст. 29 Закона о прокуратуре РФ). «Надзор за соблюдением законов органами следствия и дознания, за соблюдением в ходе расследования прав и свобод участников уголовного процесса – не самоцель, а эффективное средство достижения задач уголовного судопроизводства»[12 - Алексеев С. Н. Функции прокурора по новому УПК РФ // Государство и право. 2002. № 5. С. 99.].

Фактически одной из целей всех направлений прокурорской деятельности является защита прав и свобод человека и гражданина. Поэтому некоторые считают даже излишним закрепление в Законе «О прокуратуре РФ» отдельной отрасли прокурорского надзора – надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина[13 - Мельников Н. В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. № 2. С. 20.].

Все законодательные акты, принятые с начала судебной реформы в области уголовного процесса и смежных с ним областях права, в первую очередь были направлены на защиту граждан от неправомерных действий правоохранительных и судебных органов, на укрепление гарантий соблюдения их прав. В их числе Закон РФ от 16 июля 1993 г., возродивший в России суд присяжных[14 - Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 33. Ст. 1313.], Закон РФ от 15 июля 1995 г. «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»[15 - Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1995. № 29. Ст. 2759.], Закон РФ от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»[16 - Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.] и др.

Основным должностным лицом, на которое государство возложило обязанность защищать права и свободы гражданина в уголовном процессе, выступает прокурор. Исходя из реалий настоящего времени, когда нарушение прав граждан становится массовым явлением, нетрудно представить себе, чтобы произошло, если бы прокуратура не осуществляла правозащитной функции. При реализации этой функции она руководствуется также международными актами по защите прав и свобод человека и гражданина[17 - Всеобщая Декларация прав человека // Международные акты о правах человека: Сб. документов. М., 2000 С. 39; Международный пакт о гражданских и политических правах // Международные пакты о правах человека: Сб. документов. СПб., 1993. С. 12; Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания; Конвенция о защите прав человека и основных свобод // Международные акты о правах человека: Сб. документов. М., 2000. С. 539 и др.].