Комментарий к Федеральному закону «О землеустройстве»

Комментарий к Федеральному закону «О землеустройстве»
Александр Алибиевич Ялбулганов

Предлагаемая читателю книга содержит постатейный комментарий к Федеральному закону «О землеустройстве». Интерес к вопросам, связанным с землеустройством, многократно возрос в последнее время в связи с активизацией земельного рынка в России. Комментируемый Закон, наряду с Земельным кодексом РФ, является одним из важнейших источников российского земельного права.

При подготовке новой редакции комментария учтены важнейшие изменения действующего российского законодательства, систематизированы и проанализированы многочисленные подзаконные акты, принятые в развитие Федерального закона «О землеустройстве». Издание подготовлено с учетом проводимых в России административной и муниципальной реформ.

Комментарий будет полезен работникам различных государственных и муниципальных служб (работникам специализированных учреждений Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Министерства природных ресурсов и т. д.), фермерам, крестьянам, собственникам земель, землепользователям и т. д. Комментарий может быть также использован при изучении обязательных учебных курсов на юридических (земельное, экологическое право) и экономических (экология, природопользование, землеустройство) факультетах.

Александр Алибиевич Ялбулганов

Комментарий к Федеральному закону «О землеустройстве»

Сведения об авторе

Ялбулганов Александр Алибиевич, доктор юридических наук, профессор кафедры финансового права Государственного университета – Высшей школы экономики (ГУ-ВШЭ), профессор Военного университета, профессор РУДН. Специалист по финансовому, земельному, экологическому праву, по истории финансового права и законодательства.

В 1995–1998 гг. работал доцентом кафедры финансового права МГИМО МИД РФ, затем – профессором Российского университета дружбы народов, Военного университета. В настоящее время преподает финансовое право в ГУ-ВШЭ.

Автор ряда работ по финансовому и земельному праву: «Финансовое право России» (отв. ред., 2001), «Правовое регулирование земельного налога» (1995), «Плата за землю» (1998), «Российское природоохранное законодательство XI – начала XX вв.» (в соавт.), «Налог на землю, водный налог, лесные подати» (1999) и др.

Российское законодательство о землеустройстве

Основные этапы развития

Землеустройство в дореволюционной России являлось одним из приоритетных направлений государственной деятельности. Его роль особенно возросла с отменой крепостного права в России и последовавшей за ней земельной реформой, которая, в свою очередь, привела к усложнению земельно-правовых отношений. Вехами в развитии землеустроительного дела в России можно назвать: проведение Генерального межевания, предпринятого по манифесту 19 сентября 1765 г., которое было направлено на разграничение земель и укрепление границ владений; осуществление землеустройства на основании специальных крестьянских положений 1861 г. при освобождении крестьян от крепостного права; Столыпинскую аграрную реформу как крупнейшее землеустроительное мероприятие в отношении общинных крестьянских земель; создание Комитета по землеустроительным делам (1907 г.), принятие «Положения о землеустройстве»[1 - Свод законов Российской империи (далее – СЗРИ). СПб, 1912. Т. 10. Ч. 3.] (Высочайше утверждено 29 мая 1911 г.), ставшего основным законом, регулировавшим землеустроительную деятельность.

Издание закона о землеустройстве послужило толчком к принятию многочисленных ведомственных актов (временных правил, инструкций, циркуляров и т. д.). Их систематизация осуществлялась Департаментом Государственных земельных имуществ[2 - См., например: Землеустройство. Сборник законов и распоряжений. СПб, 1914. Данное издание Департамента Государственных земельных имуществ состояло из семи выпусков (I – Землеустройство; II – Казенные земли; III – Земли Крестьянского Поземельного Банка и удельные; IV – Помощь при землеустройстве; V – Поземельное устройство; VI – Земли ограниченного владения; VII – Кредиты и личный состав). См. также: Землеустройство. Сборник законов и распоряжений. СПб, 1917. Вып. 1.].

Специальным органом, который занимался вопросами землеустройства в масштабах империи, являлся Комитет по землеустроительным делам, а в губерниях – его главные управления (губернские землеустроительные комиссии). В их ведении находились организация землеустройства, оказание агрономической помощи при землеустройстве. Деятельность землеустроительных комиссий включала следующие «главнейшие отрасли»:

1) землеустройство на «надельных» землях;

2) сдача в аренду и продажа казенных земель;

3) содействие Крестьянскому Поземельному Банку в приобретении и продаже земель крестьянам;

4) содействие крестьянам, переселявшимся на новые, неосвоенные земли;

5) материальная помощь при землеустройстве[3 - Землеустройство. Обзор деятельности землеустроительных комиссий со времени их открытия по 1 января 1911 г. СПб, 1911. С. 31; См. также: Землеустройство (1907–1910 гг.). СПб, 1911; Землеустройство. Ярославская губерния. Ярославль. 1914.].

Знаменательно, что в конце XIX – начале XX вв. получают содержательное развитие теоретико-правовые и иные вопросы землеустройства. В связи с этим необходимо вспомнить имя замечательного русского ученого Отто Альфредовича Хауке. Он был специалистом по земельному праву вообще, а предметно и основательно занимался правовыми проблемами землеустройства[4 - Наиболее известные работы Хауке О.А.: 1. Крестьянское земельное право. М., 1914; 2. Очерки землеустроительного права. М., 1914. Вып. 1. Понятие о землеустройстве, его задачи и основные черты; 3. Отрубное владение и условия его образования. М., 1915.]. О.А. Хауке по праву можно назвать и «просветителем» землеустроительного дела[5 - Крестьянское поселковое землеустройство. Л., 1926.; См. также: Межевые инженеры. Сост. В.Д. Николас и О.А. Хауке. М., 1912; Хауке О.А. Основные понятия межевого права. М., 1910. Ч. 1.], и, наравне с Ю.В. Александровским, одним из первых авторов комментария к землеустроительному законодательству[6 - Хауке О.А. Русское землеустроительное законодательство. М., 1910; Александровский Ю.В. Положение о землеустройстве. СПб, 1913.].

Несомненный научный интерес представляют теоретические изыскания О.А. Хауке. Являясь приверженцем всестороннего, комплексного развития землеустройства, он исследовал предмет и метод землеустроительного права и процесса как науки и учебной дисциплины. По мнению О.А. Хауке, землеустроительное право – это совокупность норм, регулирующих землеустройство, определяющих его существо, условия и порядок его производства. Он различает материальное землеустроительное право и землеустроительный процесс. К первому относит «нормы, определяющие содержание землеустройства, условия его и, наконец, способы, которыми оно осуществляется»[7 - Хауке О.А. Очерки землеустроительного права. М., 1914. – С. 15.]. Землеустроительный процесс рассматривается им как совокупность норм, определяющих порядок производства землеустройства. По мнению О.А. Хауке, этот «процесс истекает из вторжения публичной власти в сложившиеся земельные отношения и принудительного их изменения; то и другое создает почву для столкновения интересов частных лиц и порождает порою массу противоречивых притязаний как между самими владельцами, так и притязаний с их стороны к исполнительным органам землеустройства»[8 - Там же.].

Другие наиболее важные моменты, нашедшие отражение в рассматриваемой работе, таковы:

землеустроительный процесс не может быть простым повторением общего процесса по гражданским судебным делам, хотя и касается имущественных прав;

объектом землеустройства является земля, землевладение; совокупность норм, определяющих хозяйственные задачи землеустройства и хозяйственное использование в нем природных условий, образует «землеустроительную технику» или «землеустроительную экономию»;

необходимость создания землеустроительных учреждений; систематизация элементов землеустройства; прекращение зависимых отношений земледельца от землевладельца и др.

В землеустроительной науке начала XX в. землеустройство и межевание рассматривались в разных ипостасях: как самостоятельные институты; межевание как часть землеустройства; землеустройство и межевание противопоставлялись. С последним категорически не соглашался известный специалист по землеустроительному праву М.М. Шульгин. Он с сожалением отмечал, что «… под землеустройством понимают лишь те меры, которые были изданы в недавнее время, начиная с 1905 г…. такой взгляд ошибочен. Русское межевание в действительности никогда не носило характера одного лишь установления границ поземельных владений, но всегда считалось с теми или иными формами изменения земельных отношений, т. е. землеустройством»[9 - Шульгин М.М. Лекции по русскому землеустроительному праву (курс элементарный). Вып. 1. С. 5.]. М.М. Шульгин также писал, что все существующие виды межевания носят несомненно землеустроительный характер[10 - Там же. Вот какое определение в вышеназванной работе давал землеустройству М.М. Шульгин: «Под землеустройством в широком смысле этого слова понимается совокупность мер, направленных к изменению и улучшению порядков землевладения и землепользования» (С. 3).].

С.П. Кавелин, исследуя эволюцию межевания, межевого законодательства, землеустройства в Древней Руси, в Московском государстве и в Российской империи, показывает взаимосвязанность этих институтов, акцентируя, однако, внимание больше на институте межевания и соответственно придавая ей первенствующее значение[11 - Кавелин С.П. Межевание и землеустройство. Теоретическое и практическое руководство. М., 1914; По мнению С.П. Кавелина, Генеральное межевание (1765–1767 гг.) преследовало фискальные цели (Указ. соч. С. 71).].

«Положение о землеустройстве» (Закон от 29 мая 1911 г. о землеустройстве)[12 - СЗРИ. СПб., 1912. Т. 10. Ч.З.] – первый законодательный акт, в котором систематизировались основные положения об организации землепользования в Российской империи[13 - Закон состоял из Юглав, 123 статей и двух приложений.]. Первая глава «Положения о землеустройстве» (далее – Закон о землеустройстве) открывалась перечислением всех землеустроительных мер, применение которых по замыслу законодателя должно было привести к упорядочению земельного строя и устранению всех недостатков. Законом о землеустройстве устанавливались следующие виды землеустроительных действий:

«1) выдел земель отдельным селениям сельских обществ;

2) выдел земель выселкам и частям селений;

3) выдел отрубных участков отдельным членам сельских обществ и имеющих отдельное владение селений;

4) полное по целым сельским обществам и имеющим отдельное владение селениям разверстание угодий между членами общества или селения на отрубные участки;

5) уничтожение чрезполосности (здесь и далее в цитатах сохранено написание оригинала – прим. ред.) подлежащих действию сего положения земель с прилегающими владениями[14 - Александровский Ю.В. считал чересполосицу самым злейшим врагом «всякого прогресса в сельском хозяйстве» (Указ. соч. С. 3).];

6) разверстание к одним местам (на отрубные участки) земель разного владения, включенных в одну дачу разверстания;

7) раздел угодий, находящихся в общем пользовании крестьян и частных владельцев;

8) отграничение подлежащих землеустройству земель от смежных владений в тех случаях, когда предварительное установление внешних границ необходимо для исполнения вышеперечисленных землеустроительных действий» (ст. 1).

Нормы Закона о землеустройстве применялись преимущественно к надельным (крестьянским наделам) землям[15 - Проблема организации надельного землевладения в России всегда была актуальной для отечественной науки. Особое внимание данному вопросу уделял в своих работах В.И. Ленин. См., например: Аграрный вопрос в России к концу Х1Х в./В.И. Ленин. ПСС. М., 1961. Т. 17. С. 57—137.]. Однако при определенных условиях допускалось применение установленных в законе о землеустройстве правил и к ненадельным землям. Согласно ст. 2 Закона о землеустройстве его нормы применялись и к землям, принадлежавшим, независимо от способа их приобретения, крестьянам или лицам других сословий («по быту своему не отличающимся от крестьян»)[16 - Александровский Ю.В. Указ. соч. С. 60.].

В соответствии с Законом о землеустройстве все землеустроительные действия могли производиться как по соглашению сторон, т. е. всех заинтересованных лиц, так и в обязательном порядке. Однако и в «последнем случае землеустроительные учреждения обязываются оказывать всяческое, в течение всего производства дела, содействие к достижению полюбовного соглашения сторон» (ст. 6). По этому поводу в своих пояснениях к закону о землеустройстве Ю.В. Александровский замечал, что в деле землеустройства известная степень принудительности представляется совершенно неизбежной.

В статье 7 Закона о землеустройстве устанавливался перечень угодий, в которых землеустройство (раздел и выдел земель) могло проводиться только с согласия их владельцев.

К ним относились:

1) усадебные земли и земли, входившие в состав «усадебной оседлости селений»;

2) земли в одном сплошном отрубе, если на них возведены жилые постройки и заведено обособленное хозяйство;

3) находившиеся вне черты селения жилые усадьбы с принадлежащими к ним огородами;

4) участки под водяными мельницами, заводами и фабриками;

5) сады и виноградники, приносящие доход;

6) искусственно разведенные леса;

7) места заведомого нахождения ископаемых на землях, в которых право на разработку недр принадлежало их владельцам, за исключением мест, содержавших неогнеупорные глины, песок, торф и различные породы неценного строительного и бутового камня;

8) разрабатываемые торфяники;

9) лесные участки в малолесных местностях;