Правовое регулирование природоресурсных платежей

К примеру, аналогичный порядок взимания установлен для платы по договору купли-продажи лесных насаждений. Такая плата установлена Лесным кодексом РФ, а элементы платежа подзаконными нормативными правовыми актами. Плата по договору купли-продажи лесных насаждений, за исключением платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, определяется на основе минимального размера платы.

Таким образом, на пути к определению итоговой суммы платы с учетом всех поправочных и иных коэффициентов необходимо установить минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений.

1. Минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений определяется как произведение ставки платы за единицу объема древесины и объема подлежащей заготовке древесины.

2. Ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

3. Ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, установлены постановлением Правительства РФ от 22.05.2007 № 310 (ред. от 18.04.2019) «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности»[3 - Первоначальный текст документа опубликован в издании «Собрание законодательства РФ». 2007. № 23. Ст. 2787. Изменения, внесенные постановлением Правительства РФ от 18.04.2019 № 465, вступили в силу по истечении 7 дней после дня официального опубликования (опубликовано на Официальном интернет-портале правовой информации. URL: http: // www.pravo.gov.ru (http://www.pravo.gov.ru/) (дата обращения: 22.04.2019).].

Все минимальные ставки, установленные постановлением Правительства РФ от 22.05.2007 № 310 по видам и характеру пользования, отражены в таблицах с учетом всех необходимых показателей. Как уже неоднократно отмечалось, пока речь идет только о минимальных ставках. Существенной и неотъемлемой частью постановления Правительства РФ от 22.05.2007 № 310 являются и все примечания, включенные в него. Так, например, примечания, располагающиеся после таблицы № 1, содержат корректирующие коэффициенты, которые влияют на итоговый размер платы.

Комплексный характер природоресурсных платежей обнаруживается и в многообразии их функций, важнейшими из которых являются компенсационная, стимулирующая, фискальная и экологическая[4 - Правовое регулирование природоресурсных платежей: учебное пособие / под общ. ред. ДА. Ялбулганова. М.: ЗАО Юстицинформ, 2007. С. 6; Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Зерцало, 2000. С. 123–124.]. Компенсационная функция реализуется посредством направления взимаемых платежей на цели возмещения вреда, причиненного загрязнением, восстановления природных ресурсов и на их воспроизводство. Стимулирующая функция направлена на повышение экономической заинтересованности плательщиков в снижении уровня негативного воздействия на окружающую среду, на отказ от чрезмерного использования природных ресурсов. С закреплением ряда природоресурсных платежей в виде налогов и сборов в НК РФ возросла роль фискальной функции[5 - См. подробнее о функциях природоресурсных платежей: Евдокимов П.В. Проблемы и перспективы введения экологического налога в Российской Федерации // Налоги. 2007. № 6. С. 8–10; Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Зерцало, 2000; Ялбулганов А.А., Евдокимов П.В. Правовая природа платы за негативное воздействие на окружающую среду // Транспортное право. 2008. № 1. С. 10–15; Ялбулганов А А. К вопросу об экологических функциях фискальных и налоговых платежей // Финансовое право. 2013. № 10. С. 17–27.].

Следует обратить внимание на то, что компенсационная и стимулирующая функции природоресурсных платежей могут быть реализованы только через создание специальных фондов, куда будут поступать и откуда будут расходоваться средства на охрану окружающей среды, восстановление и воспроизводство природных ресурсов. Фискальная функция, в противовес компенсационной и стимулирующей, предполагает направление средств в бюджет государства или муниципального образования без указания на то, каким образом они должны использоваться.

Фискальная функция может быть свойственна платежам за пользование природными ресурсами, поскольку они по своей экономической природе являются рентными. Иными словами, публично-правовое образование, будучи в большинстве случаев собственником природных ресурсов, забирает у природопользователей часть «незаработанного дохода». Однако, если государство ставит перед собой задачи охраны окружающей среды, фискальная функция не может превалировать при регламентации природоресурсных платежей.

Для устранения так называемых скрытых коллизий, т. е. столкновения норм-дефиниций, норм-определений, порождаемых известной многослойностью правового регулирования природоресурсных платежей, следует исходить из того, что многие из названных природоресурсных платежей представляют собой платежи, включенные в систему налогов и сборов Российской Федерации, а следовательно, они регулируются нормами законодательства о налогах и сборах: в п. 1 ст. 11 НК РФ установлен порядок использования в целях налогового регулирования понятийного аппарата других – «неналоговых» отраслей российского законодательства.

Дискуссионным на сегодняшний день остается вопрос о правовой природе отдельных видов природоресурсных платежей. Именно правовая природа того или иного обязательного платежа за пользование природными ресурсами обусловливает особенности его установления. Так, согласно п. 1 ст. 17 НК РФ налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки его уплаты. При установлении сборов элементы обложения определяются применительно к конкретным сборам (п. 3 ст. 17 НК РФ).

Указывая на различную правовую природу налогов и сборов, обусловливающую разные подходы к установлению этих обязательных платежей в бюджет, Конституционный Суд РФ в своем определении от 08.02.2001 № 14-О отметил, что вопрос о том, какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены в законе, решает сам законодатель исходя из характера этого сбора. В результате такой трактовки положений НК РФ при рассмотрении дел об уплате отдельных видов платежей за пользование природными ресурсами для решения вопроса о законности или незаконности установления конкретного платежа, судам приходится в каждом случае определять его правовую природу. Причем в отношении природы одного и того же обязательного платежа суды нередко приходят к прямо противоположным выводам (рис. 3).

Рис. 3. Правовая природа природоресурсных платежей

Исследуемый вопрос не является исключительно теоретическим, он имеет важное практическое значение. От того, какую правовую природу имеет рассматриваемый платеж (налог, сбор либо компенсационный платеж гражданско-правового характера), будут зависеть, в частности, последствия его неуплаты или несвоевременной уплаты, порядок привлечения к ответственности за неуплату, полномочия государственных контролирующих органов в отношении плательщика, порядок возврата излишне уплаченных сумм. Отнесение какого-либо платежа к той или иной правовой форме во многом зависит от целей, которые он должен преследовать[6 - Правовое регулирование природоресурсных платежей: учебное пособие / под общ. ред. А.А. Ялбулганова. М.: Юстицинформ, 2007. С. 6–8.].

Актуальность этого вопроса вытекает из осознания важности природных ресурсов как для экономики Российской Федерации, так и для состояния окружающей природной среды на территории нашей страны и за ее пределами. Причиной возникновения сложностей в ходе реформирования законодательства о природоресурсных платежах является разносторонность участия государства как субъекта различных правоотношений. Государство как публичный субъект может выступать в этих правоотношениях в лице своих специально уполномоченных органов как устанавливающий правила предоставления в пользование природных ресурсов, взимающий налоги и сборы и как равный субъект в гражданско-правовых отношениях. На практике в результате реформирования законодательства о природоресурсных платежах Российская Федерация действительно выступает властным субъектом в одних отношениях и стороной в договоре – в других. Иначе говоря, одни природоресурсные платежи имеют правовую природу налогов, а другие – правовые формы неналоговых платежей.

Проявление в законодательстве Российской Федерации принципа платности природопользования в двух ипостасях (через установление платежей за природопользование и платы за негативное воздействие) представляется неслучайным. Платежи за природопользование по своему содержанию отвечают характеристикам рентных платежей, в то время как плата за негативное воздействие, по существу, имеет наибольшее сходство с экологическим налогом многих зарубежных стран, т. е. таким публично-правовым платежом, прямое функциональное назначение которого состоит в предотвращении (смягчении) негативного воздействия хозяйственной деятельности человека на окружающую среду.

4. Природоресурсные платежи в законодательстве государств – членов Евразийского экономического союза [7 - См. подробнее: Ялбулганов А.А. Понятие и система природоресурсных платежей в Российской Федерации и в других государствах ЕАЭС // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2016. № 1. С. 37–53; Ялбулганов А.А. Правовое регулирование платежей за загрязнение окружающей природной среды в государствах Евразийского экономического союза // Реформы и право. 2015. № 4. С. 82–87; Ялбулганов А.А. Налогообложение природопользования: унификация законодательства государств – участников ЕАЭС // Публично-правовые исследования: электрон. журн. 2017. № 1. С. 46–60.]

Законодательство государств ЕАЭС не содержит определения понятия природоресурсных платежей. В правовой и судебной доктрине применяются различные термины для определения обязательных платежей, взимаемых за использование природных ресурсов, всех полезных свойств природных объектов и минеральных ресурсов, в том числе при добыче полезных ископаемых, сбросе вредных веществ в атмосферу, в водные объекты, захоронении отходов производства и потребления. Однако во всех государствах ЕАЭС в системе обязательных публичных платежей закреплены природоресурсные платежи в виде налогов или неналоговых платежей. Установлены они налоговыми законами или же подзаконными нормативными правовыми актами[8 - В Кыргызской Республике природоресурсные налоги представлены одним общегосударственным налогом (налог за пользование недрами) и одним местным налогом (земельный налог). Налоги за пользование недрами включают: 1) бонусы – разовые платежи за право пользования недрами с целью геологического изучения и разработки месторождений полезных ископаемых; 2) роялти – текущие платежи за пользование недрами с целью разработки. Объектом налогообложения земельным налогом является право собственности, временного владения и пользования на сельскохозяйственные угодья и земли. Налогообложению подлежат сельскохозяйственные угодья и земли: 1) населенных пунктов; 2) промышленности, транспорта, связи, иного назначения, включая земли оборонного назначения; 3) природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; 4) лесного фонда; 5) водного фонда; 6) запаса. [Электронный ресурс] // URL: http://online.adviser (http://online.adviser/). kg (дата обращения: 27.03.2016).].

Вопросы правового регулирования природоресурсных платежей приобретают особую актуальность во всех государствах ЕАЭС с учетом высокой доли сырьевых доходов. Данное обстоятельство подтверждает необходимость и своевременность изучения природоресурсных платежей как комплексного правового института. Российская доктрина оказывает существенное влияние на оценку места и правовой природы природоресурсных платежей в ЕАЭС. В России природоресурсные платежи как комплексный правовой институт был сформирован еще в начале 2000-х годов, система платежей имеет сложную структуру и продолжает расширяться вне системы налогов и сборов.

Одной из причин актуальности вопросов правового регулирования природоресурсных платежей во всех государствах ЕАЭС является осознание важности природных ресурсов как для экономики государства, так и для состояния окружающей природной среды.

В Республике Беларусь сохраняется закрепленная в законодательстве система общего и специального природопользования, что было характерно и для России в недалеком прошлом. Правовое регулирование природоресурсных платежей в Республике Беларусь, как и в России, осуществляется на комплексной основе. Система платежей за природопользование закреплена в природоресурсном законодательстве, как и принцип платности, а также в экологическом и налоговом законодательстве. Поэтому природоресурсные платежи Республики Беларусь можно охарактеризовать как комплексный институт белорусского права.

Характерной особенностью природоресурсного законодательства Республики Беларусь является его кодификация (Кодекс о земле Республики Беларусь, Водный кодекс Республики Беларусь, Лесной кодекс Республики Беларусь и Кодекс о недрах Республики Беларусь), но есть и некодифицированные акты. Природоохранное законодательство, устанавливающее платный режим загрязнения окружающей среды, представлено Законами Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», «Об обращении с отходами», «Об охране атмосферного воздуха» и др.

Налоговый кодекс Республики Беларусь (общая часть)[9 - URL: http://www.pravo.by (http://www.pravo.by/) (дата обращения: 24.03.2016).] от 19.12.2002 № 166-З устанавливает республиканские налоги, сборы (пошлины) и местные налоги и сборы. Республиканскими признаются налоги и сборы (пошлины), установленные Налоговым кодексом Республики Беларусь (далее – НК РБ) либо Президентом Республики Беларусь и обязательны к уплате на всей территории государства. К республиканским природоресурсным платежам относятся земельный налог, экологический налог и налог за добычу (изъятие) природных ресурсов.

Элементы земельного, экологического налога и налога за добычу (изъятие) природных ресурсов установлены, соответственно, в 18, 19 и 20 главах НК РБ (особенная часть)[10 - URL: http://www.pravo.by (http://www.pravo.by/) (дата обращения: 06.12.2015).] от 29.12.2009 № 71-З. Причем экологический налог и налог за добычу (изъятие) природных ресурсов до 1 января 2010 года являлись одним налогом за использование природных ресурсов (экологический налог).

Особенностью белорусского экологического налога, как и российского аналога – платы за негативное воздействие на окружающую среду, является его сложный состав. Оба платежа включают в себя несколько видов платы в зависимости от объекта налогообложения. Например, налоговая база экологического налога определяется как фактические объемы: выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух от стационарных источников выбросов, указанных в разрешениях на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух или комплексных природоохранных разрешениях; сбросов сточных вод; отходов производства, подлежащих хранению, захоронению.

К ставкам экологического налога применяются несколько повышающих и понижающих коэффициентов: за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, образующихся при сгорании топлива для удовлетворения теплоэнергетических нужд населения; за сброс сточных вод в водные объекты теплоэлектростанциями, использующими в работе невозобновляемые источники энергии, охлаждение конденсаторов турбин которых осуществляется по прямоточной схеме.

В Республике Беларусь сумма экологического налога исчисляется как произведение налоговой базы и налоговой ставки. При расчете фактических объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух производится суммирование объемов выбросов по классам опасности веществ (группы веществ), указанных в разрешениях на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух или комплексных природоохранных разрешениях, без разбивки на отдельные вещества. Сумма экологического налога может исчисляться плательщиками исходя из установленных годовых объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и сбросов сточных вод. Экологический налог за захоронение отходов производства на объектах захоронения отходов исчисляется владельцами таких объектов и предъявляется ими собственникам отходов производства дополнительно к тарифам за захоронение отходов производства на объектах захоронения отходов.

В отличие от экологического налога, налог за добычу (изъятие) природных ресурсов является более определенным с позиции установления его элементов и налогоплательщиков. Так, налогоплательщиками являются организации и индивидуальные предприниматели. Объектом налогообложения являются углеводороды и минеральные природные ресурсы (калийная соль, каменная соль, нефть, торф, общераспространенные полезные ископаемые, подземные пресные и минеральные воды).

Земельный налог относится к числу республиканских налогов, порядок исчисления и уплаты данного платежа регулируется НК РБ.

Согласно ст. 192 НК РБ плательщиками земельного налога признаются организации и физические лица, у которых земельные участки на территории Республики Беларусь находятся на праве частной собственности, праве постоянного или временного пользования, праве пожизненного наследуемого владения. Отсутствие у организаций или физических лиц документов, предусмотренных белорусским законодательством, либо отсутствие государственной регистрации вещных прав и права частной собственности, не является основанием для непризнания этих организаций или физических лиц плательщиками в отношении земельных участков, которыми они фактически пользуются.