Правовое регулирование природоресурсных платежей

Правовое регулирование природоресурсных платежей
Александр Алибиевич Ялбулганов

Учебное пособие знакомит студентов с системой и источниками правового регулирования природоресурсных платежей. При этом природоресурсные платежи характеризуются как крупный комплексный правовой институт, сформировавшийся в современном российском праве. В пособии рассматриваются платежи как за пользование природными ресурсами, так и за негативное воздействие на окружающую среду. В книге также приводятся правовые характеристики налоговых и неналоговых природоресурсных платежей, определяются их функции, главными из которых являются фискальная и стимулирующая функции.

Учебное пособие будет полезно всем, кто интересуется правовой природой и правовым регулированием природоресурсных платежей.

Александр Ялбулганов

Правовое регулирование природоресурсных платежей. Учебное пособие

Рецензенты:

Сюбарева И. Ф. – заведующая сектором правовых и социально-гуманитарных исследований в сфере образования и научно-технической деятельности Федерального центра образовательного законодательства, доктор педагогических наук, кандидат юридических наук

Емельянов А. С. – главный научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук

Подготовлено с использованием СПС «КонсультантПлюс».

© ООО «Юстицинформ», 2021

A. A. YALBULGANOV

LEGAL REGULATION OF NATURAL RESOURCE PAYMENTS

Textbook

Moscow YUSTITSINFORM 2021

Reviewers:

Syubareva I.F. – Head of the Sector of legal and socio-humanitarian research in the field of education and scientific and technical activities of the Federal Center for Educational Legislation, Doctor of Pedagogy, PhD in Law

Emelyanov A.S. – Chief Researcher of the Department of Administrative Legislation and Process of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Doctor of Law

Legal regulation of natural resource payments: textbook / A.A. Yalbulganov. -М.: Yustitsinform, 2021. – 232 p.

The textbook introduces students to the system and sources of legal regulation of natural resource payments. Herewith natural resource payments are characterized as a large complex legal institution that has been formed in modern Russian law. The manual covers payments for the use of natural resources, as well as for the negative impact on the environment. The book also provides legal characteristics of tax and non-tax natural resource payments, defines their functions, the main of which are fiscal and incentive functions.

The textbook will be useful to anyone interested in the legal nature and legal regulation of natural resource payments.

Keywords: financial system; natural resource payments; legislation on taxes and fees; environmental and natural resource legislation; payment for the use of natural resources; payment for negative impact on the environment; tax and non-tax forms of natural resource payments; rent; greening of legislation; land tax; tax for the use of mineral resources; water tax; tax on additional income from the extraction of hydrocarbons; recycling fee; environmental fee; regular and one-time payments; fees for the use of objects of wildlife and aquatic biological resources; payment under the contract of purchase and sale of forest plantations.

Prepared using the Law assistance system «ConsultantPlus».

© LLC «Yustitsinform», 2021

Введение

В Российской Федерации не все публичные платежи включены в систему налогов и сборов, часть их функционирует вне этой системы. Это замечание относится и к природоресурсным платежам. Научная общественность регулярно акцентирует внимание на этом вопросе. Сложно объяснить сложившуюся ситуацию, возможно, это связано с уникальностью и оригинальностью этих платежей, которая отражается в определенных сложностях правового регулирования и администрирования. Может быть, является проявлением их экономической (рентной) и правовой природы. На наш взгляд, это комплекс причин, в том числе историческая обусловленность, правовая традиция, которая складывалась на протяжении веков.

Природоресурсные платежи занимают особое место в российской экономике, являясь одним из наиболее надежных и существенных источников формирования публичных доходов в России. Они чаще всего именуются фискальными сборами, публично-правовыми платежами, обязательными платежами, рентными доходами, природоресурсными и экологическими платежами. Часть природоресурсных платежей в виде налогов и сборов включена в систему налогов сборов, другая часть установлена и регулируется нормами природоресурсного и экологического законодательства. Предложения по автоматическому включению всех природоресурсных платежей в систему налогов и сборов Российской Федерации пока трудно реализуемы, и в этом нет особой необходимости. Более того, есть пример обратного процесса, постепенная замена с последующим исключением водного налога из системы налогов и сборов платой за пользование водным объектом, который установлен и взимается в соответствии с Водным кодексом РФ. Основная причина – водный налог не отвечает признакам налога. Можно привести пример экологического сбора, который, по своей сути, является целевым сбором, и опять же не отвечает понятию сбора, закрепленного в НК РФ. В настоящее время в системе налогов и сборов нет целевых сборов. Поэтому идея объединения всех имеющихся публичных платежей, включая неналоговые природоресурсные платежи в единой системе налогов и сборов, остается труднореализуемой.

Предлагаемая книга является учебным пособием нового поколения и представляет собой комплексное учебное издание, включающее в себя и практикум, подготовленный для студентов, обучающихся в бакалавриате и магистратуре. Книга знакомит студентов с действующим законодательством, регулирующим налоговые и иные фискальные отношения с участием организаций и физических лиц, которые являются налогоплательщиками и плательщиками природоресурсных платежей, а также с формирующейся на базе этого законодательства судебной и административной правоприменительной практикой.

Этот курс имеет свою историю. Впервые спецкурс «Правовое регулирование природоресурсных платежей» был создан более 15 лет назад в Государственном университете – Высшей школе экономики и читался на факультете права, для студентов, выбравших специализацию по кафедре «Финансового права» с соответствующим учебно-методическим обеспечением спецкурса: Природоресурсные платежи: учебно-практическое пособие / под ред. проф. А. А. Ялбулганова. М., 2004. 256 с.; Правовое регулирование природоресурсных платежей / под ред. А. А. Ялбулганова. М., 2007. 192 с.; Природоресурсные платежи: комментарий законодательства и судебная практика / под ред. А. А. Ялбулганова. М., 2007. 447 с.

Глава 1

Понятие, система и правовое регулирование природоресурсных платежей в российской федерации[1 - Вопросы, отнесенные к понятию, системе и правовому регулированию природоресурсных платежей в Российской Федерации были рассмотрены в многочисленных публикациях автора – в научных статьях, комментариях законодательства, учебных пособиях, опубликованных в 1997–2019 гг. Материалы ниженазванных и иных изданий автора в том числе легли в основу этой и других глав учебного пособия. См., например: Ялбулганов АА. Правовое регулирование земельного налога в Российской Федерации. М.: Ин-т защиты предпринимателя, 1997; Ялбулганов АА. Налог на землю. Водный налог. Лесные подати. Практический комментарий к законодательству о природоресурсных платежах. М.: Ось-89, 1999; Природоресурсные платежи: учебное пособие / под ред.A. А. Ялбулганова. М.: Кнорус, 2004; Правовое регулирование природоресурсных платежей: учебное пособие / под общ. ред. А.А. Ялбулганова. М.: ЗАО Юстицинформ, 2007; Природоресурсные платежи: Комментарий законодательства и судебная практика: научно-практическое издание / под. ред. А.А. Ялбулганова. М.: Экзамен, 2007; Ялбулганов АА. Правовое регулирование природоресурсных платежей: учебно-методич. комплекс. М.-Курск: Курск. гос. ун-т, 2009. (Сер. «Магистерский учебник». Вып. 2) и др. Одним из последних учебных пособий по этой теме является: Правовые основы природоресурсного налогообложения: учеб. пособие для бакалавров и магистров / С. Г Пепеляев,B. В. Воинов, А. С. Гуркин и др.; под общ. ред. С. Г Пепеляева. М.: Статут, 2017.]

1. Роль и место природоресурсных платежей в финансовой системе Российской Федерации

Современная финансовая система Российской Федерации сложилась в течение трех последних десятилетий. Такие ее элементы, как налоговая и бюджетная система, имеют особое значение для российского государства. Эффективное правовое регулирование формирования доходов и обеспечения расходов гарантирует государству финансовую устойчивость. Бюджетный кодекс РФ (далее – БК РФ) подразделяет все доходы бюджетов на налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. Согласно БК РФ доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.

В связи с рассматриваемой темой отметим, что Налоговый кодекс РФ (далее – НК РФ) (гл. 2) закрепляет систему налогов и сборов, сформированную с учетом федеративного устройства Российской Федерации, которая состоит из федеральных, региональных и местных налогов и сборов.

Однако в Российской Федерации есть несколько видов платежей, которые закреплены не самим НК РФ, а иными нормативными правовыми актами. Естественно, они не включены в действующую систему налогов и сборов. В российской правовой доктрине нет единства по вопросу их правовой природы и необходимости установления и исчисления вне системы налогов и сборов. В целях их разграничения они чаще всего именуются фискальными сборами, публично-правовыми платежами, обязательными платежами, рентными доходами, природоресурсными и экологическими платежами.

2. Федеративное устройство государства и конституционные основы рационального природопользования и охраны окружающей природной среды

Особенность природоресурсных платежей (обязательных платежей за пользование природными ресурсами) проявляется не только в их фискальном значении, но в ряде случаев и в зависимости от вида платежа преимущественно в природоохранном назначении. Природные ресурсы имеют не только экономическое, но и экологическое значение. При должном обращении они обеспечивают благоприятную экологическую ситуацию, дают возможность гражданам реализовывать конституционное право на благоприятную окружающую среду и общее природопользование. Российская Федерация – федеративное государство, и согласно ст. 65 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ) в ее составе находятся субъекты Российской Федерации: республики; края; области; города федерального значения; автономная область; автономные округа (далее – регионы). Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и регионов находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности (в том числе на леса, недра и другие природные ресурсы); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории. В этой же статье закреплено, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды также относятся к совместному ведению Российской Федерации и регионов. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и регионов принимаются рамочные федеральные законы, а на региональном уровне – законы и иные нормативные правовые акты регионов. При этом принятые в соответствии с упомянутой конституционной нормой законы и иные нормативные правовые акты регионов не могут противоречить федеральным законам. В случае возникновения противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ). Двухуровневая система природоресурсного и природоохранного законодательства, предусматривающая включение в него как федерального компонента (Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Закон РФ «О недрах» и др.), так и регионального, обусловлена установленным Конституцией РФ распределением полномочий по регулированию природоресурсных отношений между Российской Федерацией и регионами. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации в этой области относятся: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, включая право на благоприятную окружающую среду, федеральная государственная собственность на природные ресурсы и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации; гражданское законодательство в части правовой защиты имущественных отношений, возникающих при использовании и охране природных объектов и т. д.

Так, согласно ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Лесной кодекс РФ устанавливает, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Водный кодекс РФ следующим образом устанавливает право собственности на водные объекты. Статья 8 Водного кодекса РФ гласит, что водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности). Пруд и обводненный карьер, которые расположены в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не устанавливается другими федеральными законами. Во втором случае, когда речь идет о пруде и обводненном карьере, вопросы собственности находятся в прямой зависимости от права собственности на земельные участки.

Поэтому право собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты.

Как нам представляется, обеспечение конституционного права граждан иметь доступ к природным ресурсам и на благоприятную окружающую среду должно составлять основу государственной социально-экономической и экологической политики. Например, право на благоприятную окружающую среду является новой, появившейся в ХХ веке конституционной ценностью, что говорит о стремлении человечества к выживанию, и такое стремление направлено на человечество в целом, а не на «эгоистические» национальные интересы.

Следует отметить, что в настоящее время создаются условия для международного сотрудничества, и национальное регулирование приобретает новое звучание – общечеловеческое, поскольку защитить природные объекты и в целом окружающую среду в рамках одной страны представляется невозможным, особенно в случаях, когда соседние государства пренебрегают бережным природопользованием, игнорируя вопросы охраны окружающей среды. Это конституционная ценность нового уровня и характера. В этом смысле российское регулирование охраны окружающей среды и природопользования приобретает особый интерес и соответствует вызовам времени. Реализация природоохранных мероприятий требует постоянного финансирования как со стороны государства, так и со стороны общественных экологических организаций и фондов.

3. Понятие и система природоресурсных платежей

Природоресурсные платежи (плата за пользование природными ресурсами) рассматриваются в российской правовой доктрине как комплексный правовой институт, сформировавшийся в современном российском праве. Этот институт формируется из норм законодательства о налогах и сборах, экологического и природоресурсного законодательства)[2 - См. подробнее: Ялбулганов А.А. Природоресурсные платежи как комплексный правовой институт и учебная дисциплина // Экологическое право. 2008. № 4.]. Система природоресурсных платежей в Российской Федерации наряду с платой за пользование природными ресурсами (за пользование землей, лесами, водными объектами, животным миром, недрами) включает также плату за негативное воздействие на окружающую среду (рис. 1).

Рис. 1. Виды природоресурсных платежей

Рис. 2. Источники правового регулирования природоресурсных платежей

Природоресурсные платежи представляют собой совокупность обязательных в силу закона платежей двух видов: за природопользование и за негативное воздействие на окружающую среду. Порядок их исчисления и уплаты установлен федеральными и региональными законами, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а в случаях, прямо предусмотренных перечисленными документами, – и подзаконными актами (см. рис. 2).

Так, плата за пользование водным объектом установлена Водным кодексом РФ, а элементы платы установлены постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 № 876 (ред. от 29.12.2017) «О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности». Плата за пользование водным объектом является неналоговым публично-правовым платежом, несмотря на договорной характер водопользования. Во-первых, одной из обязательных сторон договора является исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, так как в водопользование передаются водные объекты, которые находятся в государственной или муниципальной собственности. Во-вторых, ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, порядок расчета и взимания такой платы устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, т. е. органами публичной власти. В-третьих, плата за пользование водными объектами устанавливается на основе следующих принципов: 1) стимулирование экономного использования водных ресурсов, а также охраны водных объектов; 2) дифференциация ставок платы за пользование водными объектами в зависимости от речного бассейна; 3) равномерность поступления платы за пользование водными объектами в течение календарного года. Законодатель устанавливает цель бережного и рационального использования водных ресурсов и охрану водных объектов от всех видов негативного воздействия, кроме того, требует учитывать природные и экономические факторы, таким образом обеспечивая публичные интересы. Наконец, в-четвертых, доходы от договорного водопользования поступают в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.