Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»

права и обязанности собственников земельных участков и иных правообладателей (гл. 6);

особенности правового режима земель различных категорий (гл. 14–18);

организация и порядок проведения землеустройства, государственного земельного кадастра (гл. 11).

Таким образом, Земельный кодекс РФ полностью регулирует особый режим такого объекта недвижимого имущества, как земельный участок. Для постановки его на кадастровый учет или внесения соответствующих изменений в его данные необходимо пройти ряд подготовительных процедур: формирование земельного участка, описание его границ и подготовка межевого плана, определение категории и разрешенного использования земельного участка, а это невозможно без обращения к нормам Земельного кодекса РФ. Именно этот нормативный правовой акт является фундаментом, на основе которого идет развитие всего земельного законодательства. И, кроме того, создание системы государственного кадастра недвижимости во многом основано на существующем государственном земельном кадастре, правовое регулирование которого определяется как раз Земельным кодексом РФ и рядом специальных нормативных правовых актов.

К Земельному кодексу РФ с некоторого времени стали тесно примыкать Лесной и Водный кодексы РФ.

Дело в том, что ранее ст. 130 ГК РФ включала в состав самостоятельных объектов недвижимого имущества такие объекты, как леса, многолетние насаждения и обособленные водные объекты. Однако ситуацию изменило принятие нового природоресурсного законодательства.

Так, в связи с принятием Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ[10 - СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.] (ВК РФ) с 8 июня 2006 г. из состава недвижимого имущества, определенного ст. 9 ГК РФ, были исключены обособленные водные объекты. Ранее такие объекты и земельный участок, на территории которого они были расположены, признавались самостоятельными объектами недвижимости, что на практике порождало ситуации двойной государственной регистрации прав на эти объекты, различные по субъектному составу сделки и т. д. В новом Водном кодексе РФ понятие «обособленный водный объект (замкнутый водоем)» было заменено термином «пруд, обводненный карьер» и установлено, что они могут принадлежать на праве собственности только собственнику земельного участка. Таким образом, был установлен принцип единой правовой судьбы земельного участка и водного объекта, расположенного в его пределах.

Аналогичная ситуация и в отношении лесов. С 31 июля 2006 г. из состава недвижимого имущества были исключены леса и многолетние насаждения (ст. 16 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ) в связи с принятием нового Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (ЛК РФ).

Таким образом, леса и многолетние насаждения, как и другие вещи, не относящиеся к недвижимости, признаются теперь движимым имуществом. К недвижимому имуществу относятся лесные участки (фактически земельные участки в соответствии со ст. 7 ЛК РФ), так как согласно ст. 93 Л К РФ право собственности и другие вещные права на лесные участки, ограничения (обременения) этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Таким образом, в связи с исключением соответствующих объектов из состава недвижимого имущества применение Лесного и Водного кодексов РФ к кадастровым отношениям на данный момент существенно ограничено.

Продолжая давать характеристику основным нормативным правовым актам, следует упомянуть Градостроительный и Жилищный кодексы РФ.

Градостроительный кодекс РФ регулирует кадастровые отношения прежде всего в части определения требований к территориальному планированию территории Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, градостроительным регламентам, к порядку получения разрешения на завершение строительства и ввод объекта в эксплуатацию.

Так, требования территориального планирования и градостроительного зонирования территории Российской Федерации во многом предопределяют виды зданий, сооружений, которые могут быть построены на определенной территории, а также основные их параметры (назначение, площадь, этажность).

Например, градостроительными регламентами могут быть предусмотрены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства и т. д.

Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать:

предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;

минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;

максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.

В пределах территориальных зон могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных

участков и объектов капитального строительства, но с различными предельными (минимальными и (или) максимальными) размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетаниями таких размеров и параметров.

Кроме того, Градостроительным кодексом РФ предусмотрен порядок определения видов разрешенного использования земельных участков. Эта характеристика также накладывает определенные ограничения на эксплуатацию земельного участка и осуществление деятельности в его пределах. Так, Закон четко различает, что в состав, например, зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.

Эти и некоторые другие сведения, предусмотренные Федеральным законом, подлежат включению в государственный кадастр недвижимости в качестве индивидуальных характеристик определенного объекта недвижимости.

Последним по перечислению в комментируемой статье, но не последним по своему значению является Жилищный кодекс РФ (в ред. от 29 декабря 2006 г., с изм. и доп., вступивший в силу с 11 января 2007 г.). Нормы Жилищного кодекса РФ в основном касаются жилищных отношений, объектом которых выступают жилые помещения.

Жилое помещение определенного вида может создаваться в результате строительства, реконструкции, перевода нежилого помещения в жилое и т. д. При появлении такого объекта его будет необходимо ставить на кадастровый учет, для чего представлять сведения о нем органам кадастрового учета. По объектам, уже существующим к моменту вступления Федерального закона в силу и поставленным на государственный технический учет, сведения будут передаваться в систему кадастра недвижимости автоматически. Для таких объектов более характерно будет внесение изменений в кадастр в связи с изменениями основных их параметров. А вот по объектам, которые будут создаваться в дальнейшем, придется проходить все стадии подготовки и сбора необходимых документов и обращаться с заявлением в органы кадастрового учета для постановки таких объектов недвижимости на кадастровый учет. Только после этого заявитель сможет зарегистрировать право собственности на такой объект недвижимости.

В этой области основным специальным нормативным правовым актом является Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Этот Закон также содержит нормы, регулирующие кадастровые отношения.

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним – юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество).

Названный Закон определяет понятие и принципы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, порядок ее осуществления, включая требования к представляемым документам, основания для приостановления и отказа в государственной регистрации, особенности государственной регистрации отдельных объектов недвижимого имущества (предприятия, гидротехнические и иные сооружения, расположенные на водных объектах и т. д.), договоров (участия в долевом строительстве) и ограничений (обременении) прав (сервитуты, ипотека, аренда и т. д.).

Кроме того, отношения по этому виду государственной регистрации регулируются многочисленными подзаконными актами, среди которых постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении правил ведения единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. 22 ноября 2006 г.), приказы Минюста России от 24 декабря 2001 г. № 343 «Об утверждении правил ведения книги учета документов и дел правоустанавливающих документов при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. от 24 декабря 2004 г.), от 1 июля 2002 г. № 184 «Об утверждении методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. от 19 января 2005 г.), ряд приказов Минюста России об утверждении инструкций по государственной регистрации различных объектов, договоров, ограничений (обременении) прав либо устанавливающих особенности государственной регистрации для определенного имущества (например, для недвижимого имущества, составляющего паевой инвестиционный фонд).

Вообще институты государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета недвижимости во многом схожи. И тот, и другой в основе имеют определенный информационный ресурс – Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (в первом случае) и государственный кадастр недвижимости (во втором случае). Причем оба этих ресурса содержат во многом одинаковые сведения и одновременно являются источником их пополнения и уточнения посредством постоянного обмена информацией. Так, документы кадастрового учета являются обязательными для осуществления государственной регистрации прав на объект, а сведения, содержащиеся в ЕГРП, о вещных правах конкретных правообладателей, их ограничениях (обременениях) подлежат обязательному внесению в государственный кадастр недвижимости. В связи с этим органы кадастрового учета и государственной регистрации прав будут взаимодействовать непрерывно.

По общности состава сведений и наличию также достаточно большого информационного ресурса в своей основе системы кадастра недвижимости и регистрации прав близки и к государственному земельному кадастру, который на данный момент осуществляется на основании ст. 70 ЗК РФ, Федерального закона «О государственном земельном кадастре, ряда подзаконных нормативных правовых актов.

Государственный земельный кадастр представляет собой систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской Федерации, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества. В этот кадастр включается информация о субъектах прав на земельные участки.

Информационным ресурсом для данной системы выступает Единый государственный кадастр земель, в котором содержатся следующие основные сведения о земельных участках:

кадастровые номера;

местоположение (адрес);

площадь;

категория земель и разрешенное использование земельных участков;

описание границ земельных участков, их отдельных частей;

зарегистрированные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения);

экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю;

качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель;

наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками.

Моментом возникновения или моментом прекращения существования земельного участка как объекта государственного кадастрового учета в соответствующих границах является дата внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр земель.

Документом, подтверждающим постановку земельного участка на кадастровый учет и содержащим основные сведения о нем, является кадастровая карта (план).

Хочется отметить, что в связи с принятием комментируемого Федерального закона появилось множество вопросов по осуществлению государственного земельного кадастра.

Главный вопрос, который возникает сразу же: как будут соотноситься рассматриваемый Федеральный закон и Федеральный закон «О государственном земельном кадастре», ведь государственный кадастр недвижимости включает сведения и о земельных участках, и фактически деятельность по ведению государственного кадастра недвижимости практически повторяет деятельность по ведению государственного земельного кадастр.

По-видимому, законодателю необходимо принять закон, который признает утратившим силу Федеральный закон «О государственном земельном кадастре». И действительно, при разработке проекта комментируемого Федерального закона в Государственной Думе РФ параллельно обсуждался и еще один законопроект – проект федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу Федерального закона «О государственном земельном кадастре» и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона № 428021-4 «О государственном кадастре недвижимости». Данный законопроект принят 2 октября 2007 г. пока только в первом чтении. Но мы считаем, что в ближайшее время законопроект пройдет все необходимые стадии его рассмотрения и обретет статус федерального закона.

Таким образом, государственный кадастр недвижимости полностью заменит земельный кадастр, что станет логическим завершением реформирования системы учета сведений об объектах недвижимости.

Невозможно провести анализ правовых основ регулирования государственного кадастра недвижимости без упоминания Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектах недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 16 октября 2006 г.), который впервые закрепил понятие «многоквартирный дом», и рассматриваемый Федеральный закон в соответствии с назначением здания разделил понятия «жилой дом» и «многоквартирный дом».

Кроме того, большая заслуга данного Закона еще и в том, что во многом благодаря ему объекты незавершенного строительства были признаны самостоятельными объектами недвижимости, включены в ст. 130 ГК РФ и сведения о таких объектах подлежат включению в государственный кадастр недвижимости. Дело в том, что ст. 13 указанного Закона предусмотрена обязанность застройщика при возникновении оснований для обращения взыскания на объект строительства по требованию участников долевого строительства зарегистрировать право собственности на объект незавершенного строительства, а при его уклонении от исполнения этой обязанности регистрация права собственности на объект незавершенного строительства может быть осуществлена по решению суда. Поэтому в целях защиты прав граждан – участников строительства необходимо было однозначно проработать механизм, при котором застройщик мог зарегистрировать права на такой объект в любой момент строительства (а не только в случае консервации строительства, как происходило ранее) и обеспечить возможность обращения взыскания на него по иску участника строительства.