Многоликая политика. Сборник статей

Негативное отношение общества к бюрократическим структурам обусловливается низким уровнем эффективности деятельности работников, задействованных в этой сфере. Здесь также сыграл серьезную роль подход самого населения, не сумевшего организовывать и поддерживать в тонусе систему институтов, соответствующих общественным интересам.

Анализируя деятельность граждан, занятых в госсекторе, необходимо учитывать его структуру: сюда относятся непосредственно работники органов исполнительной, законодательной и судебной власти, работники государственных учреждений (бюджетники), а также персонал государственных компаний. Данное исследование в понятие «бюрократия» включает, в первую очередь, представителей групп номер один и два.

Запрос на административную реформу в России. Итак, российская бюрократия в процессах модернизации играет роль балласта. Согласно законодательным документам, бюрократические институты в стране носят рациональный характер и в целом соответствуют идеалистической модели Вебера. Тем не менее, исследования в соответствующей сфере зачастую доказывают обратное. Наибольший урон развитию наносит коррумпированность органов бюрократической системы. Проблема остается актуальной в течение продолжительного времени на территориях разных государств. Россия не является исключением: в ежегодно обновляемом индексе восприятия коррупции, составляемом международной организацией Transparency International, по состоянию на 2017 год страна находится на 135 позиции.

Неоднозначно складывается ситуация в регионах. Иллюзия рационального контроля «сверху» в рамках действия модели «вертикали власти» не является стабильной, потому что на практике вся сложившаяся ситуация напоминает средневековую местническую систему. Подобный подход не способствует повышению эффективности и, в частности, росту инициативности среди талантливых управленческих кадров.

Таким образом, стереотипы о низком уровне эффективности, заторможенности бюрократии и ее стремлении к изоляции от достижений научно – технического прогресса обусловлены реальным положением дел. Результаты социологических опросов, связанных с проблемой доверия населения к бюрократии, в большинстве случаев подтверждают распространенность подобного мнения среди россиян. Исследование Левада – центр (май 2015 г.) зафиксировало возрастание склонности россиян рассчитывать на решение проблемы с помощью высших эшелонов власти. На вопрос «Как Вы думаете, В. Путин потворствует бюрократии, или ограничивает ее аппетиты?» 64% респондентов в 2015 году выбрали вариант «Ограничивает аппетиты бюрократии, стремящейся использовать в своих интересах достояние России», при том, что в 2013 году процент опрашиваемых, выбравших данный вариант, составил 49%.

В условиях функционирования информационного общества, широкого внедрения достижений технического прогресса в сферы социальной жизни, потребность в бюрократии как отдельном социальном классе снизится, а со временем полностью сойдет на нет, поскольку основную часть ее функций будут выполнять различные программные структуры, что в значительной степени снизит временные затраты на процедуры соответствующего характера. Однако, в силу неопределенности, связанной со сроками реализации подобных проектов, возникает запрос на совершенствование существующей системы, в рамках которой все еще главным действующим звеном является человек, а не результаты достижения технического прогресса.

Несмотря на благоприятные прогнозы, в данный момент процент чиновничьей массы продолжает расти. Статистика, представленная Минфин, демонстрирует следующее: в конце 2017 года в стране насчитывалось 1,273 млн чиновников, что на 5226 человек (0,4%) больше, чем годом ранее. Число госслужащих выросло впервые за 3 года. До конца 2017 года число чиновников 2 года подряд сокращалось в сумме почти на 114 тыс. человек (8,2%) в рамках бюджетного секвестра на фоне спада экономики.

Всего в 2017 году федеральные органы, включенную в статистику, составленную Минфин, получили из бюджета на свое содержание 729,8 млрд руб. – чуть больше, чем годом ранее (725,3 млрд руб.). Около 60% этой суммы, как правило, уходит на зарплаты, отмечает РБК. Самым «дорогостоящим» федеральным органом оказалась Россвязь, которая получает в среднем на одного сотрудника 191,6 млн рублей.

Исходя из перечисленных выше недостатков бюрократической системы, уместно предложить стратегию выхода из критического положения. В первую очередь, необходимо учитывать специфику преобразования государственных институтов в России. На протяжении исторического периода, большинство реформ, направленных на совершенствование функционирования государственного аппарата, базировались на кардинальном отказе от практик прошлых лет, иными словами, традиция планомерных эволюционных преобразований фактически не могла сложиться. На современном этапе наблюдается тенденция к размеренности в принятии нормативных актов, касающихся совершенствования существующей административной системы. Это иллюстрирует, к примеру, принятие Концепции по проведению административной реформы в РФ от 25.10.2005, в которой представлены программы разработки механизмов правового и организационного характера. Впервые выдвигается идея создания интернет – порталов государственных услуг и прочих источников, способных обеспечить эффективное электронное взаимодействие получателей государственных услуг с органами власти, при отсутствии, как такового, посредника в виде бюрократических институтов.

Кроме того, низкую продуктивность бюрократических структур нельзя рассматривать как отдельную проблему. Подобные процессы детерминированы общей неэффективностью и низкой конкурентоспособностью политической системы в целом. Отсутствие бесперебойно функционирующих институтов сдержек и противовесов в политической сфере ведет к концентрации основного объема полномочий в руках исполнительной власти. Президентская вертикаль стала причиной положительных изменений на определенном этапе общественно-экономического развития, но, как упоминалось выше, продолжение моноцентрического курса приведет к стагнации политической системы, из чего следует постоянное снижение качества функционирования большинства государственных институтов, к числу которых относятся и бюрократические организации.

Бюрократическая модель по многим характеристикам проигрывает проектной. Последняя предполагает четкое распределение бюджета, цель, выполнение которой должно быть осуществлено до конкретного дедлайна, а также план, включающий разделение обязанностей с указаниями для каждого участника. Не менее важен фактор гибкости: есть возможность оперативно менять планы. Проектная команда управляет приоритетами и выполняет наиболее важные задачи, а не все сразу. Бюрократическая система, в свою очередь, отличается известной неповоротливостью и неспособностью подстроиться под трансформации тех или иных запросов.

Заключение. Результатом проведенного исследования стали следующие выводы:

– Модель рациональной бюрократии, предложенная М. Вебером, сохраняет актуальность и является ориентиром, с опорой на который государства стремятся выстроить свои бюрократические институты;

– Низкая эффективность бюрократии в современных условиях объясняется рядом конкретных факторов, но сама проблема является лишь одним из признаков, свидетельствующих о стагнации всей политической системы;

– От состояния бюрократического аппарата, профессиональных качеств, уровня компетентности и квалификации работников во многом зависит становление правового государства, стабилизация и развитие Российской Федерации.

Список литературы

1. Акт правительства Российской Федерации «Об организации проектной деятельности в Правительстве России» от 31.10.2018 №1288 // Официальный сайт правительства РФ. 2018 г.

2. Борьба с коррупцией и приговор Е. Васильевой // Левада – Центр URL: https://www.levada.ru/2015/06/17/borba-s-korruptsiej-i-prigovor-e-vasilevoj/ (дата обращения: 8.11.2018).

3. Исследование РБК: сколько в России чиновников и много ли они зарабатывают // РБК URL: https://www.rbc.ru/economics/ 15/10/2014/543cfe56cbb20f8c4e0b98f2 (дата обращения: 1.11.2018).

4. Численность работников федеральных государственных органов // Минфин России URL: https://www.minfin.ru/OpenData/7710168360-FGO_staff/ (дата обращения: 1.11.2018).

5. CORRUPTION PERCEPTIONS INDEX 2017 // Transparency International – The Global Anti-Corruption Coalition URL: https://www.transparency. org/news/feature/corruption_perceptions_index_2017#table (дата обращения: 10.11.2018).

6. Weber, M.: The Theory of Social and Economic Organization / M. Weber – Eastford, USA: New Foreword Martino Publishing, 2012. – 749 p.

7. Weber, M., Gerth, H.: From Max Weber: Essays in sociology / M. Weber, H. Gerth – Ulan Press, 2012. – 519 p.

8. Мухаев Р. Т. Политология. Учебник / М: Проспект, 2009. 640 с.

9. Мухаев Р. Теория государства и права. Учебник для бакалавров / М.: Юрайт 2014. Сер. 58 Бакалавр. Академический курс (3-е изд., пер. и доп). 585 с.

10. Мухаев Р. Т. Геополитика. Учебник / М.: Юнити-Дана, 2007. 626 с.

11. Мухаев Р. Т. История государства и права зарубежных стран / М.: ЮНИТИ 2005. (2-е изд., перераб. и доп.). 857 с.

12. Мухаев Р. Т. История государственного управления в России / М.; Юрайт, 2014. 770 с.

– Мухаев Р. Т. Политология. Учебник для вузов / М.: Приор-издат, 2003. 428 с.

13. Абрамов Р. А., Мухаев Р. Т., Соколов М. С. Критерии эффективности государственного и регионального управления в контексте проектного подхода // Теоретическая и прикладная экономика. 2017. №1. С. 96—112.

14. Мухаев Р. Т. Правовые основы российского государства /. М.: ЮНИТИ, 2007. 351 с.

15. Мухаев Р. Т. Правоведение. учебник / М.: Юнити, 2013. 431 с.

16. Абрамова О. Г., Мухаев Р. Т. Новая модель публичного управления для современной России // Тренды и управление. 2017. №3. С. 11—32.

17. Мухаев Р. Т. История политических и правовых учений. Учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция», 020100 «Философия» и 020200 «Политология» / М.: ЮНИТИ-Дана, 2005. (Изд. 2-е, перераб. и доп.)

Жданов А. И. Эрозия республиканских институтов Древнего Рима: причины и последствия

РЭУ им Г. В. Плеханова

Аннотация. Статья посвящена процессу разрушения демократических институтов и перехода к автократическому стилю управления на примере Римской республики. Опираясь на свидетельства самых разнообразных античных источников и концепции историков, автор делает попытку объяснить суть политического процесса, происходящего в Риме II – I в. до н.э. при помощи политологических, а не исторических концепций, и определить насколько полученные знания актуальны для объяснение современных процессов, происходящих в демократических государствах.

Ключевые слова: Рим; Римская республика; политический процесс; эрозия республиканских институтов; переход к автократии; разрушение институтов; республиканские институты; демократические институты

Введение. Переход от республиканской демократии в Древнем Риме к авторитарным формам господства в конце I в. до н. э. вызывал повышенный интерес среди ученых, поскольку он определил логику последующего развития римского государства и общества. Опыт Древнего Рима, в известной мере, актуален для анализа современных процессов, открывающих возможность попятного движения от демократических форм к автократии,

Проблема перехода Рима от республики к империи является сложнейшей проблемой римской истории. В современной науке существует множество исторических, экономических и геополитических концепций, объясняющих причины и факторы перехода от республиканской формы правления к принципату. При этом целостной картины трансформации институционального порядка Древнего Рима и понимания роли политических факторов в нем, пока не сложились.

В западной исторической науке переход Древнеримского государства от республики к империи объясняется в рамках концепции «аристократической революции» Р. Сайма [1]. По мнению Р. Сайма, наиболее существенным фактором развития Древнего Рима во второй половине I в. до н. э., вплоть до смерти Августа стала борьба аристократических кланов за власть. В духе концепции «аристократической революции» события поздней республики интерпретирует и Дж. Норт. Главную роль в развивающейся римской революции Дж. Норт отводит аристократии [2]. При этом не учитывается роль экономических и социальных факторов в этом глубоком перевороте.

Однако, с точки зрения политического анализа, процессы, происходившие в Риме на рубеже II – I веков до н.э., выходили за рамки борьбы аристократических кланов между собой. Трансформация основополагающих государственных институтов диктуется не только волей элит, должны быть структурные причины: новый общественный запрос, неспособность старых государственных институтов его реализовать, и как следствие, разрушение политической системы.

Концепция революции широко была распространена в отечественной историографии, которая так же трактовала переход от республики к империи в Древнем Риме с точки зрения революции. Так, С. И. Ковалев понимал концепцию римской революции как «революции рабов». События II – I вв. С. И. Ковалев представлял как широкое демократическое по своим движущим силам революционное движение, точнее, как «несколько крупных взрывов революционного движения», которое, однако, не могло перерасти в революцию. Установление же военных диктатур I в. до н. э. и переход к системе империи был контрреволюцией [3, с. 324—325]. Мнение о том, что установление принципата было реакцией на радикализацию борьбы социальных низов, дает гораздо более комплексное объяснение происходящих в поздней римской республики процессов. Однако, оно не отвечает на вопрос, почему республиканские институты перестали отвечать запросам масс на социальную справедливость, при том, что рабство и политическая борьба плебеев и патрициев продолжалась уже несколько веков.

Сторонники эволюционной концепции перехода Рима от республики к империи принципиально иначе рассматривают события второй половины II – I вв. до н. э. Состояние римского общества и государства они определяют как «кризис», «трансформацию», «процесс обновления», «симптомы адаптации», «переходность» и т. п. В рамках этой концепции Эрнст Мейер рассматривал систему принципата, как форму республики, трансформированную в результате реформ. [4, с. 370]. В то же время, сущность реформы состоит в том, чтобы модернизировать уже имеющиеся институты и обеспечить соответствие политической системы духу времени, а не способствовать её тотальному разрушению. Реформистская концепция не дает ответа на вопрос, почему аграрная и другие проблемы, с которыми столкнулась римская республика, запустили процесс режимной трансформации.

Таким образом, указанные выше подходы в известной мере упрощали проблему перехода Рима от республики к империи, лишали историческую концепцию ее основного методологического звена – социально-политического содержания римской революции, как эрозии республиканских институтов в рамках политогенеза Древнего Рима. На наш взгляд, институциональная трансформация римской республики не может быть осмыслена лишь в границах исторических интерпретаций, а нуждается в системном политологическом анализе, который включает выявление соотношения институциональной среды и политических практик по мере нарастающей дифференциации интересов в римском обществе.

Главное достоинство республиканских институтов – баланс интересов. Римская республика была построена на основе гражданской общины. Несмотря на её явные аристократические черты, её главным достоинством считалось равновесие трех начал: аристократического, монархического и демократического, при широком участии народного собрания в политическом процессе. Действительно, специфика межличностных отношений в Риме определялась тем, что Римская республика оформилась и развивалась как гражданская община – civitas. Еще Р. Пёльман определил подобный тип общественных отношений как уравнительно-коммунистические [5, с. 389—394]. О равенстве и коммунизме древних римлян говорил Ж. Вальтер [6, с. 465]. Эти принципы обеспечивали стабильность, закрепляли корпоративный дух, обеспечивали прочную связь индивида с общиной. Такое единение имело много проявлений: общественные раздачи, угощения, общественные культовые праздники, зрелища.

Среди достоинств Римской республики, Полибий выделял равномерность распределения власти между различными органами государства, демократизм в управлении римским государством, влиятельное участие граждан в государственных делах, необходимость государственных органов (в том числе, сената) прежде всего сообразоваться с народом и пользоваться его благоволением [Polyb., VI, 11—15]. Помимо этого, республику отличало предпочтение решать внутренние раздоры при помощи реформ, даже если они идут в разрез с консервативными традициями, на что указывал Тит Ливий. [Liv., IV, 1—2, 4]. Античными авторами римское государство определялось как достояние народа, продукт гражданской общины, как множества людей, связанных согласием. Цицерон подчеркивал, что народ подразумевается, как не любое соединение людей, собранных вместе каким бы то ни было образом, а соединение многих людей, связанных между собою согласием в вопросах права и общностью интересов [Cic. De rep., I, 39—40].

Следовательно, государственный строй Рима в V в. – 27 г. до н.э. представлял собой аристократическую (сенатскую) республику, политическая система которой функционировала на основе разделения функций высших органов власти (народного собрания, сената и магистратур). Институциональное устройство Римской республики базировалось на принципах выборности, сменяемости, народного участия, ответственности должностных лиц, коллегиальности в принятии решений. Эффективность государственного механизма Римской республики обеспечивалась приматом писаных законов, инклюзивным характером государственных институтов и балансом между цензовой демократией (номинально верховная власть принадлежала римскому народу в лице народных собраний) и властью аристократии.

В этих условиях, переход от республики к принципату был вызван, во-первых, эрозией республиканских институтов (утрата ими своего первоначального значения и полномочий), во-вторых, изменением в политической культуре римского общества (сменой установки на согласование разнородных интересов установкой на силовое установление политического курса, выгодного лишь определённой группе населения) т.е. трансформацией межличностных отношений в сторону радикализации политической борьбы, в-третьих, сломом старых республиканских традицией и законов, как писанных, так и неписанных (утрата значимости республиканских ценностных общественных образцов в политическом сознании населения).Для этого должны были бы быть глубинные причины.

Кризис республиканских институтов: причины и формы. Американский политолог Дэвид Истон представлял политическую жизнь, как поведенческую систему, взаимодействующую с окружающей средой. Для обозначения общественных запросов, поступающих в систему Истон использует понятие «вход», а для обозначения решений и действий, осуществляемых системой – категорию «выход». Основное назначение политической системы, по Истону, заключается в способности адекватно реагировать на поступающие запросы (воздействий) и распределять ограниченные ресурсы в соответствии со значимостью тех или иных запросов. Тем самым для обеспечение собственной жизнеспособности политической системе (и составляющим её институтам) надлежит амортизировать спектр внешних воздействий позитивного, конструктивного и инновационного плана, устранять или абсорбировать влияние любых возмущающих сил [7, с. 93—104]. По Истону, эффективность политической системы определяется ее способностью инкорпорировать возникающие новые группы интересов, обеспечивая их баланс с уже существующими запросами. Тем самым, политическая система при помощи регулирующих механизмов вырабатывает ответные реакции на поступающие импульсы, приспосабливается к внешним условиям функционирования [8].