Уроки Примакова – премьер-министра

Серьезность намерений правительства обеспечить подлинное развитие экономики и проведение действительно структурных реформ выражалась, в частности, в мерах по созданию соответствующих институтов. Так, в кратчайшие сроки в качестве неотъемлемой части бюджетной системы страны был создан «бюджет развития», а также организован Банк развития. (После смены руководства финансово-экономическим блоком правительства выделенные этим институтам ресурсы были исключены из экономической жизни и практики управления и использованы новым руководством по своему разумению, далекому от вопросов развития российской экономики. Кстати, сегодня понятие «бюджета развития» вновь получило «право на жизнь», но в «ублюдочной» форме, не имеющей никакого практического содержания и значения.)

Результаты деятельности правительства Е. М. Примакова не исчерпываются только поворотом российской экономики к росту. Они выявили ошибки реформ, начатых в стране в начале 1990-х, показали наличие гораздо более перспективной альтернативы, позволяющей избежать многих ошибок и просчетов при переходе к рыночной экономике. Но и это не все. Эти результаты стали зримым доказательством того, что успех экономических преобразований зависит от того, есть ли у преобразователей достаточный жизненный опыт, обладают ли они глубокими знаниями в сфере той экономики, которую взялись преобразовывать, и той, которая должна стать результатом преобразований, умеют ли разрабатывать адекватные сложившимся условиям решения и профессионально претворять их в жизнь. К сожалению, этих качеств не доставало ни представителям первой волны «реформаторов», ни тем, что пришли к руководству экономикой и финансами после Е. М. Примакова. В результате в сфере управления российской экономикой укоренилась практика назначения руководителей (менеджеров), которые к моменту назначения никак не были связаны с поручаемым им делом, не говоря уже о наличии сколько-нибудь заметных успехов на соответствующем поприще. Эта годами (десятилетиями!) культивируемая практика, развернутая во времена массового «призыва» в управления «питерцев», превратилась, в конечном счете, в настоящее бедствие для отечественной экономики, финансов и производства.

Следует подчеркнуть и то, что в правительстве, которое возглавил в кризисном 1998 году Е. М. Примаков, была создана атмосфера доверия, дающая его членам невероятные по нынешним меркам «степени свободы» в части инициирования и продвижении тех или иных управленческих решений. Так, названные выше меры по вытеснению бартера, по тотальной реструктуризации задолженности предприятий и организаций перед бюджетной системой и социальным и фондами не потребовали никаких многочасовых обсуждений и согласований. Они сразу были приняты как необходимые для развития экономики, а руководство и координация соответствующей работы были возложены на Минэкономики России. При этом подразумевалась, что отвечать за конечные результаты будут именно его (Минэкономики России) руководители.

В настоящее же время система принятия решений не требует ни содержательной их проработки, ни единоличной ответственности за полученные результаты. Процедуры согласования продолжаются до полного выхолащивания из проектов предлагаемых решений как содержания, так и результатов, которые могут быть спрогнозированы и оценены. Контролируются лишь сроки, выполнение которых, к удовлетворению всех участников, стало исчерпывающим сигналом о выполнении любого поручения.

Отставка Е. М. Примакова последовала в мае 1999 года. Но еще более года фактически использовалась «примаковская» практика управления. И только с 2001 года началось последовательное свертывание того, что позволило и преодолеть кризис 1998 года, и выйти на достойные темпы роста. Однако по мере усиления роли и влияния «восставшего из пепла» прежнего, «реформаторского» стиля руководства экономикой последовательно стали снижаться темпы роста российской экономики и ее конкурентоспособность, причем с заметным ускорением (см. Таблицу 1).

Отличительной чертой в деятельности нового (частично старого) состава руководителей финансово-экономического блока правительства (Кудрин, Греф, Игнатьев, Улюкаев, Набиуллина и др.) вновь, как и в годы первой волны «преобразований» в российской экономике, стало проведение различных реформ ради самого процесса реформирования. Превратно понимаемое «структурное» реформирование активизировалось и в области экономики (отказ от инвестиционной льготы и введение сомнительных новаций в области налогообложения, в том числе «плоской шкалы» подоходного налога[6 - Именно в эти годы была создана опять же «безальтернативная» налоговая система, адекватность которой для населения и экономики страны совсем недавно поставил, наконец, под сомнение Президент Российской Федерации // https://www.gazeta.ru/ business/2018/11/12/12056149.shtml]; расширение импорта товаров народного потребления и оборудования ввиду предстоящего вступления в ВТО; реформирование отраслей естественной монополии, повлекшее за собой увеличение цен и тарифов в несколько раз; окончательное самоустранение ЦБ России от ответственности за развитие отечественной экономики и т. д.), и в социальной сфере («усовершенствование» пенсионной системы, «монетизация» льгот, «реформирование» здравоохранения, образования, культуры и т. д.).

Уже не имеет значения, понимали или не понимали инициаторы и участники этих «преобразований», что таковые были обусловлены тем, что им просто не по силам была конструктивная работа по подъему экономики. Под новые аккорды «либерального звона» они оставили эту работу «невидимой руке рынка». Данные представленной выше Таблицы 1 говорят сами за себя. Во вновь начавшемся реформаторском угаре были упущены и огромные возможности для экономики России в связи с благоприятной конъюнктурой на внешних сырьевых рынках. Память о них отлилась лишь в нескольких звонких характеристиках того времени типа «экономика тучных лет» или «тихая гавань».

Но хуже то, что в результате их деятельности российская экономика стала во многом терять преимущества, связанные с переходом на рыночные рельсы. Предприниматели во вновь конструируемой хозяйственной реальности во все большей степени становились успешными исключительно благодаря прямым связям со всеми ветвями власти (исполнительной, судебной и даже законодательной), своему бесконтрольному доминированию на конкретных рынках и другим не рыночным механизмам формирования сверх доходности.

К сожалению, в последние годы вместо рутинной и трудной работы по подготовке и проведению реальных преобразований в стране правительство и ЦБ России демонстрируют обществу сомнительные «пиар-компании». Именно поэтому приведенная выше Таблица 1 показывает столь удручающую динамику показателей экономического развития. Никакого преодоления этой динамики не произошло и в 2017 году. Ожидания на этот счет Председателя Правительства Российской Федерации Д. Медведева, «предугадавшего» прирост экономики в 2017 году на целых три процента, уже не оправдались. В прогнозах на 2018 год путается даже руководство финансово-экономического блока правительства.

И самое скверное – что нет и не может быть изменений к лучшему, поскольку остается прежней проводимая правительством экономическая политика (если ее можно назвать таковой). В ней трудно разглядеть какое-либо стремление к созданию действительно рыночной, эффективной экономики, основанной на развитии предпринимательства и справедливой конкуренции. Напротив, наметилась тенденция к усилению централизованного начала в управлении народным хозяйством и социальной сферой, хотя, в лучшем случае, она может привести лишь к жалкому подобию системы управления советского времени. Прискорбнее же сам факт очередного сползания к административно-командной, централизованной системе управления. В нем проявляются и непонимание истоков «застоя» в экономике и обществе в собственной стране, и непонимание подлинных причин бурного роста экономи и устойчивого подъема уровня жизни населения в коммунистическом Китае на протяжении последних четырех десятилетий.

Есть ли выход? Да, есть. Во многом он раскрыт в предложениях Совета ТПП по промышленному развитию и конкурентоспособности экономики России, которые «по духу» и даже «по букве» мало расходятся с направлениями экономической политики, предложенной правительством Е. М. Примакова.[7 - См., например: Константин Бабкин, Аркадий Самохвалов. О системе мер по выводу российской экономики из кризиса. Свободная мысль, 2017, № 1. С. 91–114.] Итоги реализации этой политики, как показано выше, принципиально отличаются и от результатов деятельности правительства до кризиса 1998 года (падение национальной экономики практически вдвое), и от того, что произошло и происходит в стране, начиная с 2001 года. «Новоиспекаемые» руководители экономики и финансов страны ничего не желают менять – и не потому, может быть, что не хотят. Они просто не приспособлены к конструктивным изменениям. У них нет для этого соответствующей «группы мышц». Их возможности исчерпываются бесстыдно озвучиваемыми декларациями о благих намерениях, которые кем-то будут обязательно претворены в жизнь. Но этого не происходит, поскольку на всех уровнях ниже правительственного воспроизводится столь же бесперспективная активность.

Кадры решают всё! Поэтому, как и в 1998 году, для получения иных результатов развития российской экономики требуется полная смена «начальствующего» состава финансово-экономического блока правительства и ЦБ России с последующими кадровыми изменениями по всей вертикали. Российское руководство обязано заняться, наконец, реальными проблемами становления в стране эффективной рыночной экономики, обеспечить активное участие в этом процессе всех уровней управления экономикой и социальной сферой на основе реального, а не формального федерализма. Субъекты федерации и муниципалитеты должны быть наделены необходимыми полномочиями (и обязательно соразмерными их содержанию собственными источниками финансирования), а на их руководителей возложена действительная ответственность за конечные результаты развития экономики и социальной сферы на «вверенных» территориях в интересах граждан и России в целом.

P. S. Похоже, что эти два вопроса – перспективы развития экономики и становление реального федерализма – не являются для современного руководства России чем-то важным. Более того, вполне возможно, что оно считает их давно решенными. Но в этом и заключается его (руководства) стратегический просчет. Только осознание того, что они остаются, к сожалению, по-прежнему актуальными, что синергетически они увязаны между собой, требуют системного, последовательного и действительного решения, может стать ключом в деле ускорения роста экономики России и, соответственно, наполнения доходной части ее бюджета, в кратчайшие сроки.

Об укреплении финансово-экономического фундамента Российской Федерации и актуальности предлагаемых мер

В последние годы так называемые майские Указы Президента Российской Федерации, подписанные им шесть лет назад, приобретали роль директив, на выполнение которых мобилизовывались усилия всех органов законодательной и исполнительной власти. Накоплен был и определенный опыт более или менее успешного (а в ряде случаев и безуспешного) достижения этих целевых установок.

Такого же рода директива была принята к неукоснительному исполнению в текущем году.

По нашему мнению, в ряде случаев безуспешность исполнения этих указов носит не только случайный, обусловленный «человеческим фактором» характер (исполнительская дисциплина, недостаточный профессионализм кадрового корпуса соответствующих министерств и ведомств, их руководителей), но и характер закономерный, обусловленный тем, что недорабатывает экономика в целом. Она растет недостаточно быстрыми темпами. Соответственно, бюджетная система недополучает необходимый объем налогов и других денежных поступлений, не обеспечивает требуемый уровень финансирования расходов на проведение государственной политики, как в социальной сфере, так и в собственно экономической. Более того, имеющиеся в распоряжении правительства бюджетные средства расходуются недостаточно эффективно.

Оба эти обстоятельства – недостаточный экономический рост и неэффективное расходования бюджетных средств – обусловлены тем, что, во-первых, в стране так и не создана эффективная рыночная экономика. Во-вторых, в современной России мы во многом вернулись к советскому, формальному, а не реальному федерализму, что закономерно снижает эффективность власти в развитии и социальной сферы, и экономики.

Эти два вопроса в определенной степени связаны между собой. Во всяком случае, одновременное их решение способно дать ощутимый синергетический эффект, ускорить рост экономики России и, соответственно, доходной части ее бюджета. Начнем с проблем федерализма.

Федерализм

Федерация как одна из форм современного государственного устройства возникла более 200 лет назад в США. Свое развитие она получила в условиях доминирования рыночной системы хозяйствования, и в период бурного освоения Северной Америки выходцами из Западной и Восточной Европы наилучшим образом содействовала развитию частной инициативы и предпринимательства.

Становление федеративных отношений обеспечивалось в США не только инициативой крупных, причем самостоятельных, территориальных единиц (штатов), осознавших необходимость создания сильной центральной власти, в полной мере учитывающей их интересы, но и характером повседневной жизни рядовых граждан. Привычка к самоорганизации, к формированию авторитетного местного самоуправления появилась здесь как осознанная населением жизненная необходимость. Именно поэтому выборность наиболее уважаемых сограждан в органы власти всех уровней стала изначальной ценностью новой модели государственности.[8 - Мы не претендуем на исчерпывающее рассмотрение здесь особенностей федеративной модели государственности и сравнение с другими моделями. Однако сформулированные тезисы в главном отвечают содержанию федерализма и с теоретической, и с практической точек зрения. См., например: Ларри Зидентоп. Демократия в Европе. М., Логос, 2004.] Все это нашло адекватное отражение в Конституции США – первого в мире конституционного государства, становление которого происходило «снизу вверх».[9 - Становление федерации «снизу вверх» дополнилось впоследствии удачным опытом ее полновесной организации «сверху вниз» в послевоенной Германии (см. там же).]

Важно отметить, что отсутствие ограничений на инициативы по обустройству жизни населения в глубинке нисколько не помешало федеральному правительству США постепенно закрепить за собой систему полномочий и ответственности исключительного характера, обеспечивающих единство нового государства, наличие «сквозных» прав и свобод для всех его граждан (поначалу, впрочем, только «белой» их части) независимо от места проживания. В результате впервые в истории человечества был преодолен предрассудок, согласно которому большой территорией можно управлять только деспотически. Причем в образовавшемся союзе штатов его субъектами выступали не только сами штаты как таковые, но их граждане. Например, вводя тот или иной новый налог, центральное правительство обращалось (обращается) не к властям конкретного штата, а к каждому его жителю.

Сформировавшаяся государственность оказалась весьма гибкой и конструктивной в части защиты провозглашенных США прав и свобод в сфере экономической деятельности. Так, столкнувшись в последней четверти XIX века со злоупотреблениями, обусловленными монопольным положением ряда производителей на конкретных рынках, государство сумело законодательно защитить предпринимательскую инициативу и свободную конкуренцию, обеспечив жесткое антимонопольное регулирование. В ходе преодоления «великой депрессии» в 30-х годах ХХ столетия государство ограничило антиобщественные проявления частной инициативы и в банковском секторе экономики США.

За истекшие столетия конструктивная роль федеративного устройства государства проявлялась и при решении других важных вопросов жизни общества. Так, именно в рамках федерализма оказалось возможным во многом примирить интересы компактно проживающих в одной стране национальных меньшинств (в том числе разного вероисповедания) с интересами развития государства в целом.

Согласно Конституции Россия также является федеративным государством. Причем его становление на просторах Российской империи после победы Октябрьской революции как раз и было вызвано необходимостью учитывать притязания компактно проживающих здесь национальных меньшинств на самостоятельное развитие.

Однако первый опыт создания федерации на территории России оказался неудачным. Намерение большевиков построить подлинную федерацию обернулось для России еще большей централизацией власти – с полным подчинением интересов входящих в нее территориально-национальных образований интересам «федерального» центра. В результате СССР превратился в формальную, а не реальную федерацию, но, как выяснилось со временем, с этим смирилось далеко не все население страны.

И именно поэтому в ряду основных задач, продекларированных новым российским руководством в начале 90-х, были не только переход к широкому использованию в экономике частной инициативы и рыночных механизмов, но и трансформация советской, формальной федерации в реальную. Причем последнему вопросу в новой Конституции Российской Федерации было уделено особое внимание.

Как показало время, и новой власти оказалось не под силу преодолеть централистские традиции российской государственности. Как и во времена СССР, основным объектом управления в стране по-прежнему оказались регионы. При этом выборность руководителей региональных органов власти, узаконенная в начале 90-х, была отменена уже спустя десятилетие, и только еще через десять лет вернулись к важным элементам выборности, но пока именно лишь к элементам. В настоящее время в определенной мере отработана система выдвижения руководителей регионов, учитывающая мнение так называемой региональной элиты.

В отношении же местного самоуправления не допускалось никаких «шатаний»; его роль в системе федеративных отношений неуклонно уменьшалась. Центральная власть фактически вернулась к практике выстраивания прямых отношений с регионами, отдав им «на откуп» вопросы становления и развития местного самоуправления. В результате строительство полноценной федерации пошло и продолжает идти по негодному сценарию.

В классической модели федерализма ее структурообразующим элементом является именно местное управление, а не региональный уровень власти, представляющий собой продолжение и часть государственной вертикали. И именно местному самоуправлению в федеративном государстве отводится роль скрепы, обеспечивающей единство страны, а степень развитости института самоуправления является мерилом зрелости федерализма. Ведь региональная власть закономерно стремится к усилению своего влияния на местах и даже таит в себе зародыши сепаратистских настроений по отношению к федерации. В силу этого не региональная, а именно центральная власть является в федеративном государстве гарантом реализации прав и свобод граждан, в том числе в деле формирования органов самоуправления, предназначение которых как раз и состоит в выявлении и удовлетворении жизненных интересов населения на местах.

Как изменить сложившееся положение вещей? Как добиться, чтобы в Российской Федерации все три элемента исполнительной власти взаимодополняли друг друга, расширяли спектр возможностей для подъема экономики и повышении уровня жизни населения страны независимо от места его проживания? Наконец, как превратить местное самоуправление в значимый фактор повсеместного обустройства страны, обеспечивающий опору на самоорганизацию и инициативу местного населения? Как возобновить успехи в развитии самоуправления в России, характерные для конца XIX и начала XX столетий?

Готовых рецептов на этот счет нет и быть не может. Соответствующие вопросы, как говорил в свое время П. А. Столыпин, относятся к числу таких, которые не могут быть решены раз и навсегда. Но они должны постоянно разрешаться по мере и в ходе накопления опыта общественного управления на местах. Еще раз отметим: эта проблема не относится к разряду академических. Она имеет сугубо практический характер. Либо страна по-прежнему будет следовать традиции скукоживания возможностей для проявления конструктивной управленческой инициативы, в том числе в деле поддержки и развития предпринимательства, либо найдет в себе силы для реализации изначально заложенного в федеративном устройстве государства потенциала развития экономики и повышения уровня и качества жизни населения на основе инициативы власти и предприимчивости граждан.

Однако в настоящее время эти столь сложные вопросы как раз и пытаются решить «на все времена» в ходе совещаний с участием Президента Российской Федерации. Такой подход не имеет перспективы. Это подтверждает, в частности, почти 20-летний опыт подобных попыток, результатом которых, как отмечалось выше, стала та же фактическая деградация роли местного самоуправления.

В то же время продолжает усиливаться и без того чрезмерное воздействие федеральной власти на региональную. Возникший благодаря усилиям центра и непрерывно растущий дефицит большинства региональных бюджетов сузил их возможности к проявлению конструктивной инициативы; региональная власть превратилась в жалкого «просителя» средств, как для развития экономики, так и для повышения жизненного уровня населения на территории соответствующих территориально-административных образований. В свою очередь, и руководство регионов все больше и больше вмешивается в повседневную жизнь муниципалитетов, за исключением тех из них, чьи бюджеты являются профицитными. Но в этих случаях, как правило, между органами региональной и муниципальной власти начинается жесткое противостояние по финансовым вопросам, приобретающее порой весьма острые и неприглядные формы.

По нашему мнению, назрела необходимость системной разборки накопившихся завалов в сфере экономики и финансов федеративных отношений в России, представляющих в настоящее время тормоз развития страны, с одной стороны, а с другой – воспроизводящих среду, в которой нет места проявлениям инициативы, выдвижению во власть достойных людей, нацеленных на самореализацию, на бескорыстное служение общественным интересам в условиях открытой и честной конкуренции. И если эта возможность, имманентно присущая подлинно федеративному государству, не будет реализована, само понятие Российской Федерации потеряет свой экономический (как минимум) смысл.

Поэтому любые предложения о строительстве реального федерализма в стране должны рассматриваться в контексте получения не политических, а прежде всего прямых экономических выгод от реформирования сложившейся и, прямо скажем, далекой от совершенства финансово-экономической основы федеративных отношений. Реализация конструктивных предложений на этот счет должна обязательно приводить к ускорению экономического развития и соответствующему росту доходов бюджетной системы[10 - Как говорил в свое время Л. Эрхард, попытка толково распределить уменьшающийся бюджетный пирог (в силу недостаточного роста экономики) не имеет перспективы.], повышению уровня и качества жизни населения в любом уголке нашей огромной страны.

Беспристрастный анализ всей истории российского федерализма позволяет уверенно утверждать, что необходимыми условиями достижения соответствия Российской Федерации своему наименованию является решение следующих задач:

– значительное повышение бюджетной обеспеченности административно-территориальных образований при одновременном сохранении (увеличении) объема налоговых поступлений в федеральный бюджет;

– повышение роли и эффективности бюджетной системы Российской Федерации в решении задач экономического и социального развития.

1. О возможности повысить бюджетную обеспеченность административно-территориальных образований при сохранении (увеличении) доходов федерального бюджета

1.1. В федеративном государстве расходы бюджетов всех трех уровней власти должны соответствовать роли и месту (полномочиям и ответственности) каждого из них. Но степень развития экономики (а значит и налоговый потенциал) в административно-территориальных образованиях очевидно неодинакова, в том числе в силу неравномерного распределения на территории страны населения, природных богатств и т. д. Соответственно, перед федеративным государством всегда будет стоять задача определенного выравнивания бюджетной обеспеченности (в расчете на душу населения) в территориально-административных его, государства, образованиях, причем масштаб выравнивания должен определяться исходя из следующих соображений.

Большая часть территориально-административных образований должна иметь бюджетные доходы, соответствующие, в основном, объему их расходных полномочий. В противном случае равноправие членов федерации и находящихся на их территории муниципальных образований начинает давать трещины: постепенно набирают силу и крепнут иждивенческие настроения, желание одних территориально-административных образований решить свои проблемы за счет других, более развитых и быстрее развивающихся. А это принципиально противоречит идеологии добровольного и равного союза, в котором каждое административно-территориальное образование должно иметь возможности для того, чтобы стать успешнее других, конкурируя с ними за трудовые ресурсы и инвестиции, развивая свою экономику и экономику федерации в целом.

Отсюда следует, что федеративному государству следует иметь, с одной стороны, единые правила формирования доходной части бюджета территориально-административных образований. С другой стороны, эти правила должны быть сформулированы таким образом, чтобы в своих границах руководство большинства этих образований рассчитывало, в основном, на собственные силы и на свою инициативу в деле дальнейшего развития экономики и социальной сферы. Для той небольшой части регионов и муниципалитетов, которые по ряду объективных причин не могут достичь бюджетной обеспеченности, отвечающей социальным обязательствам федеративного государства, должна быть создана система оказания финансовой поддержки со стороны бюджетов верхнего уровня.

Такому подходу к вопросам реального, а не декларативного федерализма должно соответствовать распределение налогов и других денежных поступлений между тремя уровнями бюджетной системы, каждый из которых имеет свою зону ответственности и расходных полномочий, что имеет и свое название – бюджетный федерализм.[11 - В России формирование бюджетной системы на принципах бюджетного федерализма началось в 90-е годы. В ходе преодоления кризиса 1998 года федерализм рассматривался правительством Е. М. Примакова в качестве стратегического ресурса развития экономики (см., например: А Самохвалов. Федерализм – это стратегический ресурс подъема экономики. Интерфакс-АИФ, 11–17 декабря 1998 г., № 50, с. 11). Более того, в первый (и последний!) раз антикризисные меры правительства содержали специальный раздел, посвященный укреплению федеративных отношений, а результатом их реализации стало закрепление в бюджетном кодексе положения о распределении налоговых доходов между федеральным и двумя другими уровнями бюджетной системы в соотношении 50 на 50. При этом три основных налога (НДС, НДФЛ и налог на прибыль) подлежали обязательному распределению между федеральным и региональными бюджетами.]

1.2. Следуя изложенному, необходимо значительно поднять установившийся к настоящему времени уровень бюджетной обеспеченности административно-территориальных образований, в первую очередь – муниципалитетов. (Например, в США муниципалитеты распоряжаются большими ресурсами, чем штаты, а в России – в 2,5 раза меньшими.[12 - Владислав Иноземцев. Как России стать федерацией.URL: // http://snob.ru/selected/entry/94765]) Подавляющее число муниципальных образований в России имеет глубоко дефицитные бюджеты. В свою очередь, число регионов-доноров за все время становления «реальной» федерации в России также остается недопустимо малым, и за весь период строительства обновленной федерации никогда не превышало 10 единиц.

Такое положение лишает потенциальных руководителей административно-территориальных образований всяких шансов на даже умозрительную возможность обустраивать экономическую и социальную жизнь «по-своему». Поэтому, входя в должность, они, как уже отмечалось, заведомо превращаются в иждивенцев, не имеющих никаких возможностей для выдвижения инициатив, не одобренных власть предержащими более высокого уровня управления.

Таким образом, необходимо признать принципиально важной задачу постепенного, но неуклонного повышения уровня бюджетной обеспеченности, а значит и расширения спектра возможностей для самодостаточного развития в большей части территориально-административных образований России. Однако решение этой задачи не может и не должно сводиться к механической переброске налоговой массы с одного уровня бюджетной системы на другой, что, как свидетельствует накопленный опыт, не даст нужных результатов. Решение проблемы должно быть найдено в рамках выработки долговременных и справедливых правил, опирающихся на финансовые и экономические основы федеративных отношений; правил, обеспечивающих рост российской экономики в целом и экономики ее административно-территориальных образований. И начать перестройку сложившейся системы отношений между уровнями власти необходимо с трех налогов, формирующих основу доходной части бюджетной системы Российской Федерации: налога на добавленную стоимость (НДС), налога на доходы физических лиц (НДФЛ) и налога на прибыль.[13 - Представленные ниже предложения были в основе своей сформулированы в конце 90-х в Департаменте экономики федеративных отношений Минэкономики России.] С начала 2000-х годов эти налоги получили «постоянную прописку» на конкретном уровне бюджетной системы (А. Кудрин), что не отвечало ни задачам укрепления федеративных отношений, ни особенностям начисления и собираемости самих налогов. А ведь комбинируя эти три налога, в определенном смысле взаимодополняющих друг друга, добившись оптимального первичного их расщепления, можно обеспечить достаточно справедливые условия конкуренции регионов между собой и гармонизировать тем самым федеративные отношения.[14 - Практика расщепления этих налогов между тремя уровнями бюджетной системы закреплена, например, в Конституции ФРГ. Таким образом достигается баланс потенциала административно-территориальных единиц к самостоятельному развитию и реальных их возможностей.]

Так, НДС является, в конечном счете, косвенным налогом на конечное потребление широкого спектра товаров, пользующихся спросом у населения. Вместе с тем, очевидно, что объем собираемого НДС зависит и от уровня добавленной стоимости в готовой продукции, особенно в перерабатывающих отраслях, от числа покупателей товаров народного потребления, а также от уровня заработной платы в конкретном регионе и т. д. Но есть еще и такая экономическая характеристика, как собираемость налога, и у НДС она самая низкая. По нашему мнению, этот факт обусловлен тем, что в настоящее время власти административно-территориальных образований не заинтересованы в наведении порядка в розничной торговле, в массовом выводе ее «из тени». Но если бы часть НДС зачислялась в соответствующие бюджеты, положение изменилось бы коренным образом.

В свою очередь, большая часть налога на прибыль в настоящее время «производится» в добывающем секторе экономики и в секторах первичной переработки сырья. Причем девяносто процентов этого налога передается в региональные бюджеты. Соответственно, регионы с добывающей промышленностью и первичной переработкой сырья оказываются в более выгодном положении по сравнению с теми, где функционируют, например, машиностроительные заводы (федеральный бюджет получает лишь 10 процентов от общего объема налога на прибыль).