Уроки Примакова – премьер-министра

Немаловажно и то, что основные правила начисления данного налога задаются федеральными органами исполнительной власти, а за результаты следования этим правилам расплачиваются, главным образом, бюджеты регионов. Этим обстоятельством обусловлены для региональных бюджетов неоправданные риски потери доходов. Так, в 1999 году решениями центра, согласованными с регионами, была введена 50-процентная льгота на прибыль в части, направляемой на развитие производства. Эта мера за два года привела к 4-кратному росту поступлений от налога на прибыль, причем половина этой добавки поступала в региональные бюджеты. Однако по инициативе Минфина России (А. Кудрин) и без консультаций с регионами, эта льгота в 2001 году была отменена.[15 - Решение принципиальных вопросов налогообложения является в соответствии с Конституцией РФ предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов.] Как следствие, в 2002 году объем собираемого налога на прибыль ужался на 12 процентов, и половина утраченной таким образом налоговой массы не поступила в региональные бюджеты.

Весьма неравномерно распределен по территории страны и налог на доходы физических лиц (НДФЛ), перечисляемый только в региональные бюджеты. Объем этого налога прямо зависит от уровня заработной платы, который весьма неодинаков в разных регионах страны. Во многом это различие обусловлено отнюдь не результатом усилий экономически активного населения, а связано с историческим прошлым и особенностями регионов (например, столичным статусом города, наличием в регионе богатых природных ресурсов и т. д.). Соответственно, необходимость определенного изменения первичного расщепления налога имеет объективное основание.

Опыт работы с НДФЛ высветил и другой аспект соответствующих платежей. В настоящее время этот налог уплачивается по месту работы наемного работника, в то время как расходы, связанные с его жизнеобеспечением, падают на бюджеты муниципалитетов, в которых он проживает. Такая асимметрия в географии доходов и расходов физических лиц также несправедлива и требует корректировки формирования соответствующих бюджетов.

Изложенные выше соображения, а также результаты проведенных вариантных расчетов позволили определить такие пропорции расщепления трех названных налогов, которые заведомо не уменьшат общий объем их поступлений в федеральный бюджет, но позволят оздоровить, демократизировать федеративные отношения между всеми уровнями власти и создать необходимую финансовую основу для инициативного развития экономики и социальной сферы на местах.

1.2.1. НДС. Во-первых, необходимо вернуть механизм расщепления НДС между уровнями бюджетной системы, от которого отказались в начале 2000-х, перейдя на 100-про-центное зачисление НДС в федеральный бюджет. Во-вторых, вместо принятой до конца 90-х годов практики расщепления НДС с его частичным зачислением в бюджеты регионов (на уровне 20–25 процентов) перейти к прямому зачислению НДС (в размере, например, 25 процентов от суммы внутреннего НДС) в бюджеты всех муниципальных образований исходя из численности проживающих в них жителей.[16 - Расчеты показали, что создание 25-процентного «фонда» НДС (без учета НДС, начисляемого по импортным операциям) для его последующего прямого распределения в муниципальные образования (по численности населения) можно осуществить снизив процент отчисления прибыли в региональный бюджет с 90 (80) процентов до 60 процентов, а подоходного налога – со 100 процентов до 90 процентов.]

В результате реализации этих двух предложений по первичному расщеплению НДС произойдут следующие качественные изменения:

1.2.1.1. Выгодоприобретателями от уплаты НДС, кроме обезличенного федерального бюджета, станут его непосредственные плательщики – население. Причем, чем больше численность населения в конкретном муниципальном образовании, тем большая часть НДС поступит в доходы его бюджета.

1.2.1.2. Муниципальная власть, которая в наибольшей степени регулирует розничную торговлю, где аккумулируется этот налог, наконец-то обретет прямую заинтересованность в повышении собираемости НДС, до сих пор остающуюся наихудшей относительно других названных налогов.

1.2.1.3. Более полная бюджетная обеспеченность в муниципальных образованиях существенно уменьшит переток туда средств из региональных бюджетов. Соответственно, снизится переток бюджетных средств с федерального уровня на региональный для их перенаправления в дефицитные бюджеты муниципального уровня. Расчеты показывают, что в результате такой трансформации бюджетная обеспеченность улучшится в подавляющем большинстве регионов.

1.2.2. Налог на прибыль. 40-процентное перечисление непосредственно в федеральный бюджет собираемого налога на прибыль позволит, во-первых, компенсировать федеральному бюджету выпадающую часть НДС, поступающую в муниципальные бюджеты. Во-вторых, это повысит ответственность финансово-экономического блока правительства за действительный рост экономики, который невозможен без должных мер со стороны центрального правительства по повышению деловой активности и прибыльности бизнеса. В-третьих, появятся предпосылки для принятия оптимальных решений, связанных с восстановлением инвестиционной льготы по налогу на прибыль в части, направляемой на развитие (см. выше). О намерениях восстановить эту льготу уже заявлено А. Силуановым.

1.2.3. НДФЛ. В результате зачисления 10 процентов этого налога в федеральный бюджет произойдут следующие качественные изменения.

Во-первых, уплачивая часть НДФЛ в федеральный бюджет, граждане всех регионов будут принимать непосредственное посильное участие в финансировании решения задач государственного характера (в том числе выравнивании уровня жизни в стране, в финансировании ее обороноспособности и т. д.). При всей простоте такого подхода его должное информационное освещение будет, безусловно, способствовать оздоровлению в стране психологического климата, пониманию каждым гражданином РФ его причастности к решению задач государства в целом.[17 - Реализация данного предложения будет означать, кроме прочего, возврат к исторической традиции. Подушная подать в России с давних пор служила подтверждением полноценной принадлежности ее плательщика к подданным Российской империи.]

Во-вторых, в результате поступления части НДФЛ непосредственно в федеральный бюджет у Минфина России появится стимул к поиску более гибких механизмов начисления НДФЛ, предусматривающих, в частности, использование как плоской, так и прогрессивной шкалы налогообложения, что, по мнению большинства независимых экспертов, заметно увеличит объем поступления НДФЛ в бюджетную систему.[18 - Проблемы «ухода в тень» заработной платы при использовании прогрессивной шкалы налогообложения являются надуманными. На самом деле они связаны, как утверждают многие эксперты, не с НДФЛ, а с масштабом и практикой сбора социальных налогов.]

В-третьих, прямое поступление части НДФЛ в распоряжение органов муниципальной власти увеличит их бюджетную обеспеченность, позволит более адекватно планировать расходы на развитие инфраструктуры, в которой столь нуждается население, проживающее на соответствующих территориях.[19 - Разумеется, необходимые перерасчеты будут осуществляться в информационных системах соответствующего налогового органа. Современная техническая оснащенность налоговой службы, безусловно, в состоянии их обеспечить.]

Еще раз подчеркнем, что основная цель представленного проекта по изменению перераспределения названных трех налогов между уровнями бюджетной системы заключается в увеличении бюджетной обеспеченности регионов, в создании реальных возможностей для обеспечения в Российской Федерации социальных гарантий, заявленных в Конституции. Решение этой задачи должно быть полностью возложено на государственный бюджет, объединяющий в себе федеральный и региональный уровни бюджетной системы. Кроме того, решение этой задачи позволит придать новое качество процессам бюджетного планирования.

2. О повышении роли и эффективности бюджетной системы Российской Федерации в повышении качества и уровня жизни населения, в развитии экономики

2.1. В настоящее время в сфере исполнения государством конституционных гарантий, касающихся здравоохранения, просвещения, образования, культуры, спорта, отсутствует необходимая четкость. В условиях, когда 4/5 региональных бюджетов являются глубоко дотационными, количество направлений и форм оказания им финансовой поддержки, предназначенной для выравнивания уровня и качества жизни населения, превысило все разумные пределы. В частности, финансовая поддержка регионов осуществляется через 27 видов субвенций, суммарный годовой объем которых приближается к 300 млрд рублей. Но помимо субвенций существуют и другие направления оказания финансовой поддержки регионов.

По нашему мнению, такое множество форм и направлений запутывает смысл государственной поддержки, снижает стимулы власти на местах добиваться роста экономки и подъема уровня жизни населения за счет собственной инициативы и предприимчивости. Для обретения этого смысла необходимо вернуться к использованию в государственном бюджетном планировании системы единых минимальных стандартов в названных отраслях социальной сферы.[20 - От системы социальных стандартов отказались в качестве обязательного элемента бюджетного планирования в последние 10–15 лет. Однако в ряде регионов ее использование не только сохранилось, но и вышло на новый уровень развития, например, в Татарстане. Поэтому возврат к практике бюджетного планирования с использованием системы социальных стандартов – дело техники. Место и содержание системы социальных стандартов и ее отдельных элементов в бюджетной работе предстоит уточнить, в том числе с учетом накопленного опыта их применения. Безусловно, часть из них будет относиться к операционным расходам на выполнение тех или иных работ (лечение больных, преподавание, содержание дошкольных заведений и школ и т. д.). Достижение же других потребует проведения работ капитального характера, потребность в финансировании которых выходит за пределы одного бюджетного года (строительство новых школ, больниц, театров и т. д.). Однако использование всей этой системы показателей позволит по-настоящему ответственно гарантировать финансирование как сложившегося уровня и качества жизни населения, так и его повышение – и за счет средств государственного бюджета, и за счет дополнительных доходов, полученных в результате инициативного развития экономики регионов (см. ниже).] Это возможно при условии, что на федеральном уровне бюджетной системы будет обеспечено прямое, долгосрочное и гарантированное финансирование мер, обеспечивающих поддержание единых социальных стандартов во всех регионах России – с учетом бюджетной обеспеченности в каждом из них. Выполнению этого условия могут служить три разных сценария, описывающие взаимодействие федерального уровня бюджетной системы с региональным. Но в результате следования одному из этих сценариев органы власти каждого региона получат дополнительный стимул к развитию своих экономик и постепенному, опережающему росту социальных стандартов жизни населения на вверенных им территориях.

2.1.1. Регионам-донорам, имеющим высокий уровень бюджетной обеспеченности, необходимо предоставить гарантию финансирования с федерального уровня бюджетной системы, например, порядка 10 процентов объема средств, необходимого для обеспечения на этих территориях минимальных социальных стандартов. В результате в таких регионах сохранится достигнутый относительно других более высокий уровень финансирования социальной сферы.

2.1.2. Регионы, бюджеты которых могут профинансировать социальные стандарты на 70 и более процентов, смогут рассчитывать, скажем, на 40-процентное участие федерального уровня бюджетной системы в финансировании минимальных социальных стандартов на своих территориях. В результате уровень финансирования социальной сферы в таких регионах окажется заведомо выше уровня, достигнутого ранее.

2.1.3. Регионы, бюджеты которых могут профинансировать лишь 30–40 процентов объема потребности в обеспечении социальных стандартов, смогут рассчитывать, к примеру, на полное их финансирование плюс 10 процентов.

Эти цифры носят предварительный характер и будут уточнены после оцифровки минимальных социальных стандартов. Но в любом случае реализация такого подхода будет означать, что в стране исчезнет такое позорное антиконституционное явление, как нехватка средств на финансирование хотя бы операционных расходов в социальной сфере. Если средств на эти цели у государственного бюджета (двух его уровней) не хватает, то расходы, связанные с обеспечением минимальных стандартов, должны быть уменьшены независимо от места проживания населения, но с учетом разных удельных расходов, связанных с географией, климатом и т. д.[21 - Именно так была выстроена система определения объемов финансирования социальной сферы и ее развития в советское время.] Верно и обратное. Если в государственном бюджете появились дополнительные средства для повышения единых минимальных стандартов жизни населения, то их уровень может и должен быть гарантированно поднят на всей территории страны.

Таким образом, решение вопросов, связанных с разработкой, внедрением и повышением уровня единых социальных стандартов, станет прерогативой государственных финансов и распространится на все регионы Российской Федерации. А вот углубление этой работы и получение лучших результатов станет делом отдельных регионов и муниципальных образований по мере получения их бюджетами дополнительных доходов (см. пункт 2.2).

Реализация этих предложений положит начало становлению гибкой системы бюджетного финансирования социальной сферы, которая, во-первых, будет обеспечивать гарантированный Конституцией уровень социальных стандартов для всех граждан независимо от места их проживания. Во-вторых, в каждом регионе будет сохраняться и расширяться спектр возможностей для инициативного повышения жизненного уровня населения, проживающего на его территории, за счет собственных усилий по развитию экономики и росту бюджетных доходов. В-третьих, развитие российской экономики в целом, в том числе в результате стимулирования соответствующих инициатив, позволит постепенно, но неуклонно повышать единые минимальные социальные стандарты жизни для всей страны.

2.2. В настоящее время в России фактически отсутствует система стимулирования регионов и муниципалитетов к инициативному развитию экономики и получению в их бюджеты дополнительных доходов. Все налоговые поступления (включая дополнительные, сверх плана), являющиеся результатом развития производства в текущем году (независимо от причин, качества и масштабов этого развития), становятся источником финансирования бюджетных обязательств в следующем году. Аналогичный порядок имеет место и в отношении всех налогов (включая дополнительные, сверх плана), полученных муниципальными бюджетами, в ходе согласования их межбюджетных отношений с регионами.

Представляется целесообразным в корне изменить этот порядок. Административно-территориальные единицы должны иметь возможность рассчитывать на собственные ресурсы и конкурировать между собой по результатам лучшего управления экономикой и социальной сферой.[22 - Одним из направлений эффективного использования собственных ресурсов является финансирование разрабатываемой в регионах промышленной политики. Только опора на собственное видение проблем и резервов в развитии промышленности и адекватная оценка ее конкурентных преимуществ на внутреннем и внешнем рынках позволят региональным властям объединить усилия с предпринимателями, инициативно и предметно решить накопившиеся проблемы и добиться действительного роста своих экономик. Деньги, которые могут быть выбиты (по стечению обстоятельств) из федерального центра, в ныне действующей системе оказания финансовой поддержки не могут обеспечить необходимого «заединства» и синергии. Но именно на такие «перемены» ориентирована проводимая в последнее время «тотальная» смена руководителей регионов. Это однозначно следует из соответствующих комментариев руководства страны. Однако ставшее привычным «точечное» финансирование отдельных регионов не обеспечит достижения заявленных целей ни в экономике, ни в социальной сфере.]

Это потребует организации учета налоговых поступлений, полученных за счет сверхпланового роста производства (по отношению к уровню производства, заложенному и утвержденному в расчетах 3-летнего бюджета), для последующего их направления (в соответствии с разработанными и принятыми процедурами) на нужды дальнейшего, инициативного развития экономики и социальной сферы конкретного административно-территориального образования.

Размер оставляемой в регионе (муниципалитете) части дополнительных налогов (налога на прибыль и НДФЛ) должен быть дифференцирован и зависеть от достигнутого уровня бюджетной обеспеченности на конкретной территории: для регионов (муниципалитетов) с высокой бюджетной обеспеченностью он должен быть, к примеру, не менее 25 процентов от суммы дополнительных налоговых поступлений, для регионов с низкой бюджетной обеспеченностью – не более 75 процентов.

Необходимо в то же время внести определенные ограничения в практику заимствования бюджетами административно-территориальных образований дополнительных финансовых средств у коммерческих структур и даже бюджетов верхнего уровня. Финансирование социальной сферы и обеспечение социальных стандартов должно строго соответствовать сметным расчетам, утверждаемым руководством бюджетной системы более высокого уровня. Привлечение на эти цели любых дополнительных заимствований должно быть полностью исключено. Иначе борьба со всевозможными злоупотреблениями продолжится без всякой перспективы на успех.[23 - Масштаб бедствия, вызванного безответственным заимствованием органами региональной власти под любыми, даже самыми благими, но несбыточными намерениями, характеризуется в настоящее время несколькими триллионами рублей. Причем подходы к прекращению этой практики безуспешно обсуждаются более 15 лет. См., например: http://www.forbes.ru/reytingi/334563-zalezli-v-dolgi-reyting-regionov-rossii-po-dolgovoy-nagruzke.] По данным Федерального казначейства, суммы банковских кредитов, предоставленных регионам, составили по отдельным годам (млрд руб.): 2010 г. – 310; 2011 г. – 307; 2012 г. – 431; 2013 г. – 704; 2014 г. – 1030; 2015 г. – 937; 2016 г. – 1067. Суммарный же объем задолженности регионов перед коммерческими банками по полученным кредитам составил (млрд руб., на конец года): 2011 г. – 367; 2012 г. – 530; 2013 г. – 816; 2014 г. – 1033; 2015 г. – 1135; 2016 г. – 1035. При этом заинтересованность в сохранении практики заимствования финансовых средств со стороны региональной власти выражают в первую очередь крупные государственные банки (Сбербанк и ВТБ).[24 - Валентин Катасонов. Как «Сбербанк» и ВТБ делают миллиарды на долгах. Диктатура банкократии. Оргпреступность финансово-банковского мира. М.: Книжный мир, 2014.] Для них эта деятельность приобрела по понятным причинам бо?льшую привлекательность, чем кредитование развития предприятий производственной сферы.

2.3. Необходимо также четко разграничить бюджетные траты на текущие (операционные) расходы и расходы по финансированию работ капитального характера со сроками исполнения, выходящими за пределы одного года. Необходимость такого разграничения имеет объективные основания. Обеспечить непрерывное и ритмичное финансирование таких работ, как показал опыт, невозможно в рамках действующей системы годового планирования бюджетных расходов. Иным требованиям должен отвечать и контроль за результатами выделения бюджетных средств на работы капитального характера.

Необходимость специального института (бюджета развития) для планирования и расходования соответствующих бюджетных средств была осознана правительством Е. М. Примакова. Более того, в 1999 году он был создан и «вписан» в действующую практику бюджетного планирования со своими источниками финансирования, правилами расходования и соответствующего контроля. Однако вся эта работа была предана забвению с приходом новых руководителей финансово-экономического блока правительства и Центрального банка (А. Кудрина, Г. Грефа, С. Игнатьева и др.).

Время показало, что актуальность создания такого института в практике бюджетного планирования только возросла. Без него не удастся обеспечить должную прозрачность в расходовании бюджетных средств на работы капитального характера, обеспечить необходимый контроль за этим расходованием и конечными результатами – как в части затрат на объекты производственного назначения, так и в части затрат на объекты социальной сферы.

Изложенные выше предложения не являются исчерпывающими. Они, скорее, определяют направления развертывания работ. Вместе с тем эти предложения достаточно четко обозначают контуры качественных изменений, которые должны будут произойти в ходе решения конкретных вопросов по исправлению сложившегося положения в экономике и финансах федеративных отношений.

Во-первых, реализация этих предложений позволит существенно улучшить бюджетную обеспеченность в большинстве административно-территориальных образований, особенно на уровне местного самоуправления. Это, несомненно, уменьшит объем вторичного перераспределения в бюджетной системе, снизит уровень коррупционности в сфере принятия решений о финансовой поддержке, повысит их эффективность.

Во-вторых, эти предложения оздоровят федеративные отношения регионального и федерального уровня власти в части решения принципиальных вопросов налогообложения. Согласно Конституции они являются предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов. Поэтому наверняка новые правила первичного расщепления трех основных налогов, которые станут гораздо более адекватными и особенностям регионов России (их налогооблагаемым базам), и особенностям собственно названных налогов, будут восприняты регионами с пониманием. Ведь в определенной степени они подправят решения, принятые федеральным уровнем управления в 2000-е годы без должного согласования с региональной властью.

В-третьих, улучшение бюджетной обеспеченности административно-территориальных образований на основе следования четким правилам наращивания собственных усилий в деле расширения и укрепления налогооблагаемой базы создаст необходимые предпосылки для подъема в стране предпринимательской активности и ускорения роста экономики страны в целом.

Следует отметить, что оздоровление финансово-экономических федеративных отношений и укрепление их основы зависит не только от практики распределения налогов и соответствующих полномочий в социальной сфере. Очень важную роль в подъеме экономики может и должна сыграть корректировка полномочий и ответственности по другим аспектам взаимоотношений между уровнями исполнительной власти в Российской Федерации, и в первую очередь – по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

2.4. Назрела необходимость уточнить полномочия и ответственность Федерации и ее субъектов в сфере природопользования.[25 - При всей очевидной важности проблем, связанных с актуализацией полномочий и ответственности Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, обозначенным в Конституции Российской Федерации, по сей день в федеральных органах исполнительной власти не налажена соответствующая работа. Хотя в 1995–2000 гг. она велась в специально созданном Департаменте экономики федеративных отношений Минэкономики России. В 2001 году, с приходом в министерство Г. Грефа, эта работа была свернута. Кстати, именно в названном Департаменте были разработаны предложения по унификации основополагающих документов субъектов Российской Федерации, которые и были реализованы на практике.]

Приведем два примера, подтверждающих этот тезис.

2.4.1. В настоящее время Минприроды России готовит решение, которое стимулирует крупные нефтяные компании в России к геологоразведке и освоению новых месторождений углеводородов. И, как всегда, с этой целью предлагается воспользоваться ресурсами бюджета с предоставлением налоговой льготы (налогового вычета) этим компаниям.[26 - Виталий Петлевой. Минприроды хочет стимулировать компании к разведке новых месторождений. URL: https://www.vedomosti.ru/ business/articles/2018/04/19/767160-hochet-stimulirovat] В частности, в связи с этим налоговый вычет предлагается удвоить по отношению к сегодняшнему уровню.

Однако достичь роста объемов добычи и запасов углеводородов можно с гораздо меньшими затратами со стороны государства и с большим успехом, задействовав для этого практически невостребованную в настоящее время инициативу малого и среднего бизнеса.[27 - В США количество малых и средних предприятий, занятых в геологоразведке и добыче углеводородов, измеряется тысячами. В России таких предприятий гораздо меньше. При этом их число неуклонно сокращается.] Для этого требуется лишь пересмотреть распределение полномочий Федерации в области разведки и добычи углеводородов и передать те из них, что касаются средних, малых или малопродуктивных (брошенных) месторождений (скважин), субъектам Федерации.[28 - Договорные отношения между центром и регионами о полномочиях и ответственности в области разведки и эксплуатации недр должны выстраиваться не по виду полезных ископаемых, а с учетом масштабов конкретных месторождений. Например, большие месторождения общераспространенных полезных ископаемых могут иметь значение для развития целых отраслей и страны в целом. Поэтому федеральная власть должна обязательно участвовать в разработке решений, определяющих перспективы таких месторождений и правила их эксплуатации.] Это нетрудно сделать посредством соответствующих договоров и соглашений. Регионы ждут такого решения. Оно приведет не только к росту объемов добычи и запасов углеводородов, но и к появлению, наконец, здоровой конкуренции в этой сфере деятельности. Вне конкуренции со средними и даже малыми компаниями крупные компании неминуемо превращаются и уже превратились в «жирных котов».

2.4.2. Обратный пример. В последней редакции Лесного кодекса чрезмерные права в решении вопросов эксплуатации и воспроизводства лесных ресурсов переданы субъектам Федерации. Но, как известно, леса в стране размещены крайне неравномерно. Поэтому принципиальные вопросы управления лесными ресурсами, а также вопросы распределения лесной ренты должны быть возвращены Российской Федерации в интересах всех, а не только лесных регионов.[29 - Более подробно о необходимости уточнения соответствующих полномочий и ответственности в области природопользования см.: Самохвалов А. Ф. Федерализм и природопользование: правовые, экономические и организационные основы. Федерализм. 1997, № 4, с. 55.]

2.5. Назрела необходимость уточнить полномочия и ответственность Федерации и ее субъектов в части выполнения функций контрольно-надзорного характера

В настоящее время на федеральном уровне имеет место чрезмерная концентрация полномочий в сфере контрольно-распорядительных функций. Число федеральных контрольно-надзорных органов в регионах уверенно стремится к 300, а численность их персонала приближается к 250 тысячам человек.

Немудрено, что в результате возникло не только дублирование функций, но и определенное противостояние аппаратов государственной власти регионального и федерального уровней. Можно ли избежать всего этого и сократить общее количество управленцев? Конечно, можно. Для этого часть контрольно-надзорных функций должны взять на себя аппараты государственной власти в регионах. Обеспечение же единства требований и критериев качества выполнения той или иной конкретной функции должно быть вменено в обязанность федеральных органов исполнительной власти. Они превратятся в главных заказчиков и пользователей соответствующих данных, имея возможность их всесторонней обработки, сравнительного анализа, контроля эффективности и своевременности принятия соответствующих решений и т. д. Современные информационные технологии как раз и предназначены для решения такого рода задач.

Передача соответствующей части контрольно-ревизионных функций на региональный уровень позволит устранить дублирование в работе, сократить расходы государственного бюджета на содержание аппаратов управления, а также укрепить единство государственной власти федерального и регионального уровней как единого целого. Теперь об экономике.

Экономика

И все же возможности укрепления финансово-экономической основы федеративных отношений с полновесным использованием особенностей федеративного устройства для решения задачи ускорения развития российской экономики не безграничны. Учитывая особенности и потенциал развития экономики России, мы оцениваем их в 2–3 процента ежегодного прироста ВВП на протяжении 5–7 лет.

Конечно, реальному федерализму имманентно присущи дополнительные возможности в развитии рыночной экономики, чем другим формам государственного устройства.[30 - Конституционное закрепление прав и свобод граждан и власти на местах в странах с федеративным устройством государства несет в себе больший потенциал развития, чем при их законодательном закреплении в странах с унитарными формами правления. См., например: Ларри Зидентоп. Демократия в Европе. М., Логос, 2004.] Используя конституционно закрепленные полномочия, региональные и муниципальные власти способны более гибко и адекватно корректировать условия экономической деятельности с учетом местных особенностей конкретного административно-территориального образования нашей огромной страны. Но именно корректировать, и в известных пределах. Определение же «сквозных» норм и правил ведения бизнеса закреплено в федерации за центральной властью. Поэтому без целенаправленной, активной и действенной поддержки предпринимательской инициативы и без неустанной и кропотливой работы центральной власти по формированию и поддержанию справедливой конкуренции эффективная рыночная система самотеком не возникнет. Эффективность созданного к настоящему времени гибрида, в котором нет должного и полновесного использования этих движителей рыночной системы, неизбежно окажется (и оказывается) ниже планово-директивной экономики, функционировавшей при позднем социализме 80-х годов.

Это подтверждается всем опытом реформирования народного хозяйства России, начиная с 90-х. Чтобы охарактеризовать этот опыт, целесообразно выделить три периода, существенно различающихся по результатам осуществлявшихся рыночных реформ. Остановимся коротко на каждом из них.