Административная юстиция. Сравнительно-правовой анализ. Учебное пособие

– обеспечение контроля граждан и их организаций за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, гарантирующего участие граждан в осуществлении власти и реализацию принципа народовластия[14 - В литературе зачастую эта функция не упоминается. Традиционно административную юстицию связывают только с судебным контролем за деятельностью публичной админитрации и защитой прав и свобод частных лиц в сфере управления. Между тем, гражданин государства имеет право анализировать и оценивать обоснованность, эффективность и, наконец, законность управленческих решений.];

– защита прав и свобод граждан от неправомерных действий администрации.

В литературе понятие «административная юстиция» имеет два основных значения[15 - Хотя история становления института административной юстиции прошла многовековой путь, однако полемика о понятии и содержании термина «административная юстиция» продолжается. Это объясняется различием теоретических подходов в его понимании, выработанных юридической и смежными науками, и проявляется в многообразии существующих моделей института административной юстиции, сложившихся под влиянием уникального для каждой страны сочетания исторических, социально-экономических, политических и иных факторов. Поэтому развернувшаяся дискуссия о становлении института административной юстиции в современном Казахстане, где он находится в стадии формирования, в полной мере отражает проблемы развития юридической науки.]. В широком смысле под «административной юстицией» понимается деятельность, как обычных судов, так и специальных административных судов и (коллегиальных) «квазисудебных» органов по разрешению административных споров, возникающих в связи с обжалованием частными лицами неправомерных действий и решений органов публичной власти, нарушающих их права, свободы и законные интересы.

При этом под квазисудебными органами в административном праве принято понимать юрисдикционные учреждения, которые действуют в рамках исполнительной власти и разрешают административные споры в «как бы» судебном порядке.

«Административная юстиция» в узком (собственном) смысле слова – это деятельность специальных административных судов по разрешению в особом процессуальном прядке споров, возникающих между частными лицами и публичной администрацией по поводу правомерности административных действий или решений.

Таким образом, если собрать воедино эти два подхода, то мы получим, что административная юстиция – это система специальных судебных (общих или административных) и квазисудебных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления, а также особый процессуальный порядок рассмотрения административных дел и разрешения административно-правовых споров между физическим и юридическим лицом, с одной стороны, и административными структурами – с другой. В последнем значении административная юстиция представляет собой разновидность судебной деятельности, поскольку осуществляется с соблюдением основных элементов судебного разбирательства.

Сам по себе термин «административная юстиция» внутренне противоречив, так как содержит в себе различные по своей сущности понятия «администрация» и «юстиция». Администрация (administrate) – это управление, руководство (с точки зрения характера деятельности), а применительно к соответствующим органам и лицам – это система исполнительно-распорядительных органов государственного управления и их должностные лица. Юстиция (justitia) – это законность, справедливость, правосудие, а с точки зрения органов ее осуществляющих – это система судебных органов. Между управлением и правосудием существует различия, как в самом содержании деятельности, так и в органах ее осуществляющих[16 - Чечот Д. М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). Л.: Изд-во ЛГУ, 1973. С. 27.].

Основными признаками административной юстиции являются:

1. деятельность судебных (общих или административных) либо квазисудебных органов;

2. рассмотрение и разрешение споров между гражданами, юридическими лицами и субъектами административной власти;

3. рассмотрение административных споров происходит в специальной процессуальной форме – посредством административного судопроизводства.

Так как административное судопроизводство понимается до настоящего времени в двух формах – рассмотрение дел об административных правонарушениях и рассмотрение жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие) и правовые акты административных органов, их должностных лиц (административная юстиция) – то и его предметами являются, с одной стороны, административное правонарушение, а, с другой – административный спор (спор о праве административном). Понятие «правонарушение» и «спор» не тождественны и имеют разнородную юридическую природу. При этом важно иметь в виду, что в зарубежном праве отсутствует понятие административного правонарушения в смысле ст. 2 КоАП РК. Соответственно, в качестве предмета административной юстиции рассматривается только административный спор, и она понимается главным образом как административно-спорная (тяжебная), а не наказательная юрисдикция, тогда как предметом административного судопроизводства является – и административный спор, и правонарушение. Поэтому для обозначения предмета административного судопроизводства предлагается использовать более общую категорию – «административно-правовой конфликт»[17 - Подр. см.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА – ИНФРА М), 2001 – 304 с.; Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение – 2000. – №1 – С. 70; Соколов И. А. Административная юстиция: материальные и процессуальные аспекты. Автореф. … кандидат. юрид. наук: 12.00.14, – М, – 2009 // http://www.dissercat.com/content/administrativnaya-yustitsiya-materialnye-i-protsessualnye-aspekty];

4. предметом рассмотрения являются проверка обоснованности и законности действий (бездействия) государственных органов (должностных лиц);

5. нацеленность административной юстиции как на защиту прав граждан и организаций, обратившихся в суд, так и на восстановление правопорядка в сфере государственного управления.

6. юридическим «результатом» административно-юстиционного процесса является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (или, наоборот, законности и действительности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных ими действий (бездействия).

§2. ОСНОВНЫЕ СИСТЕМЫ (МОДЕЛИ) АДМИНИСТРАТИВНОЙ

ЮСТИЦИИ

Мы уже говорили, что организация административной юстиции в каждом государстве зависит от его исторических и правовых традиций. В науке административного права приведены различные виды классификаций организационных форм (моделей) административной юстиции.

Как было отмечено ранее, в юридической литературе начала XX в. основные формы административной юстиции принято было называть французской, германской и английской (или англосаксонской) формами. В следующих главах мы подробнее остановимся на каждой из них.

Вместе с тем, некоторые авторы выделяют только две основные модели развития и функционирования административной юстиции: англосаксонскую и континентальную[18 - Абдраимов Б. Ж. Административная юстиция: соотношение моделей и выбор цели. // Журнал ЮРИСТ №12 (30) 2003 г.; Он же. Административная юстиция: история и современность // Материалы семинара «Административное судопроизводство: проблемы и перспективы развития». – Алматы, 2005. – С. 73—81.].

Англосаксонская модель административной юстиции представлена административными трибуналами и учреждениями, обладающими квазисудебными функциями в странах англосаксонской правовой системы, в частности, в США и Англии. Их главная особенность заключается в том, что они функционируют на стыке исполнительной и судебной ветвей государственной власти. В то же время их нельзя отнести ни к исполнительной ветви власти, поскольку они не обладают исполнительными-распорядительными функциями: лишь в силу закона или иного нормативно-правового акта они наделены правом осуществлять административную юрисдикцию. И однозначно их нельзя отнести к судебной ветви власти: разрешая административные споры, они не осуществляют правосудия, поскольку правосудие – это функция суда. Юрисдикционные полномочия этих органов не относятся к судебной власти и называются как бы судебными, квазисудебными. Решения квазисудебных органов имеют некоторые признаки судебных решений, но не все.

Континентальная модель административной юстиции – это в собственном смысле сами административные суды в системе судебной ветви власти, в странах континентальной правовой системы, в частности, в Германии и Франции.

Существует и иная классификация органов административной юстиции в зарубежных странах.

Так, в зависимости от способа обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права в юридической литературе принято также различать четыре модели или четыре системы административной юстиции:

1) административный, т.е. проверка вышестоящим в порядке подчиненности органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы. Иногда этот тип административной юстиции называют «управленческим типом». В специальной литературе этот тип административной юстиции называют еще «французским», при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы, например, во Франции и Италии);

2) общесудебный – рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан. Такой способ судебной защиты применяется в настоящее время и в Казахстане;

3) «квазисудебный» (англо-американский, «англосаксонский»), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США);

4) административно-судебный («германский тип»), т.е. административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления. Административные суды (суды административной юстиции) входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов[19 - Подр. см.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА – ИНФРА * М), 2001 – 304 с.].

Другие авторы в зависимости от наличия либо отсутствия в системе административной юстиции специальных административных судов различают также:

1) страны, имеющие отдельные системы административных судов (Франция, Германия, Италия, Австрия, Люксембург, Финляндия, Швеция, Греция, Испания, Португалия, Болгария, Польша, Чехия и т.д.);

2) страны, в которых отсутствует система административных судов, что не исключает учреждения иных административных юрисдикций, например административных трибуналов (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Израиль)[20 - Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Административная юстиция: К продолжению дискуссии о содержании и значении // ГиП. 1994. №5. С. 46—51. Цит. по: Старилов Ю. Н. Указ. работа.].

Однако каждая из приведенных классификаций организационных форм (моделей) административной юстиции весьма условна, поскольку в мире существует множество их модификаций. Например, в Нидерландах, Чешской Республике первой инстанцией, рассматривающей административные споры, являются обычные суды общей юрисдикции, а следующей инстанцией выступает специализированный административный суд. В некоторых странах, напротив, существуют административные суды первой инстанции, решения которых могут быть обжалованы в вышестоящем суде общей юрисдикции (Австралия, Швейцария). Такой тип организации административной юстиции называется в литературе системой смешанного характера.

Несмотря на то, что не существует конкретной модели, которая наилучшим образом защищала бы права человека в любой стране, специалисты выявили следующие общие элементы административной юстиции, обеспечивающие ее эффективное функционирование:

– независимость, беспристрастность, компетентность лиц, рассматривающих административные дела;

– право граждан и организаций на независимый пересмотр действий, решений и бездействия органов публичной власти и их должностных лиц;

– законодательное регулирование процесса принятия решения по административному делу и форм такого решения;

– обоснованность решения и пропорциональность поставленным целям мер, принимаемых органом административной юстиции;

– учет последствий решения органа административной юстиции для гражданина.

* * *

Сегодня институт административной юстиции в Республике Казахстан находится в стадии своего дальнейшего развития: сделаны лишь первые шаги – образованы и действуют специализированные межрайонные административные и экономические суды[21 - Однако по действующему законодательству административные суды рассматривают только дела об административных правонарушениях, тогда как рассмотрение публичных споров отнесено как к юрисдикции судов общей юрисдикции, так и к юрисдикции специализированных экономических судов (во втором случае – это публичные споры экономического характера). Поэтому в будущем с принятием соответствующего процессуального кодекса необходимо решить вопрос разграничения подсудности между судами. По мнению автора, деятельность административных судов должна быть пересмотрена, ими должны рассматриваться публично-правовые споры, в которых хотя бы одной из сторон является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностное лицо, иные субъекты, получившие властные полномочия в порядке их делегирования государством. Только тогда они станут административными судами в собственном смысле слова.]. Следующим шагом является формирование административного судопроизводства, что логически обусловливает создание адекватного процессуального инструментария, а именно Административного процессуального кодекса Республики Казахстан[22 - См.: п. 2.2 Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года №858.], работа по подготовке проекта которого ведется. Поэтому исключительно актуальным является теоретическое осмысление данного института, изучение деятельности административных судов в странах, где они уже довольно длительное время функционируют, исследование правовых норм, образующих институт административной юстиции или, что тоже самое, образующих право административной юстиции, место этого нормативного образования в системе административного права. В свое время известный правовед Н. Д. Сергеевский отмечал, что научное исследование не может ограничиваться отечественным правом. В качестве необходимого материала должно привлекаться и право других государств, поскольку цивилизованным народам не суждена замкнутая жизнь, и поэтому нельзя игнорировать международное влияние, проникающее во все сферы[23 - Сергеевский Н. Д. Русское уголовное право. Часть общая. СПб. 1896. С. 2—3. Цит. по.: Бандурка А. М., Тищенко Н. М. Административный процесс: Учебник. – Харьков: Изд-во НУВД, 2001.С. 263.]. Именно поэтому следует подробнее рассмотреть исторические аспекты становления административной юстиции и опыте существования этого института в наиболее развитых современных государствах[24 - Бандурка А. М., Тищенко Н. М. Указ. работа. С. 263.]. Институт административной юстиции может и должен восприниматься не как нечто чужое, пришедшее в Казахстан с Запада, но как правовое средство, обладающее качеством универсального приспособления к любой стране, оказания помощи каждому человеку, находящемуся в состоянии конфликта с властными структурами. Выбор Казахстаном той или иной формы административной юстиции должен определяться конкретной обстановкой, фактическими и юридическими условиями существующего в стране государственного устройства. При этом автоматический перенос на казахстанскую почву одной из существующих в мире моделей вряд ли может быть результативным. Любой создаваемый правовой институт должен согласовываться с действующей правовой системой, учитывать ее историческое развитие, поэтому важно обосновать пути «встраивания» института административной юстиции в казахстанскую правовую систему.

ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ

1. Дайте определение «административной юстиции»?

2. Классификация форм административной юстиции зарубежных стран?

3. Что понимается под «квазисудебными органами»?

4. В чем заключается внутреннее противоречие термина «административная юстиция»?

5. Какие основные признаки присущи административной юстиции?

Глава ??

Административная юстиция Франции

§1. СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНОЙ

ЮСТИЦИИ ВО ФРАНЦИИ