Административная юстиция. Сравнительно-правовой анализ. Учебное пособие

Административная юстиция. Сравнительно-правовой анализ. Учебное пособие
Азамат Нурболатов

В учебном пособии раскрываются сущность и практическая значимость административной юстиции, рассматриваются основные системы этого института в четырех странах Запада, где сложились наиболее эффективные его модели. Анализ и критическое осмысление международного опыта ориентированы на потребности развития казахстанского института административной юстиции.

Административная юстиция. Сравнительно-правовой анализ

Учебное пособие

Азамат Нурболатов

Посвящается светлой памяти моего братишки Кидирсихова Саята Нурболатовича.

КАЗАХСКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

им. АЛЬ-ФАРАБИ

© Азамат Нурболатов, 2020

ISBN 978-5-4498-4342-5

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

Рекомендовано к изданию Ученым советом юридического факультета и РИСО КазНУ им. аль-Фараби

Рецензенты:

• доктор юридических наук, профессор Б. А. Жетписбаев

• кандидат юридических наукН. К. Амиров

• кандидат юридических наук, полковник полиции

Ш. Е. Амитов

• кандидат юридических наук, полковник полиции

А. Т. Алдабергенов

Распространение данной работы или ее части без согласия автора и другие действия, нарушающие нормы по авторскому праву, запрещаются и караются по закону.

Предисловие

Административная юстиция – неотъемлемый институт правового государства, предназначенный для обеспечения законности в сфере публичного управления и разрешения возникающих в этой сфере административно-правовых споров. Нормы права, образующие институт административной юстиции, направлены на регулирование справедливого разрешения юридических конфликтов между частными лицами и органами публичной власти посредством правоприменительной деятельности административно-юрисдикционных учреждений либо судебных органов.

Задача административной юстиции – обеспечить защиту прав и законных интересов частных лиц от неправомерных действий и решений государственных органов и охрану правопорядка в сфере публичного управления.

В свете проводимой административной и судебной реформы в Казахстане предпринимаются последовательные шаги по дальнейшему развитию института административной юстиции – для этого имеются как политическая воля, так и соответствующее законодательное закрепление такого решения[1 - Подр. см.: Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года №858.]. Поэтому не исключаю, напротив, даже предвосхищаю, появление в будущем в учебных планах юридических факультетов новой дисциплины «Административная юстиция». Таким образом, появление настоящей книги делается необходимым и ожидаемым.

Здесь хотелось бы сделать небольшую сноску. Дело в том, что в настоящее время по данной тематике имеется масса уникальных научных разработок и исследований, которые объясняют феномен института административной юстиции. К сожалению, все они достояние специальных научных изданий и когда они придут в студенческую аудиторию – неизвестно. А вот учебников, причем отечественного издания, нацеленных именно на преподавание данного спецкурса, нет. Поэтому данное пособие как нельзя кстати и, что самое главное, ее целевой аудиторией являются, прежде всего, слушатели и студенты юридических учебных заведений, только приступившие к изучению данного правового института.

И еще одно замечание. Данный спецкурс должен преподаваться в рамках дисциплин административно-правового цикла, поскольку административная юстиция – один из важнейших административно-правовых институтов, «рождение» которой связано с практической реализацией идеи об ответственности администрации.

В настоящем учебном пособии раскрываются сущность и практическая значимость административной юстиции; приведены основные системы или модели административной юстиции: французская, германская и англосаксонская(Великобритания и США).

В то же время особенностью книги является то, что автор из разрозненных источников попытался воссоздать общую картину, характеризующую административное судопроизводство каждой из стран. Дело в том, что в многочисленных научных изданиях акцент делается на освещении истории становления и развития административной юстиции, особенностях и различиях существующих моделей, и крайне скупые сведения содержатся об его органическом элементе – административном судопроизводстве. Между тем процессуальное регулирование порядка рассмотрения административных споров обладает своей спецификой, предопределенных особым характером правоотношений, возникающих между ее участниками (отношения власти-подчинения). Поэтому использование гражданской процессуальной формы при разрешении подобных дел, как это имеет место по действующему законодательству республики, не позволяют в полной мере реализовать контролирующий потенциал административной юстиции. В хаосе отрывочных сведений автор попытался выявить и привести в учебнике отличительные особенности административного судопроизводства. Такая установка преследует помимо общей цели, о котором уже сказано выше, и прикладное значение – помочь отечественному разработчику и законодателю в создании специального процессуального кодекса административного судопроизводства, работа над которой до сих продолжается. При этом на основании сравнительно-правового анализа автором предлагается собственное видение отличительных черт административного судопроизводства, которое должно сложиться с принятием Административного процессуального кодекса Республики Казахстан и функционировать наравне с гражданским и уголовным. Между тем, повторюсь, основная цель книги состоит в привитии слушателям и студентам общих теоретических знаний при изучении данного курса, не втягивая их в полемику по вопросам фундаментальных положений, которые в казахстанской доктрине права окончательно еще не сформировались и вызывают острую полемику.

При подготовке книги были использованы многочисленные отечественные и зарубежные издания на русском языке, в том числе опубликованные в электронной базе.

Глава ?

Понятие, признаки и основные системы административной юстиции

§1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ

Итак, что же такое административная юстиция?

Если коротко – это специализированные суды (либо квазисудебные органы), призванные разрешать иски граждан против государства.

В этой связи необходимо сделать небольшой экскурс в историю административной юстиции.

Многие исследователи становление административной юстиции относят ко второй половине XIX – началу XX вв. Вместе с тем, по мнению казахстанского ученого Б. Ж. Абдраимова, первые ростки административной юстиции можно узреть уже в государствах Древней Греции и в Древнем Риме, где права и свобода личности признавались величайшей ценностью, и защищалась от произвола правителей[2 - См.: Абдраимов Б. Ж. Административная юстиция: соотношение моделей и выбор цели. // Журнал ЮРИСТ №12 (30) 2003 г.]. По выражению Соломона[3 - Согласно преданиям, отец Соломона Моисей – первый иудейский царь – даровал человечеству ЗАКОН (известно как Десять заповедей к закону Моисея), а его сын Соломон – понимание ЗАКОНА, то есть его толкование.], счастлив не тот, кто богат, а тот, кто свободен, «работает и приобретает на себя, а не на деспота»[4 - Цит. по: Абдраимов Б. Ж. Указ. работа.].

В Древней Греции и в Древнем Риме каждый свободный гражданин, обиженный консулом, претором либо иным должностным лицом, мог обратиться в свободное собрание, например, – к народным трибунам, с просьбой оградить его от притеснений. К примеру, выражение «Я – римский гражданин» означало, что данный гражданин обладает правом апелляции и огражден от произвола властей. «Можно с уверенностью утверждать, что законодательство городов-полисов Древней Греции и республиканского Рима в определенной части решало проблему правоотношения „должностное лицо – гражданин“, не позволяя первому субъекту злоупотреблять властью и ущемлять права второго»[5 - Там же.].

По утверждениям ученого, элементы административной юстиции были неизбежны и в средние века. В Англии уже в середине XII века должность мирового судьи (занимать которую правительство обязывало крупных землевладельцев) включала в себя функцию управления и функцию административной юстиции. Английские мировые судьи разбирали споры жителей с налоговыми, полицейскими и другими государственными органами.

Во Франции, Германии, Италии в эпоху феодализма важную роль в разбирательстве жалоб частных лиц на действия публичных властей играли общие суды, выносившие по этим жалобам решения. В средневековой Франции парламенты, осуществлявшие деятельность во всех провинциях государства, являлись высшими судебно-административными учреждениями. Известный правовед Ф. В. Тарановский по этому поводу писал: «Общая судебная компетенция парламентов делала их вместе с тем и органами административной юстиции, решавшими спорные вопросы публичного права»[6 - Цит. по: Абдраимов Б. Ж. Указ. работа.].

Обобщая исторические примеры, казахстанский ученый заключает: «Проведенный обзор позволяет сделать вывод, что административные суды появляются там, тогда и постольку, где, когда и поскольку государство начинает довлеть над правами и свободами граждан»[7 - Там же.].

Как видим, ценность административной юстиции заключается в том, что оно призвано обеспечить баланс между властью и гражданином, не допуская необоснованных притеснений со стороны государства.

Конечно, невозможно принизить роль римского права, принципы и категории которого нашли свое отражение в правовых системах большинства государств мира и явились основой их функционирования. Ведь именно римское право, явившись фундаментом современной юридической мысли, дало миру идею гуманизма и справедливости, понятия Конституции, правового государства, гражданского общества, государственной и частной собственности. И нельзя не отметить отношение в римском праве к индивиду как полноправному субъекту, что также стало отправной точкой для формирования первых механизмов защиты прав человека.

И все же элементы административной юстиции как самостоятельного института публичного права отчетливо проявляются лишь в середине XIX в., когда судебный контроль над деятельностью администрации выделился в отдельную сферу государственной проверки и процессуальных действий, чему предшествовало свержение в странах Западной Европы деспотических монархий с одновременной практической реализацией идеи разделения властей и признанием субъективных публичных прав своих граждан. Вот что по этому поводу пишет российский ученый Ю. Н. Старилов: «В истории развития государственности можно выделить два принципиально разных типа государства: полицейское и правовое. В полицейском государстве царило принуждение (полиция), которое и являлось сущностью такого государства; соответственно, оно основывалось на полицейском праве. Правовое же государство невозможно представить себе без такого института, как административная юстиция. Более того, именно она сыграла важнейшую роль в превращении полицейского государства в современное правовое государство, а полицейского права – в современное административное право. Начало этому было положено в середине XIX в. в европейских странах путем создания административных судов, которые пресекали произвол властей, полиции, публичного управления в целом»[8 - Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА – ИНФРА * М), 2001 – 304 с.].

При этом организация органов административной юстиции, осуществляющих разрешение административных споров, в современном мире характеризуется значительным многообразием. Оно обусловлено особенностями государственно-правового развития той или иной страны, доктринальными принципами, положенными в основу построения национальной системы административной юстиции, спецификой правовой культуры и т. д. По существу, становление административной юстиции находилось в зависимости от решения вопроса о том, кому должно принадлежать право контроля над действиями администрации – самой администрации либо судебной власти[9 - См.: Бандурка А. М., Тищенко Н. М. Административный процесс: Учебник. – Харьков: Изд-во НУВД, 2001.С. 264.]. Ответ на этот вопрос во многом и определил развитие основных форм административной юстиции зарубежных стран.

Во Франции, признанной родиной административной юстиции, административные суды возникли из административных органов во главе с Государственным советом[10 - Как пишет С. А. Корф, во Франции данный вопрос встал с особой остротой во время Великой Французской революции. При этом «революция столкнулась на практике с очень важным обстоятельством: упразднять старое, ненавистное было делом весьма легким, тем более, что многие институты, пережив самих себя, уже сами распадались и разлагались; неизмеримо труднее было решить вопрос, чем и как заменить уничтожаемое…». Применительно к административной юстиции ответ на этот вопрос был определен отношением законодателей к судебной власти – власти ненавистной в силу соотнесения ее с королевской властью и убеждением, что суды представляют лишь интересы аристократии. Результатом этого послужило четкое проведение принципов независимости администрации от суда и централизации административной власти. Таким образом, Франция получила сильную, самостоятельную и свободную от вмешательства судов административную власть. В дальнейшем на протяжении более чем ста лет французская административная юстиция формировалась и развивалась в русле этого положения. Незыблемым оставался принцип построения системы административной юстиции в недрах самой администрации. Практически неизменной была структура органов административной юстиции, основными звеньями которой были Государственный совет и советы префектур. (Корф С. А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Кн. 3. С. 400. Цит. по: Бандурка А. М., Тищенко Н. М. Административный процесс: Учебник. – Харьков: Изд-во НУВД, 2001.С. 264—265).]. Госсовет представляет собой орган, объединяющий функции консультативного совета при исполнительной власти и высшего административного суда. И хотя формально он относится к органам исполнительной власти, однако по существу независим от нее, поскольку в конкретных случаях обладает судебной независимостью в решении правовых вопросов, что позволяет отнести Госсовет (и его низовые звенья) независимо от его названия и организационной формы построения к судебным по природе.

В Германии в результате многолетних поисков и реформирований к середине X?X в. окончательно сформировалась самостоятельная судебная ветвь – административные суды, организационно не связанная ни с судами общей юрисдикции, ни с исполнительной властью.

В Англии, а также в странах, где доминирует англосаксонская правовая система, рассмотрение административно-правовых споров по-прежнему относилось к ведению общих судов, хотя со временем система административной юстиции эволюционировала: практически судебные полномочия по рассмотрению значительного числа административно-правовых споров были переданы так называемым квазисудебным учреждениям, являющимся, по существу, учреждениями административными. Следует отметить ряд причин, вызвавших необходимость такого шага. Важнейшей из них являлась существенная перегруженность судов делами, связанными с претензиями граждан к административным органам. Как отмечает американский юрист Д. Карлен, без коренной перестройки своей работы и значительного увеличения персонала суды не могли бы справиться с лавиной дел, находящихся в них[11 - Карлен Д. Американские суды: система и персонал. М., 1972. С. 86. Цит. по: Бандурка А. М., Тищенко Н. М. Административный процесс: Учебник. – Харьков: Изд-во НУВД, 2001.С. 279.]. Иными факторами, повлиявшими на этот процесс, были: специальные познания сотрудников этих административных учреждений; наличие у административных учреждений права по собственной инициативе начинать преследование правонарушителей, каковым суды не обладают; сложность и длительность процедуры прохождения дел в судах, а также высокая стоимость судебных издержек[12 - Никеров Г. И. Административное право США. М., 1977. С. 94. Цит. по: Бандурка А. М., Тищенко Н. М. Административный процесс: Учебник. – Харьков: Изд-во НУВД, 2001.С. 279.].

В этой связи, в юридической литературе начала XX в. основные формы административной юстиции принято было называть французской, германской и английской формами[13 - Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 263. Цит. по: Бандурка А. М., Тищенко Н. М. Административный процесс: Учебник. – Харьков: Изд-во НУВД, 2001.С. 264.].

Однако, несмотря на различие организационных форм, административная юстиция должна выполнять следующие функции в правовом государстве:

– судебный контроль за законностью деятельности органов публичной администрации (государственных органов и органов местного самоуправления), обеспечивающий гармоничное функционирование системы разделения властей;