Посткоммунистические режимы. Концептуальная структура. Том 2

Как было упомянуто выше, реляция и коррупция тесно взаимосвязаны. Мы используем определение коррупции, приведенное в Части 2.4.4, то есть понимаем под ней «злоупотребление вверенными полномочиями в целях личной выгоды». «Вверенные полномочия» в данном контексте означают власть, формально делегированную государственным институтам, а «злоупотребление» этой властью происходит тогда, когда она используется в личных целях (обычно незаконно). Это может происходить с вовлечением частных лиц или по их заказу, то есть через частно-государственный сговор. Несомненно, результатом такого сговора является коррупция, как следует из ее определения. Однако коррупция может иметь место и без всякого сговора, как в случае с хищением[32 - Vargas-Hernаndez J. G. The Multiple Faces of Corruption: Typology, Forms and Levels // Organizational Immunity to Corruption: Building Theoretical and Research Foundations. 2013. P. 134.]. Но все же несмотря на то, что этот внутренний тип коррупции встречается в посткоммунистическом регионе, по своей сути он мало отличается от похожих явлений, присущих и западным режимам. Поэтому именно на примере коррупционного сговора можно исследовать различия на уровне идеальных типов, которые, в свою очередь, обусловлены степенью разделения сфер социального действия.

Чтобы смоделировать коррупцию, нам необходимо подвергнуть ее определение «социологической дезагрегации», то есть выделить ключевые элементы и измерения, по которым могут различаться разные типы коррупции. Одну из таких дезагрегаций проводит Диего Гамбетта, который интерпретирует коррупцию как проблему принципала-агента[33 - Gambetta D. Corruption: An Analytical Map // Political Corruption in Transition: A Sceptic’ s Handbook. Budapest; New York: CEU Press, 2002. P. 33–56. Еще одним выдающимся примером работы по неоинституционалистскому моделированию коррупции, безусловно, является: Groenendijk N. A Principal-Agent Model of Corruption.]. Он утверждает, что в коррупцию вовлечены три основных актора: доверитель (Д), который является принципалом и наделяет кого-то властью; поверенный (П), который является агентом, наделяемым властью; и развратитель (Р), который инициирует коррупционный обмен, чтобы добиться реализации своих личных интересов через получение «определенных ресурсов, на предоставление которых П не получал от Д разрешения в рамках их договоренности»[34 - Gambetta D. Corruption: An Analytical Map. P. 35.]. Внутри этой конструкции главным нарушителем является П, который злоупотребляет своим положением ради личной выгоды, игнорируя волю своего принципала Д, наделившего его властью (именно поэтому коррупция считается одним из проявлений проблемы принципала-агента). Гамбетта также отмечает, что развратитель и поверенный могут быть как двумя разными лицами, например при получении взятки, так и одним и тем же человеком (П = Р), как в случае с уже упомянутым выше хищением, когда поверенный решает злоупотребить своим положением ради получения выгоды для себя и ни для кого иного[35 - Ibid. P. 40–41.].

Несмотря на свою очевидную интеллектуальную ценность, модель, предложенная Гамбеттой, не рассматривает случаи, когда официальное лицо одновременно является и агентом, и принципалом. В то же время внутри государственного бюрократического аппарата только те, кто находятся в самом низу, могут считаться агентами в чистом виде, а идеальными принципалами могут быть только люди на самом верху[36 - Но в демократических режимах они, конечно, являются и агентами тоже – агентами людей, избравших их в качестве своих представителей. См.: Katz R. No Man Can Serve Two Masters: Party Politicians, Party Members, Citizens and Principal – Agent Models of Democracy // Party Politics. 2014. Vol. 20. № 2. P. 183–193.]. Все, кто находятся посередине, являются (прямыми или опосредованными) принципалами тех, кто под ними, а также (прямыми или опосредованными) агентами тех, кто находится выше в иерархии.

Отсюда вытекают две проблемы, в связи с которыми множество разновидностей коррупционного сговора, присущих посткоммунистическому региону, не может быть описано в простой конструкции принципала – агента. Во-первых, если мы определяем коррумпированного актора как только лишь агента, а его непосредственного начальника – как его принципала, то ситуация лишается контекста того государства, в котором совершается акт коррупции. Контекстный анализ должен учитывать, что актор является как принципалом, так и агентом, и в связи с этим необходимо помещать его на соответствующий уровень государственной иерархии. Если этого не делать, то мы получим бесконтекстный анализ коррупции, при котором ее сравнительная типология, возникающая на разных уровнях государственной иерархии, становится невозможной. Вторая, тесно связанная с первой проблема заключается в том, что конструкция Гамбетты исключает возможность сетевой коррупции, поскольку фокусируется только на трех типах акторов. Так, если П в рамках иерархической структуры государства находится не в самом ее низу, то есть не является только лишь агентом, но также и Д, он может использовать своих подчиненных (своих П) в качестве посредников для содействия в коррупционной сделке[37 - Ср.: Jаvor I., Jancsics D. Corrupt Governmental Networks.]. Иначе говоря, можно сказать, что эта вторая проблема исключает возможность того, что доверитель может быть также и развратителем, что особенно распространено в посткоммунистическом регионе, где коррупция навязывается сверху вниз.

В теории более сложная модель принципала – агента может охватить случаи сетевой коррупции на уровне государства. Однако мы полагаем, что на практике для создания наиболее прозрачной типологии посткоммунистической коррупции необходимо построить аутентичную аналитическую структуру. Для этого следует начать с акторов, принимающих участие в коррупционной сделке, учитывая (1) как частных, так и публичных акторов, при условии, что нас интересует коррупционный сговор, а также (2) иерархию публичных акторов. Исходя из этого, можно выделить три типа акторов по уровню их формальной позиции: частные акторы, административные служащие и правительственные акторы. Два последних типа принадлежат к сфере политического действия, однако крайне важно отделять их друг от друга, поскольку государственное администрирование (бюрократия) осуществляет законы, контролирует их соблюдение и участвует в регулярной работе государственных институтов, тогда как правительственные акторы создают законы и регулируют государственное администрирование[38 - Отсюда вытекает различение «административная коррупция» и «захват государства» в литературе о коррупции. См.: Knack S. Measuring Corruption: A Critique of Indicators in Eastern Europe and Central Asia // Journal of Public Policy. 2007. Vol. 27. № 3. P. 256.]. Все три уровня формальных позиций можно разделить на подуровни, однако для нашего исследования следует провести единственное различие: между акторами, принадлежащими к элитам и принадлежащими к неэлитам. Общее определение элит и неэлит можно найти в начале Главы 2 [? 2.2.2]. Здесь же нас интересует отличие между ними в зависимости от трех упомянутых выше уровней:

• среди частных акторов неэлитами являются обычные граждане либо мелкие или средние предприниматели, а элитами – главные предприниматели или олигархи;

• среди административных служащих неэлиты – это чиновники, задача которых быть в непосредственном, повседневном контакте с частными гражданами, тогда как элиты – это начальники чиновников из неэлит (то есть главы правительственных департаментов или государственных организаций, которые с точки зрения граждан остаются в тени);

• среди правительственных акторов неэлиты – это члены законодательных или контрольно-надзорных органов местного самоуправления, которые не являются частью исполнительной власти, тогда как элиты – это главы центрального или местного правительства, такие как мэр, премьер-министр или президент[39 - В либеральных демократиях в число государственных акторов, принадлежащих к элите, также входят лидеры правящих партий, которые не являются членами парламента.].

С точки зрения Гамбетты, частные акторы могут быть только развратителями (Р), административные служащие из неэлит могут быть развратителями или поверенными (Р и/или П), а все остальные акторы могут быть развратителями, поверенными или доверителями (Р, П и/или Д). В категориях сфер социального действия «частные акторы из элит» во многом синонимичны «экономической элите», хотя они могут включать акторов из элит, принадлежащих к общинной социальной сфере. Кроме того, частные неэлиты включают в себя неэлиты из экономической и общинной сфер социального действия (таких как граждане). Что касается государственного сектора, правительственные акторы входят в политические элиты, а административные служащие – в политические неэлиты.

Из нашего определения сговора следует, что вторая, важная в рамках аналитической структуры особенность коррупционного сговора – это тип неформальных / незаконных отношений между акторами. Мы можем классифицировать их по трем измерениям. Первое – это роль актора в коррупционных сделках: он может быть либо (a) запрашивателем, который инициирует акт коррупции; либо (b) поставщиком, который злоупотребляет своим формальным положением; либо (c) посредником, который выполняет определенные задачи для любой из сторон и/или обеспечивает проведение коррупционной сделки (часто в качестве агента поставщика). Опять же, с точки зрения Гамбетты, запрашиватель – это Р, тогда как поставщик и посредник – это две разновидности П: поставщик – это П, который добровольно вступает в коррупционную связь, а посредник – это тот, кто получает указания от своего Д[40 - Мы не включаем в нашу модель доверителей в качестве непосредственно доверителей, потому что если коррупция – это проблема принципала – агента, и поверенный злоупотребляет своим положением против воли доверителя, то это значит, что доверитель не является частью данной коррупционной сети. А если доверитель является ее частью, то он либо запрашиватель, либо поставщик, либо посредник более высокого уровня.]. Кроме того, учитывая точку зрения Гамбетты о том, что П и Р могут быть одним и тем же человеком, стоит признать, что один актор может выполнять несколько ролей и быть запрашивателем и поставщиком одновременно. Это тот случай, когда кто-то использует свою формальную должность для построения коррупционной сети при условии, что на этом уровне коррупция монополизирована. Те, кто находятся ниже коррумпированного актора в иерархии, получают указания действовать в целях обеспечения коррупции, но им запрещено отвечать на какие-либо коррупционные требования для личной выгоды.

«Товар», который поставляют поставщики (и который запрашивают запрашиватели) – это дискреционное отношение со стороны государственных институтов, которое по закону должно быть нормативным и расценивать всех одинаково. Дискреционный подход может привести к (a) прямым выгодам, таким как получение лицензии или заключение госконтракта по завышенной стоимости, и в таком случае поставщик приносит выгоду в один прием, игнорируя требования закона для предоставления такой выгоды, либо (b) к косвенным выгодам, когда влиятельный актор (например, правительственный актор из элит) заставляет кого-то другого приносить выгоду запрашивателю. Крайне важно отметить, что одна из косвенных выгод, которые приносят поставщики, – это крыша [? 3.6.3.1], которая в этом контексте подразумевает отключение механизмов контроля на дискреционной основе. Другими словами, поставщик, особенно если речь идет о коррупционном сговоре на высоком уровне, предоставляет прикрытие для коррупционной деятельности, то есть гарантирует, что контролирующие инстанции, такие как местные инспекции или полиция, пренебрегут своими обязанностями и закроют глаза на незаконные действия. Несомненно, крыша также может быть прямой выгодой, если взятку получает актор из контролирующей инстанции[41 - Ledeneva A. How Russia Really Works. P. 86.].

Второе измерение для классификации коррупционного сговора в рамках нашей аналитической структуры – это регулярность актов коррупции. С этой точки зрения, коррупционные сделки между определенными акторами могут совершаться время от времени, и тогда их условия обговариваются в каждом конкретном случае, или на постоянной основе, что подразумевает более длительные отношения между акторами, включающие ряд последовательных транзакций. Наконец, третье измерение, как мы отмечали выше, предполагает добровольность или принудительность отношений. Принудительные отношения в аналитической структуре можно также обозначить как подчинение или патрональные отношения (или патрональное подчинение), в рамках которых (1) при совершении коррупционной сделки воля одного участника (патрона) имеет большее значение, чем воля другого (клиента), и (2) из таких отношений нет свободного выхода в том смысле, который мы определили выше.

5.3.2.2. Добровольная коррупция: коррупция на свободном рынке, протекция для корешей и сговор, инициированный государственным органом

Дав определения акторам и типам связей между ними, мы можем построить аналитическую структуру. На шести схемах ниже (Схемы 5.2–7) последовательность кружков представляет акторов режимов идеального типа, а при помощи заливок и стрелок мы пытаемся отразить модели коррупции идеального типа, то есть как акторы разных уровней связаны друг с другом. Эти схематические изображения не должны пониматься чересчур узко: например, что в коррупции на свободном рынке всегда участвует частный актор из элит, который связан с двумя административными служащими из неэлит (потому что именно этот случай изображен на схеме). Скорее, их следует рассматривать как примеры данной модели коррупции, которые иллюстрируют их типичную структуру и виды коррупционных сделок. Другой важный момент, который необходимо отметить: мы не определяем масштаб и охват этих моделей коррупции, то есть для каждой из них может быть характерна различная частота применения и концентрация в регионах страны. В связи с этим мы поясняем, как эти модели могут появляться (1) на местном уровне, в одном государственном институте и (2) на национальном уровне, что подразумевает, что преимущественно эта модель характеризует все случаи обмена, совершаемые определенными акторами данного режима. Более подробное описание должно рассматривать аспект масштаба коррупции как переменную, тогда как (1) и (2) являются двумя конечными точками шкалы.

Схема 5.2: Схематическое изображение коррупции на свободном рынке

При помощи нашей аналитической структуры мы даем определение шести типам коррупционного сговора. Эта часть посвящена трем типам добровольного коррупционного сговора, и первый из них – это коррупция на свободном рынке (Схема 5.2):

? Коррупция на свободном рынке – это тип коррупции, при которой частные акторы вступают в сговор с административными служащими из неэлит, а заключаемые ими коррупционные сделки совершаются добровольно и несистематически. Тогда как сговор может инициировать любая из сторон, коррупционную сделку инициирует (запрашивает), как правило, частный актор, а административный служащий является ее поставщиком.

В случае коррупции на свободном рынке частные интересы неправомерно влияют на решения центральных и местных органов власти в вопросах распределения ресурсов, госзакупок, концессий и установления норм. В результате этого влияния заключаются незаконные бартерные сделки между разрозненными частными акторами и низовыми администраторами государственной бюрократии из неэлит (офисными служащими, полицейскими и т. п.). Коррупция на свободном рынке состоит из ряда разрозненных явлений: ответственное должностное лицо принимает или запрашивает взятку в денежном или ином выражении для рассмотрения дела тем способом, который выгоден частному актору. Государство может считаться «коррумпированным», если такие случаи широко распространены [? 2.4.4], либо если гражданские, административные или деловые вопросы можно решить только с помощью взятки. В таком случае коррупция на свободном рынке осуществляется не только на местном уровне, но носит общенациональный характер. Тем не менее следует отметить, что даже если эта модель коррупции распространена по всей стране, такие коррупционные сделки на свободном рынке совершаются эпизодически, то есть происходят от случая к случаю, когда кто-то решает принять в них участие, и при этом действия одной из сторон не носят организованный групповой характер. Случаи коррупции на свободном рынке являются также с обеих сторон добровольными. С этой точки зрения, не имеет значения, запрашивают ли взятку члены государственной администрации или просто принимают ее. Как говорится в определении, коррупционные услуги предоставляют злоупотребляющие своим положением члены государственной администрации, тогда как частные акторы, которые пользуются их услугами, требуют таких сделок. Обе стороны могут свободно отклонять предложение коррупционных услуг, хотя, отказавшись от них, честный частный актор может оказаться в невыгодном положении по сравнению с коррумпированными частными акторами (особенно если модель распространена по всей стране).

Термин «свободный рынок» в названии этой модели отчасти обозначает добровольные сделки между людьми [? 2.6], а также подразумевает, что коррупционные возможности доступны не только ограниченному кругу людей. Таким образом, коррупция на свободном рынке является коррупцией с «открытым доступом», то есть любой человек, имеющий достаточное количество (денежных) ресурсов, может вступать в коррупционные отношения такого рода. Кроме того, открытый доступ обуславливает конкуренцию со свободным входом. Если коррупционный спрос и предложение многочисленны, частные акторы могут конкурировать в плане размера взятки, которую они предлагают, а публичные акторы – в плане размера взятки, которую они просят[42 - Diaby A., Sylwester K. Corruption and Market Competition: Evidence from Post-Communist Countries // World Development. 2015. № 66. P. 487–499.]. Там, где монополия более вероятна, например в государственных конкурсных закупках, конкурировать могут только частные акторы, а публичные акторы могут извлекать из этого более высокую ренту. Естественно, незаконный характер таких сделок способствует образованию структурного пробела между коррупционным спросом и предложением, что зачастую диктует необходимость брокера-коррупционера, который обеспечивает функционирование рынка коррупции [? 5.3.3.2][43 - Jancsics D. «A Friend Gave Me a Phone Number»: Brokerage in Low-Level Corruption // International Journal of Law, Crime and Justice. 2015. Vol. 1. № 43. P. 68–87.].

Вторая модель добровольной коррупции – это протекция для корешей (Схема 5.3):

? Протекция для корешей – это тип коррупции, при которой частные акторы из элит вступают в сговор с административными служащими или государственными акторами из элит, а заключаемые ими коррупционные сделки совершаются добровольно и могут носит либо несистематический, либо систематический характер (иногда с участием административных служащих и частных акторов из неэлит в качестве посредников). Тогда как сговор может инициировать любая из сторон, коррупционную сделку инициирует (требует), как правило, частный актор, а государственный актор является ее поставщиком.

Схема 5.3: Схематическое изображение протекции для корешей

«Кореш» в нашем понимании – это человек, который имеет неофициальные добровольные связи с административным служащим из элит или государственным актором, который дает своему корешу привилегии в конкуренции за государственные должности или услуги[44 - Ср.: Khatri N., Tsang E. W. K., Begley T. Cronyism: A Cross-Cultural Analysis.]. Другими словами, кореш – это закадычный друг, приятель, что подразумевает отсутствие каких-либо подчиненных или патронально-клиентарных отношений[45 - Crony // Merriam-Webster.com. URL: https://www.merriam-webster.com/dictionary/crony.]. Неформальные добровольные отношения могут складываться задолго до конкретной коррупционной сделки, например, если речь идет о давней дружбе, семье или коррумпированных деловых связях. В таких случаях мы можем использовать термин «непотизм» в качестве особого подтипа протекции для корешей. Однако существуют также случаи данной модели коррупции, не предполагающие непотизм, то есть когда связь между частным и государственным акторами формируется для одной конкретной ситуации. В обоих случаях определяющим признаком протекции для корешей, который отличает его от захвата государства, является добровольный характер отношений. В некотором смысле протекция для корешей – это союз равных, «клиентарно-клиентарные отношения»[46 - Kl?ma M. Informal Politics in Post-Communist Europe: Political Parties, Clientelism and State Capture. London; New York: Routledge, 2019. P. 13–15.], в которых ни одна из сторон не может заставить другую продолжать заключать коррупционные сделки в будущем, даже если эти люди вступают в сговор ради личной выгоды несколько раз. Если мы говорим о корешах, это означает, что между сторонами не образуются цепочки зависимости (то есть нет патрональных отношений). Обе стороны вступают в отношения добровольно, в собственных интересах, и могут свободно выйти из них, если сочтут этот вариант более выгодным.

Если протекция оказывается на местном уровне, при участии одного государственного актора или института, она является, как правило, несистематической. Даже если участники знакомы в течение продолжительного времени, они используют накопленный социальный капитал для проведения каждой коррупционной сделки индивидуально, без стремления делать это на регулярной основе. Однако по мере того, как протекция для корешей начинает распространяться и преобладать по всей стране, коррумпированные отношения могут стать постоянными, поскольку систематизируются в сеть корешей. В своей книге «Неформальная политика в посткоммунистической Европе» Михал Клима подробно анализирует этот феномен в Чехии. По его мнению, чешской политической жизни свойственны взаимовыгодные альянсы между крупными предпринимателями и членами партии (хотя и не в полном составе), где обе стороны действуют по принципу централизации власти и накопления личного состояния. Эти неформальные сети, которые опутывают политическую сферу снизу доверху, осуществляют смешение сфер социального действия, поскольку политические акторы значительно влияют на экономическую деятельность, а экономические акторы – на политическую, хотя и не настолько всесторонне, как в случае мафиозного государства (см. Текстовую вставку 5.2). По сути, протекция для корешей похожа на коррупцию на свободном рынке. Главное отличие состоит в том, что протекция проникает на самые высокие уровни политической сферы, где задействованы административные служащие из элит и государственные акторы. В коррупционных сделках на свободном рынке заинтересованные в них акторы обращаются к тому актору, который непосредственно принимает решения, например о том, кому продать собственность или кто должен выиграть государственный тендер. В случае протекции для корешей акторы обращаются к тому, кто решает, какое имущество выставлять на продажу или для какого проекта объявлять государственный тендер. Кореш и его политический партнер находятся в разных сегментах, но на одном уровне социальной иерархии: они оба влиятельны на своем жизненном пути и используют позиции, чтобы вступить в сговор для взаимной выгоды.

Текстовая вставка 5.2: Систематическая протекция для корешей и ее влияние на политику

Неформальные структуры, которые никто не выбирал, часто обладают большей властью, чем парламент и правительство, но в то же время действуют через них. ‹…› На их вершине находятся неофициальные государственные начальники или олигархи, которые работают в симбиозе с ключевыми представителями политических партий. Позиции центральных руководителей могут занимать высокопоставленные политики и национальные лоббисты или крестные отцы или представители крупнейших корпоративных конгломератов. В этих кругах решения по широкому спектру неформальных обменов услугами принимаются за закрытыми дверями. Помимо классического распределения крупнейших национальных тендеров и проектов из европейских фондов, эти сети также определяют поствыборный состав кабинета или, в других случаях, отставку правительства. [В результате] значительная часть партийной элиты демонстрировала двойственную лояльность, то есть лояльность не только по отношению к своей партии, но и к конкретному непрозрачному бизнесу. Именно эта двойная лояльность часто обнаруживала противоречия, что ухудшало партийную дисциплину, то есть негативно сказывалась на сплоченности партийных фракций в парламенте и многопартийных коалиций. ‹…› В то же время эта завуалированная лояльность непрозрачным компаниям вызвала растущее недовольство общественности и недоверие к политической элите. ‹…› Этот процесс системным образом ухудшает работу всех элементов политической системы и экономики, а также подрывает политическую культуру[47 - Kl?ma M. Informal Politics in Post-Communist Europe. P. 10, 15, 27.].

Еще одно отличие протекции для корешей от коррупции на свободном рынке заключается в периодической систематизации, а также в наличии посредников в коррупционных сделках. Для оказания протекции государственные акторы могут использовать подведомственную им государственную администрацию, которая получает распоряжение отдавать определенным людям приоритет при рассмотрении их дел. Именно административные служащие из элит, как правило, напрямую связаны с государственными акторами и в целях содействия коррупционной сделке могут использовать своих подчиненных, то есть акторов из неэлит, работающих в государственном аппарате. Такое злоупотребление формальными и законными вертикальными связями превращает их в незаконное подчинение, где административные служащие из элит выполняют волю государственных акторов, а административные служащие из неэлит – волю своих боссов из элит.

Схема 5.4: Схематическое изображение сговора, инициированного государственным органом

В науке и в разговорной речи понятие «протекция для корешей» иногда используется для указания на то, что государство использует свои полномочия для обслуживания особых интересов, которые являются следствием лоббирования[48 - Holcombe R. Political Capitalism, 2018. P. 3–4; Henderson D. R. The Economics and History of Cronyism // Mercatus Center at George Mason University. 27.07.2012. URL: https://www.mercatus.org/system/files/Henderson_economics_history_cronyism.pdf.]. С одной стороны, такое сравнение объяснимо, потому что и в протекции, и в лоббировании участвуют частные акторы из элит, которые формируют добровольные отношения с акторами из политической сферы. С другой стороны, протекция отличается от лоббирования, потому что в основе первой лежат неформальные / незаконные отношения и сделки и она предполагает приоритет для конкретных людей, а не для определенных отраслей или групп интересов [? 5.4.2.3].

Третья модель добровольной коррупции – это сговор, инициированный государственным органом (Схема 5.4):

? Сговор, инициированный государственным органом – это тип коррупции, при которой административные служащие из элит (руководители государственных организаций) вступают в сговор с частными акторами, а заключаемые ими коррупционные сделки совершаются добровольно и носят систематический характер (с использованием административных служащих из неэлит в качестве посредников). И сговор, и сделки инициирует (запрашивает) административный служащий, который также является поставщиком коррупции.

В отличие от коррупции на свободном рынке, где запрашиватель и поставщик коррупционных услуг принадлежат к разным сферам социального действия, в случае коррупции, исходящей от государства, роли поставщика и запрашивателя выполняет один человек, поскольку здесь злоупотребляет своим положением административный служащий из элит, который делает это для собственной выгоды. Если точнее, в таких сделках участвуют, как правило, большинство или все члены правления государственного предприятия, которые решают «незаконно „продать“ ресурсы собственной организации. Чтобы беспрепятственно управлять этим процессом, им необходимо сформировать внутренние неформальные сети. Организации, захваченные этими местными элитами, „проедают“ свои собственные ресурсы, что значительно снижает их эффективность и производительность. ‹…› Принадлежащие к элите участники этих коррумпированных соглашений обладают широкими полномочиями по выбору поставщиков и других деловых партнеров своей организации. Наиболее типичный способ выкачивать ресурсы из системы – получать откаты от этих партнеров в обмен на утверждение заказов на поставки по завышенным ценам» (выделено нами. – Б. М., Б. М.)[49 - Jancsics D. From Local Cliques to Mafia State. P. 133–134.]. Такие соглашения в отличие от протекции для корешей не могут образовывать общенациональные сети, но всегда включают в себя местные, хотя сами соглашения могут быть широко распространены, если они свойственны большинству организаций (коррумпированного) государства.

Частные акторы, участвующие в коррупционных сделках, добровольно вступают в сговор с акторами, принадлежащими к государственным организациям, и получают от них заказы по завышенной стоимости, при этом такие сделки совершаются регулярно. Так, руководители государственных организаций налаживают механизм, с помощью которого они могут систематически направлять бюджетные ресурсы своей организации в частные руки. Как правило, такие схемы работают более продолжительное время, чем аналогичные схемы на частных предприятиях, в результате так называемого мягкого бюджетного ограничения государственных организаций[50 - Kornai J. The Soft Budget Constraint.], несмотря на то, что они постоянно находятся под угрозой проверок со стороны внутренних и внешних контролирующих организаций государства. Деактивация механизмов контроля на как можно более длительный срок – это один из ключевых компонентов сохранения коррупционных сетей, который достигается в результате сговора, инициированного государственным органом, множеством способов, включая взяточничество и «техницизм». Как отмечает Янчич, с помощью таких экспертов, как «специалисты среднего звена, юристы, бухгалтеры, инженеры и экономисты организации», организаторы коррумпированной сети могут объявлять тендеры по индивидуальному заказу таким образом, что выиграть их может только конкретный частный актор [? 4.3.4.2]. Примером такого тендера, который упоминает Янчич, может служить госзакупка автомобилей, объявленная налоговым управлением в 2009 году в Венгрии. По его словам, тендерная документация «включала в себя сложное описание обязательных параметров автомобилей ‹…›. Эти параметры полностью совпадали с описанием конкретной модели одного конкретного автопроизводителя»[51 - Jancsics D. From Local Cliques to Mafia State. P. 134.].

5.3.2.3. Принудительная коррупция: захват государства снизу вверх и сверху вниз и криминальное государство

Несмотря на то, что добровольная коррупция действительно часто встречается в посткоммунистическом регионе, главный принцип организации неформальных связей основывается там, как правило, на патронально-клиентарных отношениях и подчинении. Доминантные акторы добиваются подчинения других, стоящих ниже в иерархии акторов, путем создания неформальных сетей, которые начинают эксплуатировать формальные институты в качестве фасада. Именно такие случаи принудительной коррупции мы рассматриваем ниже.

Руководствуясь существующими исследованиями по данной теме, мы используем общий термин «захват» («присвоение») в контексте принудительной коррупции и определяем его следующим образом:

? Захват – это форма коррупции, включающая принудительные элементы, относящиеся лишь к какой-то части социального действия захватчика. Другими словами, захват описывает только ограниченное количество случаев принудительной коррупции.

В академической литературе, посвященной коррупции, под «захватом» понимается скрытое и незаконное подчинение государственных функций реализации специальных интересов экономических элит[52 - Anticorruption in Transition: A Contribution to the Policy Debate. Washington: World Bank, 01.01. 2000. P. 3.]. Добавляя необходимый контекст к этому определению, мы выделяем три возможных варианта захвата. Во-первых, как подсказывает нам этимология слова «захват», в такой ситуации должен присутствовать кто-то, кого захватывают, то есть тот, кого некий захватчик принуждает действовать определенным образом. Таким образом, мы сужаем наше определение до принудительной коррупции. Во-вторых, мы выделяем три вида захвата, включая и такие, которые обычно не запрашиваются и не инициируются экономическими элитами. В этом мы расходимся с теми, кто привязывает понятие «захват государства»[53 - TI. Corruption Perceptions Index 2017 – Full Source Description // Transparency International, 2018. URL: http://files.transparency.org/content/download/2183/13748/file/CPI_2017_Technical%20Methodology%20Note_EN.pdf.] к экономическим элитам. Наконец, мы добавляем оговорку о том, что захват, как правило, всегда является неполным. С одной стороны, отсутствие такого ограничения может привести к тому, что любая автократия или диктатура, стремящаяся показать себя с демократической стороны, то есть подменяющая демократический режим своими псевдодемократическими конструкциями, может быть расценена как захват государства[54 - Действительно, по определению захват также должен являться неформальным / незаконным, так как он предполагает сговор, но даже этот момент преодолевается некоторыми автократическими операциями по передаче власти, перекраивающими всю законодательную основу в целях прерывания легальной процедуры правопреемственности.]. С другой стороны, мы хотим избежать путаницы и разделить случаи, когда олигархи захватывают некоторую часть государства, чтобы получать ренту, и случаи, когда то же самое делает однопирамидальная патрональная сеть приемной политической семьи с целью превратить все государство в организованную преступную группу[55 - Показательный пример смешения этих тем см.: Innes A. The Political Economy of State Capture in Central Europe // Journal of Common Market Studies. 2014. Vol. 52. № 1. P. 88–104.]. Теоретически последний случай можно назвать «полным захватом», а первый – «частичным захватом», но на практике эти два случая проще разграничить, если определение захвата предварительно сужено до частичных случаев.

Главным смысловым измерением для разграничения видов захвата является его направленность. Можно выделить (a) захват снизу вверх, когда запрашивателем коррупционной сделки является частный актор, и (b) захват сверху вниз, когда запрашивателем коррупционной сделки является публичный актор.

Ниже мы описываем три типа принудительной коррупции, первым из которых является захват государства снизу вверх (Схема 5.5), то есть то, что в существующей литературе часто называют просто «захватом государства»[56 - Примером выдающегося исследования на эту тему является: Hellman J., Jones G., Kaufmann D. Seize the State, Seize the Day: State Capture and Influence in Transition Economies // Journal of Comparative Economics. 2003. Vol. 31. № 4. P. 751–773.]:

? Захват государства снизу вверх – это тип коррупции, при котором частные акторы внутри элит вступают в сговор с административными служащими и государственными акторами, также принадлежащими к элите, для проведения принудительных коррупционных сделок время от времени или на постоянной основе (иногда с вовлечением административных служащих и частных акторов из неэлит в качестве посредника). Как сам сговор, так и коррупционная сделка инициируются (запрашиваются) частным актором, а удовлетворяются государственным актором.

В случае захвата государства снизу вверх процесс кооперации между акторами усложняется не только со стороны коррупционного предложения, но и со стороны коррупционного спроса, учитывая, что в частном секторе участниками коррупционных сделок являются олигархи или лидеры организованных преступных групп (ОПГ). Несмотря на то, что и те и другие являются частными лицами и относятся к экономической элите, необходимо отличать их друг от друга. Лидер ОПГ обычно занимается незаконной экономической деятельностью (торговля наркотиками, проституция, незаконная торговля нефтью, вымогательство, крышевание и т. п.) на незаконных условиях. Между ним и представителями власти формально существует конфликт, и он пытается вовлечь их в зону своего влияния, используя незаконные средства (взятки, угрозы, шантаж, а иногда и физическое насилие). Олигарх в посткоммунистических режимах обычно пытается добиться незаконной поддержки для законной во всех других смыслах экономической деятельности, прибегая к коррупции[57 - Sajо A. Clientelism and Extortion: Corruption in Transition // Political Corruption in Transition: A Sceptic’ s Handbook. Budapest; New York: CEU Press, 2002. P. 16.]. На примере такого отличия мы можем провести грань между криминальным захватом государства – то есть захватом государства снизу вверх, осуществляемым лидером ОПГ, и олигархическим захватом государства – то есть захватом государства снизу вверх, проводимым олигархом.

Схема 5.5: Схематическое изображение захвата государства снизу вверх

Захват государства снизу вверх – это аналог протекции для корешей с использованием принуждения, при котором коррупция проникает в самые высокие слои государственной властной вертикали и окончательно подчиняет некоторых политических акторов экономической элите[58 - Клима утверждает, что то, что мы называем протекцией для корешей, является «инструментом для захвата всего государства через установление непрямого контроля над основными элементами политической системы. Только таким образом можно добиться конечной цели, то есть безраздельного обладания всей полнотой власти с возможностью эксплуатировать государственные ресурсы на всех уровнях. Другими словами, захват партии является основополагающим элементом и необходимым условием для полномасштабного захвата государства». Однако Клима определяет захват государства на основании масштаба, а не фактора принуждения: протекция для корешей может распространиться на все государство, но даже в этом случае она не будет подпадать под наше определение захвата государства до тех пор, пока не станет принудительной (что, безусловно, может случиться). См.: Kl?ma M. Informal Politics in Post-Communist Europe. P. 26.]. Подчинение может осуществляться в результате шантажа или вымогательства; также чиновник может продать себя (или полномочия, закрепленные за его официальной должностью) в услужение за определенную сумму денег. Кто-то может возразить, что в последнем случае сговор происходит на добровольной основе. Однако в результате подобной сделки административный служащий (например, начальник полиции или глава государственного предприятия) или государственный актор (например, политик) теряют возможность свободного выхода, потому что частный актор, инициировавший сговор, может всегда принудить представителя власти к сотрудничеству, угрожая придать огласке факт коррумпированности последнего. Поэтому с момента «продажи» представитель власти вынужден использовать свои официальные полномочия в угоду «хозяину» вне зависимости от того, согласен он с ним или нет. И поскольку возможность свободного выхода представляется нам ключевым аспектом добровольных отношений, мы считаем все коррупционные сделки, проистекающие из подобных неформальных договоренностей, принудительными.

Ситуация, которую мы описали, показывает, что захват государства снизу вверх может быть постоянным (а также эпизодическим). Это заставляет нас провести еще одно различие между захватом государства снизу вверх и влиянием, которое оказывают большие государственные предприятия, часто доставшиеся государству в наследство от коммунистических режимов и также устанавливающие постоянные отношения (иногда эксплуатационного толка) с государственными акторами[59 - Hellman J., Jones G., Kaufmann D. Seize the State, Seize the Day. P. 760–763.]. Главное различие проявляется как раз в момент самого сговора: мы может говорить о смешении сфер социального действия именно потому, что между государством и олигархом-захватчиком нет формальных отношений собственности. В случае с большими государственными предприятиями такие отношения есть: сами предприятия управляются государственными служащими, и поэтому их деятельность может рассматриваться как разновидность внутригосударственного лоббирования или коррупции без сговора.

В захват государства снизу вверх могут вовлекаться посредники как с уровня административных служащих, так и из частного сектора. Что касается последних, посредниками обычно являются подрядчики и поставщики, добровольно сотрудничающие с олигархом, как постоянно, так и эпизодически (они, соответственно, тоже становятся бенефициарами незаконных схем олигарха). Административные служащие обычно находятся в подчиненной позиции по отношению к государственным акторам, потому что последние могут всегда их просто устранить, если они не выполняют формальные правила (законы) или неформальное волеизъявление захваченных политиков. Однако важно подчеркнуть, что даже если цепочки постоянной вассальной зависимости присутствуют не только на местном уровне, а охватывают всю страну, захват государства останется частичным: то есть он будет включать в себя большое количество отдельных захватов, но никогда не перерастет в полное присвоение государства одной неформальной сетью [? 2.4.4]. В подобных условиях всегда остается место для плюрализма, и политическая конкуренция может продолжаться. Передача власти все еще возможна на конституционных условиях, а экономическая элита сохраняет относительную независимость, так как никто из ее членов не привязан к определенным политическим акторам навечно [? 3.4.1.3].

Второй тип принудительной коррупции – это захват государства сверху вниз (Схема 5.6):

Схема 5.6: Схематическое изображение захвата государства сверху вниз

? Захват государства сверху вниз – это тип коррупции, при котором государственные акторы вступают в сговор с экономическими акторами, используя аппарат управления, и систематически или время от времени заключают с ними принудительные коррупционные сделки. Как сам сговор, так и коррупционная сделка инициируется (запрашивается) административным служащим, который также является ее поставщиком.

Захват государства сверху вниз может инициироваться как одним единственным актором (например, мэром местной администрации), так и группой лиц (например, политической партией). В обоих случаях патрональное принуждение распространяется в первую очередь на работников госаппарата, а во вторую – на экономических акторов. Это подразумевает некую последовательность событий: во-первых, конкретный человек или группа лиц становятся государственными акторами; во-вторых, он или они патронализируют тот государственный институт, частью которого они становятся, создавая возможность свободно использовать (принудительные) механизмы государственного управления по своему усмотрению; и, в-третьих, эта новообретенная власть используется ими в целях патронализации экономических акторов. Естественно, некоторые экономические акторы вступают в такие отношения добровольно, и те из них, чья деятельность не зависит напрямую от захваченного сегмента государственного управления (например, местного правительства, министерства и т. п.), могут выбрать не вступать в добровольную коррупционную сделку. Однако те, чья деятельность невозможна без поддержки захваченного сегмента, вынуждены принимать условия, которые выставляют их местные патроны.