Посткоммунистические режимы. Концептуальная структура. Том 2

5.3.2.1. Обоснование аналитической структуры[31]

Как было упомянуто выше, реляция и коррупция тесно взаимосвязаны. Мы используем определение коррупции, приведенное в Части 2.4.4, то есть понимаем под ней «злоупотребление вверенными полномочиями в целях личной выгоды». «Вверенные полномочия» в данном контексте означают власть, формально делегированную государственным институтам, а «злоупотребление» этой властью происходит тогда, когда она используется в личных целях (обычно незаконно). Это может происходить с вовлечением частных лиц или по их заказу, то есть через частно-государственный сговор. Несомненно, результатом такого сговора является коррупция, как следует из ее определения. Однако коррупция может иметь место и без всякого сговора, как в случае с хищением[32]. Но все же несмотря на то, что этот внутренний тип коррупции встречается в посткоммунистическом регионе, по своей сути он мало отличается от похожих явлений, присущих и западным режимам. Поэтому именно на примере коррупционного сговора можно исследовать различия на уровне идеальных типов, которые, в свою очередь, обусловлены степенью разделения сфер социального действия.

Чтобы смоделировать коррупцию, нам необходимо подвергнуть ее определение «социологической дезагрегации», то есть выделить ключевые элементы и измерения, по которым могут различаться разные типы коррупции. Одну из таких дезагрегаций проводит Диего Гамбетта, который интерпретирует коррупцию как проблему принципала-агента[33]. Он утверждает, что в коррупцию вовлечены три основных актора: доверитель (Д), который является принципалом и наделяет кого-то властью; поверенный (П), который является агентом, наделяемым властью; и развратитель (Р), который инициирует коррупционный обмен, чтобы добиться реализации своих личных интересов через получение «определенных ресурсов, на предоставление которых П не получал от Д разрешения в рамках их договоренности»[34]. Внутри этой конструкции главным нарушителем является П, который злоупотребляет своим положением ради личной выгоды, игнорируя волю своего принципала Д, наделившего его властью (именно поэтому коррупция считается одним из проявлений проблемы принципала-агента). Гамбетта также отмечает, что развратитель и поверенный могут быть как двумя разными лицами, например при получении взятки, так и одним и тем же человеком (П = Р), как в случае с уже упомянутым выше хищением, когда поверенный решает злоупотребить своим положением ради получения выгоды для себя и ни для кого иного[35].

Несмотря на свою очевидную интеллектуальную ценность, модель, предложенная Гамбеттой, не рассматривает случаи, когда официальное лицо одновременно является и агентом, и принципалом. В то же время внутри государственного бюрократического аппарата только те, кто находятся в самом низу, могут считаться агентами в чистом виде, а идеальными принципалами могут быть только люди на самом верху[36]. Все, кто находятся посередине, являются (прямыми или опосредованными) принципалами тех, кто под ними, а также (прямыми или опосредованными) агентами тех, кто находится выше в иерархии.

Отсюда вытекают две проблемы, в связи с которыми множество разновидностей коррупционного сговора, присущих посткоммунистическому региону, не может быть описано в простой конструкции принципала – агента. Во-первых, если мы определяем коррумпированного актора как только лишь агента, а его непосредственного начальника – как его принципала, то ситуация лишается контекста того государства, в котором совершается акт коррупции. Контекстный анализ должен учитывать, что актор является как принципалом, так и агентом, и в связи с этим необходимо помещать его на соответствующий уровень государственной иерархии. Если этого не делать, то мы получим бесконтекстный анализ коррупции, при котором ее сравнительная типология, возникающая на разных уровнях государственной иерархии, становится невозможной. Вторая, тесно связанная с первой проблема заключается в том, что конструкция Гамбетты исключает возможность сетевой коррупции, поскольку фокусируется только на трех типах акторов. Так, если П в рамках иерархической структуры государства находится не в самом ее низу, то есть не является только лишь агентом, но также и Д, он может использовать своих подчиненных (своих П) в качестве посредников для содействия в коррупционной сделке[37]. Иначе говоря, можно сказать, что эта вторая проблема исключает возможность того, что доверитель может быть также и развратителем, что особенно распространено в посткоммунистическом регионе, где коррупция навязывается сверху вниз.

В теории более сложная модель принципала – агента может охватить случаи сетевой коррупции на уровне государства. Однако мы полагаем, что на практике для создания наиболее прозрачной типологии посткоммунистической коррупции необходимо построить аутентичную аналитическую структуру. Для этого следует начать с акторов, принимающих участие в коррупционной сделке, учитывая (1) как частных, так и публичных акторов, при условии, что нас интересует коррупционный сговор, а также (2) иерархию публичных акторов. Исходя из этого, можно выделить три типа акторов по уровню их формальной позиции: частные акторы, административные служащие и правительственные акторы. Два последних типа принадлежат к сфере политического действия, однако крайне важно отделять их друг от друга, поскольку государственное администрирование (бюрократия) осуществляет законы, контролирует их соблюдение и участвует в регулярной работе государственных институтов, тогда как правительственные акторы создают законы и регулируют государственное администрирование[38]. Все три уровня формальных позиций можно разделить на подуровни, однако для нашего исследования следует провести единственное различие: между акторами, принадлежащими к элитам и принадлежащими к неэлитам. Общее определение элит и неэлит можно найти в начале Главы 2 [♦ 2.2.2]. Здесь же нас интересует отличие между ними в зависимости от трех упомянутых выше уровней:

• среди частных акторов неэлитами являются обычные граждане либо мелкие или средние предприниматели, а элитами – главные предприниматели или олигархи;

• среди административных служащих неэлиты – это чиновники, задача которых быть в непосредственном, повседневном контакте с частными гражданами, тогда как элиты – это начальники чиновников из неэлит (то есть главы правительственных департаментов или государственных организаций, которые с точки зрения граждан остаются в тени);

• среди правительственных акторов неэлиты – это члены законодательных или контрольно-надзорных органов местного самоуправления, которые не являются частью исполнительной власти, тогда как элиты – это главы центрального или местного правительства, такие как мэр, премьер-министр или президент[39].

С точки зрения Гамбетты, частные акторы могут быть только развратителями (Р), административные служащие из неэлит могут быть развратителями или поверенными (Р и/или П), а все остальные акторы могут быть развратителями, поверенными или доверителями (Р, П и/или Д). В категориях сфер социального действия «частные акторы из элит» во многом синонимичны «экономической элите», хотя они могут включать акторов из элит, принадлежащих к общинной социальной сфере. Кроме того, частные неэлиты включают в себя неэлиты из экономической и общинной сфер социального действия (таких как граждане). Что касается государственного сектора, правительственные акторы входят в политические элиты, а административные служащие – в политические неэлиты.

Из нашего определения сговора следует, что вторая, важная в рамках аналитической структуры особенность коррупционного сговора – это тип неформальных / незаконных отношений между акторами. Мы можем классифицировать их по трем измерениям. Первое – это роль актора в коррупционных сделках: он может быть либо (a) запрашивателем, который инициирует акт коррупции; либо (b) поставщиком, который злоупотребляет своим формальным положением; либо (c) посредником, который выполняет определенные задачи для любой из сторон и/или обеспечивает проведение коррупционной сделки (часто в качестве агента поставщика). Опять же, с точки зрения Гамбетты, запрашиватель – это Р, тогда как поставщик и посредник – это две разновидности П: поставщик – это П, который добровольно вступает в коррупционную связь, а посредник – это тот, кто получает указания от своего Д[40]. Кроме того, учитывая точку зрения Гамбетты о том, что П и Р могут быть одним и тем же человеком, стоит признать, что один актор может выполнять несколько ролей и быть запрашивателем и поставщиком одновременно. Это тот случай, когда кто-то использует свою формальную должность для построения коррупционной сети при условии, что на этом уровне коррупция монополизирована. Те, кто находятся ниже коррумпированного актора в иерархии, получают указания действовать в целях обеспечения коррупции, но им запрещено отвечать на какие-либо коррупционные требования для личной выгоды.

«Товар», который поставляют поставщики (и который запрашивают запрашиватели) – это дискреционное отношение со стороны государственных институтов, которое по закону должно быть нормативным и расценивать всех одинаково. Дискреционный подход может привести к (a) прямым выгодам, таким как получение лицензии или заключение госконтракта по завышенной стоимости, и в таком случае поставщик приносит выгоду в один прием, игнорируя требования закона для предоставления такой выгоды, либо (b) к косвенным выгодам, когда влиятельный актор (например, правительственный актор из элит) заставляет кого-то другого приносить выгоду запрашивателю. Крайне важно отметить, что одна из косвенных выгод, которые приносят поставщики, – это крыша [♦ 3.6.3.1], которая в этом контексте подразумевает отключение механизмов контроля на дискреционной основе. Другими словами, поставщик, особенно если речь идет о коррупционном сговоре на высоком уровне, предоставляет прикрытие для коррупционной деятельности, то есть гарантирует, что контролирующие инстанции, такие как местные инспекции или полиция, пренебрегут своими обязанностями и закроют глаза на незаконные действия. Несомненно, крыша также может быть прямой выгодой, если взятку получает актор из контролирующей инстанции[41].

Второе измерение для классификации коррупционного сговора в рамках нашей аналитической структуры – это регулярность актов коррупции. С этой точки зрения, коррупционные сделки между определенными акторами могут совершаться время от времени, и тогда их условия обговариваются в каждом конкретном случае, или на постоянной основе, что подразумевает более длительные отношения между акторами, включающие ряд последовательных транзакций. Наконец, третье измерение, как мы отмечали выше, предполагает добровольность или принудительность отношений. Принудительные отношения в аналитической структуре можно также обозначить как подчинение или патрональные отношения (или патрональное подчинение), в рамках которых (1) при совершении коррупционной сделки воля одного участника (патрона) имеет большее значение, чем воля другого (клиента), и (2) из таких отношений нет свободного выхода в том смысле, который мы определили выше.

5.3.2.2. Добровольная коррупция: коррупция на свободном рынке, протекция для корешей и сговор, инициированный государственным органом

Дав определения акторам и типам связей между ними, мы можем построить аналитическую структуру. На шести схемах ниже (Схемы 5.2–7) последовательность кружков представляет акторов режимов идеального типа, а при помощи заливок и стрелок мы пытаемся отразить модели коррупции идеального типа, то есть как акторы разных уровней связаны друг с другом. Эти схематические изображения не должны пониматься чересчур узко: например, что в коррупции на свободном рынке всегда участвует частный актор из элит, который связан с двумя административными служащими из неэлит (потому что именно этот случай изображен на схеме). Скорее, их следует рассматривать как примеры данной модели коррупции, которые иллюстрируют их типичную структуру и виды коррупционных сделок. Другой важный момент, который необходимо отметить: мы не определяем масштаб и охват этих моделей коррупции, то есть для каждой из них может быть характерна различная частота применения и концентрация в регионах страны. В связи с этим мы поясняем, как эти модели могут появляться (1) на местном уровне, в одном государственном институте и (2) на национальном уровне, что подразумевает, что преимущественно эта модель характеризует все случаи обмена, совершаемые определенными акторами данного режима. Более подробное описание должно рассматривать аспект масштаба коррупции как переменную, тогда как (1) и (2) являются двумя конечными точками шкалы.

Схема 5.2: Схематическое изображение коррупции на свободном рынке

При помощи нашей аналитической структуры мы даем определение шести типам коррупционного сговора. Эта часть посвящена трем типам добровольного коррупционного сговора, и первый из них – это коррупция на свободном рынке (Схема 5.2):

♦ Коррупция на свободном рынке – это тип коррупции, при которой частные акторы вступают в сговор с административными служащими из неэлит, а заключаемые ими коррупционные сделки совершаются добровольно и несистематически. Тогда как сговор может инициировать любая из сторон, коррупционную сделку инициирует (запрашивает), как правило, частный актор, а административный служащий является ее поставщиком.

В случае коррупции на свободном рынке частные интересы неправомерно влияют на решения центральных и местных органов власти в вопросах распределения ресурсов, госзакупок, концессий и установления норм. В результате этого влияния заключаются незаконные бартерные сделки между разрозненными частными акторами и низовыми администраторами государственной бюрократии из неэлит (офисными служащими, полицейскими и т. п.). Коррупция на свободном рынке состоит из ряда разрозненных явлений: ответственное должностное лицо принимает или запрашивает взятку в денежном или ином выражении для рассмотрения дела тем способом, который выгоден частному актору. Государство может считаться «коррумпированным», если такие случаи широко распространены [♦ 2.4.4], либо если гражданские, административные или деловые вопросы можно решить только с помощью взятки. В таком случае коррупция на свободном рынке осуществляется не только на местном уровне, но носит общенациональный характер. Тем не менее следует отметить, что даже если эта модель коррупции распространена по всей стране, такие коррупционные сделки на свободном рынке совершаются эпизодически, то есть происходят от случая к случаю, когда кто-то решает принять в них участие, и при этом действия одной из сторон не носят организованный групповой характер. Случаи коррупции на свободном рынке являются также с обеих сторон добровольными. С этой точки зрения, не имеет значения, запрашивают ли взятку члены государственной администрации или просто принимают ее. Как говорится в определении, коррупционные услуги предоставляют злоупотребляющие своим положением члены государственной администрации, тогда как частные акторы, которые пользуются их услугами, требуют таких сделок. Обе стороны могут свободно отклонять предложение коррупционных услуг, хотя, отказавшись от них, честный частный актор может оказаться в невыгодном положении по сравнению с коррумпированными частными акторами (особенно если модель распространена по всей стране).

Термин «свободный рынок» в названии этой модели отчасти обозначает добровольные сделки между людьми [♦ 2.6], а также подразумевает, что коррупционные возможности доступны не только ограниченному кругу людей. Таким образом, коррупция на свободном рынке является коррупцией с «открытым доступом», то есть любой человек, имеющий достаточное количество (денежных) ресурсов, может вступать в коррупционные отношения такого рода. Кроме того, открытый доступ обуславливает конкуренцию со свободным входом. Если коррупционный спрос и предложение многочисленны, частные акторы могут конкурировать в плане размера взятки, которую они предлагают, а публичные акторы – в плане размера взятки, которую они просят[42]. Там, где монополия более вероятна, например в государственных конкурсных закупках, конкурировать могут только частные акторы, а публичные акторы могут извлекать из этого более высокую ренту. Естественно, незаконный характер таких сделок способствует образованию структурного пробела между коррупционным спросом и предложением, что зачастую диктует необходимость брокера-коррупционера, который обеспечивает функционирование рынка коррупции [♦ 5.3.3.2][43].

Вторая модель добровольной коррупции – это протекция для корешей (Схема 5.3):

♦ Протекция для корешей – это тип коррупции, при которой частные акторы из элит вступают в сговор с административными служащими или государственными акторами из элит, а заключаемые ими коррупционные сделки совершаются добровольно и могут носит либо несистематический, либо систематический характер (иногда с участием административных служащих и частных акторов из неэлит в качестве посредников). Тогда как сговор может инициировать любая из сторон, коррупционную сделку инициирует (требует), как правило, частный актор, а государственный актор является ее поставщиком.

Схема 5.3: Схематическое изображение протекции для корешей

«Кореш» в нашем понимании – это человек, который имеет неофициальные добровольные связи с административным служащим из элит или государственным актором, который дает своему корешу привилегии в конкуренции за государственные должности или услуги[44]. Другими словами, кореш – это закадычный друг, приятель, что подразумевает отсутствие каких-либо подчиненных или патронально-клиентарных отношений[45]. Неформальные добровольные отношения могут складываться задолго до конкретной коррупционной сделки, например, если речь идет о давней дружбе, семье или коррумпированных деловых связях. В таких случаях мы можем использовать термин «непотизм» в качестве особого подтипа протекции для корешей. Однако существуют также случаи данной модели коррупции, не предполагающие непотизм, то есть когда связь между частным и государственным акторами формируется для одной конкретной ситуации. В обоих случаях определяющим признаком протекции для корешей, который отличает его от захвата государства, является добровольный характер отношений. В некотором смысле протекция для корешей – это союз равных, «клиентарно-клиентарные отношения»[46], в которых ни одна из сторон не может заставить другую продолжать заключать коррупционные сделки в будущем, даже если эти люди вступают в сговор ради личной выгоды несколько раз. Если мы говорим о корешах, это означает, что между сторонами не образуются цепочки зависимости (то есть нет патрональных отношений). Обе стороны вступают в отношения добровольно, в собственных интересах, и могут свободно выйти из них, если сочтут этот вариант более выгодным.

Если протекция оказывается на местном уровне, при участии одного государственного актора или института, она является, как правило, несистематической. Даже если участники знакомы в течение продолжительного времени, они используют накопленный социальный капитал для проведения каждой коррупционной сделки индивидуально, без стремления делать это на регулярной основе. Однако по мере того, как протекция для корешей начинает распространяться и преобладать по всей стране, коррумпированные отношения могут стать постоянными, поскольку систематизируются в сеть корешей. В своей книге «Неформальная политика в посткоммунистической Европе» Михал Клима подробно анализирует этот феномен в Чехии. По его мнению, чешской политической жизни свойственны взаимовыгодные альянсы между крупными предпринимателями и членами партии (хотя и не в полном составе), где обе стороны действуют по принципу централизации власти и накопления личного состояния. Эти неформальные сети, которые опутывают политическую сферу снизу доверху, осуществляют смешение сфер социального действия, поскольку политические акторы значительно влияют на экономическую деятельность, а экономические акторы – на политическую, хотя и не настолько всесторонне, как в случае мафиозного государства (см. Текстовую вставку 5.2). По сути, протекция для корешей похожа на коррупцию на свободном рынке. Главное отличие состоит в том, что протекция проникает на самые высокие уровни политической сферы, где задействованы административные служащие из элит и государственные акторы. В коррупционных сделках на свободном рынке заинтересованные в них акторы обращаются к тому актору, который непосредственно принимает решения, например о том, кому продать собственность или кто должен выиграть государственный тендер. В случае протекции для корешей акторы обращаются к тому, кто решает, какое имущество выставлять на продажу или для какого проекта объявлять государственный тендер. Кореш и его политический партнер находятся в разных сегментах, но на одном уровне социальной иерархии: они оба влиятельны на своем жизненном пути и используют позиции, чтобы вступить в сговор для взаимной выгоды.