Las cifras de Chile permiten una primera aproximación para discutir esa idea. A nivel nacional, por ejemplo, los crecientes recursos destinados al sector educativo han estado acompañados, entre otros aspectos, de incrementos en la matrícula escolar, especialmente en los niveles de educación básica (1990-2000), media (1995-2005) y parvulario (2005 en adelante). La Figura 6 describe estas tendencias.
Ahora bien, la correlación entre ambas variables —recursos y matrícula— durante las tres últimas décadas ha sido positiva, sugiriendo que la dotación de US$ 100 adicionales en la educación está empíricamente asociada a un acceso a la educación de al menos dos estudiantes. La Figura 7 presenta tal correlación. Aunque el análisis anterior no refleja en lo absoluto un efecto causal, es evidente que la asignación de recursos al sistema educativo conlleva ventajas inherentes en cuanto a matrícula, aprendizaje y otras variables no cognitivas igual de relevantes en el desarrollo de los estudiantes.
FIGURA 6 MATRÍCULA TOTAL SISTEMA ESCOLAR EN CHILE: 1990-2018
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MINEDUC.
Nota: Matrícula en millones.
FIGURA 7 CORRELACIÓN ENTRE GASTO EN EDUCACIÓN Y MATRÍCULA (1990-2018)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos macro y MINEDUC.
Nota: Gasto en educación y matrícula en millones.
La literatura referente al financiamiento de la educación ha sido enfática en demostrar que el modo en el que los recursos son asignados es igual de fundamental. En efecto, cuando los fondos son asignados de forma inequitativa, los recursos no llegan a las escuelas o no se utilizan para los fines previstos, las decisiones sobre el uso de la financiación pública no están relacionadas con el aprendizaje y cuando los organismos gubernamentales carecen de capacidades para utilizar los dineros de forma eficaz, la inversión en educación no siempre conduce a mejores resultados escolares (Banco Mundial, 2018).
Por ello, el financiamiento de la educación no solo concierne a la cantidad de recursos desembolsados en el sistema, sino también a la forma de repartición de dichos recursos y a las formas en los que estos afectan a los actores del sistema (Hanushek, 2013). En esta línea, si bien la forma y la cantidad precisa en la que los recursos educativos deben administrarse y dirigirse no son obvias, la evidencia ha demostrado que los esquemas de financiamiento y políticas que otorgan incentivos financieros adecuados son capaces de promover mejoras sistemáticas en los esquemas de educación y en el aprendizaje y otras variables no cognitivas de los estudiantes (Hanushek, 2016).
De modo particular, y en lo que respecta a los modelos de financiamiento basados en subvenciones, estos han demostrado tener impactos favorables y de largo plazo en el rendimiento, el número de años de escolaridad y en la repitencia escolar (Angrist, Bettinger, Bloom, King y Kremer, 2002), especialmente en poblaciones vulnerables (minorías y mujeres) (Chingos y Peterson, 2015). Además, las subvenciones escolares han revelado ser eficaces en promover resultados de comportamiento (Reback, 2010) y variables no cognitivas como la autoeficacia de los estudiantes, junto con disminuir la discriminación y el acoso escolar (Kutscher, 2020). Aunque los mecanismos detrás de estos resultados son variados, la evidencia sugiere que la elección del establecimiento educativo constituye una de las claves para las mejoras experimentadas (Angrist, Bettinger y Kremer, 2006).
A continuación, se detallan dos aspectos del esquema de financiamiento nacional haciendo énfasis en la asociación empírica que estos tienen sobre distintos resultados del desempeño escolar.
Financiamiento compartido. Tal como se explicó en la sección 3, el financiamiento compartido, también conocido como copago, asomó como un régimen especial de subvención que facultó a los sostenedores de los establecimientos educativos para fijar cobros mensuales a las familias sin perder el derecho a la subvención otorgada por el Estado. No obstante, las instituciones pertenecientes a dicho esquema estaban sujetas a un descuento del subsidio estatal, progresivo de acuerdo con el monto cobrado.
Las cifras oficiales demuestran que tal esquema de financiamiento compartido repercutió en el aumento progresivo del número de colegios con copago por encima de la tasa de crecimiento del número total de instituciones, y en el incremento paulatino del cobro promedio real por alumno en razón de la disponibilidad del pago de las familias. El esquema implicó localizadas ganancias en el aprendizaje en función de los montos considerados. Por ejemplo, resultados positivos han sido documentados para escuelas con copago por más de diez años y con montos superiores a los $ 8.000 mensuales (Mizala y Saavedra, 2014). Así, la evidencia empírica indica que luego de controlar por distintos factores, el impacto del financiamiento compartido sobre pruebas estandarizadas (SIMCE) de matemáticas y lenguaje es acotado (Fontaine y Urzúa, 2018; Mizala y Torche, 2012; Contreras et al., 2018). Sin embargo, el análisis de Kutscher (2013) ofrece una perspectiva complementaria a las conclusiones anteriores. Sus resultados indican que el financiamiento compartido tuvo un impacto positivo sobre la comprensión lectora y auditiva en inglés, la disciplina (bullying físico, social y digital) y medidas que pueden ser asociadas a rasgos de personalidad (autoeficacia y formación valórica). En este contexto, y consistente con la idea planteada en Fontaine y Urzúa (2018), es posible identificar atributos asociados al copago que pueden ser, en principio, valorados por los padres al momento de elegir el establecimiento educacional para sus hijos e hijas.
No obstante dichos efectos, en 2015 la LIE planteó un proceso secuencial para terminar con el financiamiento compartido. Este implicó un congelamiento de los niveles de cobro existentes al momento en que los establecimientos optaran por tal posibilidad, con la promesa de aumentos graduales y compensatorios de los recursos públicos dirigidos a los mismos. En conformidad con lo anterior, el impacto en el gasto público durante los últimos años es notable. Mientras en 2016 la política implicó el desembolso de $ 85,2 miles de millones por concepto del Aporte por Gratuidad (APG), en 2020 la cifra ascendió a los $ 316,9 miles de millones. Ello es congruente con la adhesión de cientos de instituciones particulares subvencionadas a la gratuidad, particularmente de aquellas con copagos mensuales menores a los $ 50 mil pesos. En efecto, mientras en 2015 se contabilizaron 3.517 escuelas particulares subvencionadas gratuitas, en 2020 la cifra ascendió a 4.534, equivalente a un aumento aproximado de 1.000 establecimientos en apenas cinco años. La Tabla 2 presenta estas tendencias. La cuantificación del impacto de este proceso sobre el aprendizaje a nivel individual debe ser uno de los esfuerzos que motiven el trabajo académico de los próximos años.
TABLA 2 NÚMERO DE ESTABLECIMIENTOS PARTICULARES SUBVENCIONADOS POR TRAMO DE MENSUALIDAD 2015-2020
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MINEDUC, 2020.
Del mismo modo, dado que el fin del financiamiento compartido fue justificado utilizando la segregación socioeconómica dentro de las escuelas que podría generar (Valenzuela, Bellei y Ríos, 2014; Elacqua, 2012), los esfuerzos de investigación futuros también deben analizar si la LIE afectó en último término las disparidades escolares a nivel agregado. Por lo pronto, la evidencia ha señalado que solo entre un 10% y 23% de la segregación escolar podría explicarse por el copago (Arteaga, Paredes y Paredes, 2020). Asimismo, los efectos de la reforma en la calidad del sistema constituyen otro aspecto que deberá ser abordado en los años próximos.
Subvención escolar preferencial. Desde su creación en el 2008, la Subvención Escolar Preferencial (SEP) ha ocupado un puesto relevante en el sistema de financiamiento. En sus inicios, esta implicó recursos adicionales en aproximadamente un 50% por cada alumno prioritario en las escuelas públicas y privadas adscritas a la SEP, mismos que debían ser destinados y justificados en conformidad al Plan de Mejoramiento Educativo5. Años más tarde y de la mano de la LIE, la SEP se incrementó en un 20% para los alumnos prioritarios y en un 50% para estudiantes preferentes (aquellos pertenecientes al tercer y cuarto quintil de ingreso de los hogares). La política ha sido impulsada con el fin de aumentar el rendimiento promedio en las escuelas participantes y disminuir la brecha de aprendizaje asociada con el nivel socioeconómico de los estudiantes.
Aunque la evidencia inicial avaló la eficiencia de la política en cuanto a mejoras en el aprendizaje (Correa, Parro y Reyes, 2014; Villarroel, 2014; Mizala y Torche, 2013), investigaciones recientes han revelado nulos efectos de los recursos adicionales en el desempeño escolar (Feigenberg, Yan y Rivkin, 2019). Ello debido a que los establecimientos de mayor calidad continúan sin adherirse a la SEP y a la existencia de barreras, más allá de las económicas, que impiden a las familias elegir escuelas de mejor desempeño (Aguirre, 2020).
Los resultados de la última evaluación PISA son consistentes con los hallazgos anteriores. Tal y como lo muestra la Tabla 3, no solo las ganancias en el rendimiento son nulas en las tres competencias evaluadas entre 2015 y 2018; también las brechas en el rendimiento entre estudiantes de altos y bajos ingresos se han mantenido constantes.
TABLA 3 PUNTAJE PROMEDIO EN EVALUACIÓN PISA 2015-2018
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la OCDE, 2020.
No obstante, nuevos análisis han identificado la existencia de efectos positivos de la subvención preferencial en la disminución de la segregación escolar (Valenzuela, 2015) y en variables no cognitivas (Kutscher, 2020, 2013). Lo anterior en razón de las inversiones realizadas con los recursos percibidos por la SEP. En efecto, la evidencia ha documentado que las escuelas adscritas a la subvención preferencial invierten los recursos recibidos mayoritariamente en la contratación de personal de apoyo del aprendizaje, particularmente en profesionales del área psicosocial (psicopedagogos, psicólogos, entre otros) (Kutscher, 2020) impactando, de este modo, en resultados no cognitivos.
Aun así, la introducción de la normativa ha implicado distintas dificultades a los establecimientos. Por un lado, la rigidez asociada al gasto de los recursos que acarrea en problemas de gestión, dificultad visible en la baja ejecución de los recursos percibidos6 por la SEP (CPP, 2019). Por otro, las cargas administrativas relacionadas con la rendición de los recursos provenientes de la subvención preferencial, que repercuten en la burocratización excesiva de las instituciones (Treviño, Carrasco, Villalobos y Morel, 2019). Finalmente, aun cuando la subvención preferencial ha servido como un instrumento para dotar de mayores recursos a los estudiantes vulnerables, no existe una política clara que guíe a los establecimientos sobre las formas efectivas de mejorar el aprendizaje de los estudiantes prioritarios (Santiago, Fiszbein, García y Radinger, 2017). Estos son aspectos que deben ser considerados para el mejoramiento continuo de la SEP.
Los ejemplos anteriores constituyen un breve retrato de cómo el financiamiento de la educación puede impactar en los resultados escolares, especialmente en los estudiantes de entornos desfavorecidos. Los sistemas de financiamiento basados en criterios de eficacia y equidad garantizan la adecuada asignación de recursos, condición necesaria para la promoción del aprendizaje de los escolares y para la mejora sistemática de la calidad de la educación. No obstante, la existencia de desafíos latentes demanda la revisión de los esquemas de financiamiento, de modo de garantizar la promoción del sistema educativo.
5. CONCLUSIONES Y DISCUSIÓN
El financiamiento de educación juega un rol fundamental en la política educativa. No solo se relaciona con los montos presupuestados, sino también con la forma en la que los recursos son asignados y sus impactos en los resultados educativos y en el sistema en su totalidad. Precisamente, la evidencia ha avalado que los esquemas de financiamiento que otorgan incentivos adecuados a los actores de la comunidad educativa son capaces de promover el acceso, garantizar mejoras en el aprendizaje y asegurar la calidad de la educación.
A nivel nacional, desde la década de los 80 el esquema de financiamiento se ha basado en vouchers educativos o subvenciones escolares, cuyo rol fundamental ha sido la promoción de la competencia entre escuelas, y a través de ello, de la calidad del sistema en general. No obstante, las distintas modificaciones introducidas al sistema desde su implementación han dado cuenta de las dificultades de construir un modelo de asignación de recursos eficiente, equitativo y capaz de promover la calidad educativa. En este sentido, aun cuando distintos estudios sustentan elementos del modelo vigente en varios resultados educativos, la existencia de desafíos inherentes (gestión de los recursos, burocratización del sistema, entre otros) demanda una revisión.
En particular, parece necesario continuar los esfuerzos por potenciar mecanismos de financiamiento destinados a estudiantes que requieren mayores apoyos. La constante revisión de los parámetros y montos tras la SEP pueden ayudar en esta línea (Fontaine y Urzúa, 2018). Del mismo modo, parece necesario revertir la anomalía nacional en cuanto al alto nivel de recursos destinados a estudiantes en el sector terciario en relación con los niveles iniciales. Esto puede ser reflejo de la economía política en torno a la educación superior (sus alumnos votan, no así los de prebásica hasta media), y representa un desafío para la instauración de una educación de calidad desde los primeros años.
En esta misma línea, otro de los retos pendientes del sistema de financiamiento es la promoción de la educación pública y la generación de mecanismos que apoyen su calidad. Esto puede ser generado a partir de mejoras al sistema de subvenciones o vouchers educativos, sin necesidad de desmantelarlo. Devolver el puesto relevante a la educación pública en el sistema educacional es clave para la generación de confianza de las familias y otros actores educativos en torno a la misma.
En este aspecto, el apoyo que sepa otorgarse a los nacientes Servicios Locales de Educación (SLE) en cuanto a recursos financieros, capacidades de gestión de los recursos y tareas pedagógicas también será fundamental para enfrentar los desafíos incipientes. Garantizar capacidades a los SLE para la administración del sistema de educación pública y para el aseguramiento de la calidad se posiciona como una de las tareas centrales en la agenda educativa de los siguientes años.
Adicionalmente, los mecanismos de financiamiento deben continuar con el esfuerzo de atraer a los mejores profesores al sistema de educación pública, y con esto, ojalá, hacer más atractiva la carrera docente en general. Sistema de sueldos de profesores y equipos directivos, que continúen explorando mecanismos de incentivos y premios de la mano de mayores niveles salariales, es otro de los aspectos a considerar. Esto debe ser complementado con recursos para la continua capacitación del docente.
Todo lo anterior debe además englobarse en un esfuerzo por reforzar la asociación pública y privada en el sector. Esto tanto desde el punto de vista de la demanda como de la oferta educacional. Esto se hace aún más pertinente cuando se considera cómo la combinación de pandemia y revolución tecnológica está cambiando la forma de enseñar. Un sistema de financiamiento que no reconozca el histórico aporte del sector privado no podrá hacerse cargo de los desafíos (conectividad, innovación y modernización educacional para todos y todas) ni aprovechar las oportunidades futuras que entregará el nuevo mercado laboral (habilidades para el mundo pospandemia).
REFERENCIAS
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1 Además del establecimiento de un sistema de subvenciones por alumno, la reforma implicó la descentralización de la gestión del Estado, materializado en el traspaso de la administración de los establecimientos fiscales a las respectivas municipalidades. El objetivo de la medida fue acercar el sistema escolar a la ciudadanía y al control local, de modo que las escuelas respondieran a las necesidades de la población bajo una gestión local más razonable (Jofré, 1998).
2 Compete mencionar que, aunque la reforma legitimó a las subvenciones como pilar del actual sistema de financiamiento en la década de los 80, el empleo de la herramienta se remonta varios años atrás. Por ejemplo, la Ley 9.864 de 1951 definió la entrega de subvenciones a escuelas primarias, secundarias, profesionales y normales particulares. Otros ejemplos son la Ley 10.343 de 1952, el Decreto con Fuerza de Ley 1-2.155 de 1961, entre otros.
3 El monto de la USE se establece en función del nivel y modalidad de enseñanza.