Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

И в конце 1857 года Александр поручил Д. Н. Блудову подготовить проект Совета министров. При поддержке управляющего делопроизводством Комитета министров А. П. Суковкина Блудов указывал на необходимость для России взрастить, или же «институализировать», «политическую традицию» коллегиальной дискуссии на высшем уровне министерского правительства, благодаря чему со временем будет выстроена и единая «политическая система». Институализировать описываемую ими коллегиальность в исполнительной ветви власти они и предлагали через новосозданный Совет министров под председательством самого царя. Авторы проекта надеялись, что такой совещательный орган поможет преодолеть наихудшие последствия как «разобщенности» среди министров, так и бесконтрольной, тайной и сугубо персонализированной системы «всеподданейших» докладов, мешавших, по мнению авторов, вырабатывать эффективную государственную политику. Совету, созданному как раз для разрешения или по крайней мере облегчения решения подобных проблем, было отдельно поручено регулярно обсуждать важные законопроекты, всеподданейшие доклады (за исключением особо секретных) и прочие важные вопросы, касающиеся экономических, сословных и административных реформ.

На деле же, впрочем, тогдашний Совет министров нельзя в полном смысле считать институционализированным: председательствовал в нем сам Александр, так что Высочайшее мнение и традиционные отношения царя со своими вельможами были обречены первенствовать. Кроме того, Совет заседал нерегулярно, а заседая, часто рассматривал второстепенные вопросы. Весьма характерно, что само наличие Совета было скрыто от внешнего мира столь успешно, что и до-, и послереволюционные историки ошибочно полагали, что он был создан лишь в 1861 году, когда о его существовании было впервые объявлено в официальном указе [Там же: 150–155].

Подобная секретность, вкупе с нерегулярными, посвященными малозначимым вопросам заседаниями – несмотря на указанный царем курс на сплоченную работу Совета и личное его там присутствие, – являются убедительным доказательством влияния единоличной власти как на самосознание, так и на фактическую деятельность русской автократии. Ведь в глубине души, подобно своему отцу Николаю I, Александр II – как позже и его сын Александр III – был абсолютно чужд и враждебен любым властным институтам, угрожавшим ослабить личную власть, неотъемлемо присущую царизму.

В конце 1861 года группа высокопоставленных чиновников, на сей раз во главе с П. А. Валуевым, вновь попыталась подступиться к реформе исполнительной власти, параллельно разрабатывая проект местного (будущие земства) и общегосударственного представительства в законотворческом процессе. Реакция Александра на предложенный Валуевым план реформирования прежнего Комитета министров прекрасно иллюстрирует трудности институционального реформирования в позднеимперский период. Не признавая собственной заинтересованности в поддержании той же самой неразберихи в правительственной системе, которую и подразумевалось устранить, Александр винил министров в нежелании выносить наиболее важные вопросы на рассмотрение либо уже зачахшего Совета, либо Комитета министров. Император прекрасно понимал, что происходит саботаж со стороны министров, но не желал жертвовать или даже сколь-нибудь поступиться собственной ролью в пользу институциональных преобразований. Александр объявил, что пойдет на процедурную реформу, только если таковую будет принимать новый Совет министров «в моем присутствии» [Там же: 155–170]. Таким образом, он наотрез отказался дозволить создание Кабинета министров под председательством кого-либо, помимо самодержца. Вслед за тем был наконец «официально» создан Совет министров, что на деле весьма мало способствовало единению рабочих усилий в правительстве. Антиинституциональное и личное начало вновь восторжествовало, еще более способствуя упрочению и увековечению той компоненты министерской власти, что исходила от власти самодержца.

Критика не смолкала в последние десятилетия XIX века, перекинувшись и на наступивший XX. К тому времени уже неоднократно звучали, став классическими, тезисы о том, что министерства давно сделались символом государственной системы, все менее и менее терпимой к образованным слоям русского народа. Так, в 1906 году С. П. Покровский опубликовал полемическое исследование в ответ на череду официальных историй министерств, изданных в 1902 году в честь их столетнего юбилея [Покровский 1906]. Даже лучшие из этих официальных изданий, пишет он в предисловии, были «чужды научного духа» и «носили казенный… тенденциозный характер». Однако в отличие от прежних критиков Покровский рассматривал министерскую систему не в противопоставлении традициям XVIII столетия, но как продолжение традиционной русской политической культуры, уходящей корнями вглубь московской древности. Собственно, он полагал министерства высшей ступенью многовековой истории государственных институтов России. Исторический факт министерской гегемонии, весь этос – дух сложившейся системы, Покровский облекал в теоретический принцип, выражающий природу внутреннего устройства России и государственную идеологию самодержавия. Оборотом «министерская власть» он пользовался при описании как властных учреждений, так и их идеологии. По Покровскому, министерства и поддерживающие их системные образования утвердили и увековечили историческую пропасть меж Русским государством и обществом. Целью работы он объявляет «выяснение сущности бюрократической организации министерской власти», выступая от имени «разраставшегося общественного недовольства министерской всепоглощающей опекой» [Там же, I].

Покровский был сторонником «Союза освобождения»[18 - Нелегальная политическая организация, созданная в 1903 году В. И. Вернадским, С. А. Котляревским, Н. А. Бердяевым, П. Б. Струве, С. Л. Франком, С. Н. Булгаковым и другими известными писателями, мыслителями и учеными. К 1905 году насчитывала более полутора тысяч членов и несколько десятков ячеек по всей империи. – Примеч. пер.], приветствовавшего революционные события 1905 года, и его политическая позиция, очевидно, сказалась на его анализе «министерской власти». Исторические источники для изучения последней он находит, ретроспективно разбирая принцип наследования престола цесаревичем и строгую бюрократическую систему, сосредоточенную вокруг приказов в Московском государстве[19 - [Покровский 1906: III-LXXXVII]. Покровский рассматривает здесь институциональную историю Руси вплоть до Манифеста 1802 года об учреждении министерств.]. «Во все века», считает он, государственная власть на Руси преследовала собственные интересы, «осуществляя свои “правительственные виды”», и по самой «сущности» своей никогда не служила народу. Дабы «обуздать деспотизм нашего правительства», Петр I создал коллегии и Сенат, а Александр I – министерства, однако же министерская власть оказалась чересчур сильна. Она продолжила следовать «своим собственным путем, создав себе исключительное положение в русской государственной жизни, не допуская, – продолжает Покровский, – развиваться в ней началам самодеятельности общества. Стремлению обеспечить свое бесконтрольное, безответственное положение министерская власть жертвовала всем. Она пожертвовала даже лучшими из реформ, пробудившими страну от летаргического сна, – реформами Александра II» [Там же]. Покровский нападает на министерскую власть за подрыв Великих реформ, за постоянные препоны нарождающемуся общественному сознанию и за вялую, несостоятельную политику, пренебрегавшую ключевыми проблемами государственной жизни вплоть до судьбоносных событий 1905 года, вызванных освободительным движением.

Покровский изображает государство, силящееся в стремительно меняющихся условиях навечно утвердить интервенционистскую и всеконтролирующую полицейскую власть на основании бюрократически прописанного и продвигаемого позитивного права. Самопровозгласив себя превыше сословных интересов, русское самодержавие стремилось посредством министерского аппарата увековечить свою независимость и раскол между государством и обществом.

Анализ Покровского сводится к довольно стандартному и поверхностному обзору политической истории России с допетровских времен до контрреформ конца XIX столетия, написанному всецело с либеральных позиций. Он не дает никаких данных о правительстве или, точнее сказать, о министерствах в качестве правительственных учреждений; категории подобного анализа, пусть и потенциально значимые, чересчур расплывчаты, а глубина исследования весьма ограниченна.

Однако же формулу «министерская власть», предложенную Покровским, вполне можно развить в понятия, охватывающие как институциональные, так и идеологические аспекты Русского государства. Внимательное изучение истории министерского правления в России в XIX веке может дать более глубокое понимание правительственных институтов как носителей традиций, охранителей идеологии и державных интересов и в целом формирователей народной и общественной жизни. С самого начала следует дать рабочее определение министерской власти или же ее синонимам, используемым бюрократами, административной или полицейской властью в XIX веке. Доктрина тогдашней министерской власти, пронизывавшей правительство России, представляла собой сплав традиций и укладов Московской Руси, европейских идей о полицейском государстве XVII – начала XVIII века и наполеоновской Франции[20 - Классическое обсуждение европейского абсолютизма на примере Пруссии см. [Rosenberg 1958].].

Чиновничий аппарат московского абсолютизма, унаследованный и затем перестроенный Петром Великим при помощи полицейского режима и торговых ограничений, весьма отличался от европейских как большей независимостью бюрократии от социальных слоев, так и тем, что эти последние были куда слабее политически и экономически[21 - Русский абсолютизм горячо обсуждался советскими историками, в частности на страницах «Истории СССР» (с 1968 по 1972 г.). Подборку выдержек с подведением итогов полемики и анализом проблемы абсолютизма см.: Hans-Joachim Torke. Die Entwicklung des Absolutismus – Probleme in der sowetischen Historiographic seit 1917, Jahrbucher fur Geschichte Osteuropas. 1973. Bd. 21. H. 4. S. 493–508; Die neuere Sowjethistoriographie zum Problem der russischen Absolutismus, For-schungen zur Osteuropiiischen Geschichte, 20.1973. 113–133. См. также [Gerschenkron 1971: 853–869; Kriegerl975] и вдумчивый советский взгляд в работе [Соловьев 1973, NB: 9-164].]. Можно, конечно, утверждать, что бюрократия при европейском абсолютизме – пусть номинально независимая – представляла собой правительство сугубо аристократических интересов, однако даже современный научный марксизм признает возможность существования различных типов абсолютизма в Западной Европе, Восточной Европе и Азии[22 - [Anderson 1974: 15–59, 195–235]. В одной из статей на туже тему Александр Гершенкрон метко замечает: «До сих пор нет четкого понимания, что интересы государства есть нечто sui generis [уникальное], а в иную историческую эпоху не просто столь же, но и бесконечно более важное, чем классовые интересы. В отношении подобной эпохи наивное принятие «аксиом» о классовых интересах в качестве основных детерминант может завести исследователя разве что в тупик, загроможденный надуманными проблемами и неадекватными выводами. Что действительно необходимо – это не догматичная общая теория государственной власти, в которой автономия – Eigengesetzlichkeit — этой власти более не отвергается с презрением как «ложное сознание», но откровенно признается важнейшим социологическим феноменом, необходимым для понимания переломных исторических событий и процессов» [Gerschenkron 1971: 868].]. В этих моделях предусмотрительно отвергается любая догматическая или же внешняя связь между государственной властью и конкретными социальными группами в тех регионах, которые не разделили исторического опыта античности и феодализма.

Подробное обсуждение министерской или полицейской власти в России следует начать с факта, нередко оставляемого историками без внимания: что по крайней мере с XV века русской землей управлял весьма организованный и достаточно квалифицированный бюрократический аппарат[23 - О системе приказов – этом «позвоночнике» Московского государства, что довольно долгое время историки попросту игнорировали – во многом опередившей свое время по части организации и эффективности, см. [Plavsic 1980; Устюгов 1964:134–167; Демидова 1972: 332–354; Демидова 1964: 206–242]. См. также [Brown 1978].]. Традиционный подход, в этом аппарате воплощенный и переданный затем последующим поколениям, заключался в убежденности в примате государственной власти и легитимности государственного вмешательства практически в любые аспекты социальной и экономической (а равно интеллектуальной и религиозной) жизни.

И пусть подобное вмешательство имело место далеко не всегда, оно неизбывно присутствовало в порядке моральной категории – вполне легитимной функции, вверенной тем, кто монополизировал политическую власть. Русская традиция интервенционизма полицейского государства выражалась в понятиях «попечительство» или «опека» применительно как к обществу в целом, так и к конкретным группам внутри него[24 - По поводу «попечительства» и понятия «полицейское государство» см. [Сергеевич 1910:247–248; Macey 1976:19–26; Raeff 1975:1221–1243; Taranovs-ki 1976: 167–277].]. Эта традиция была поразительно стойкой и адаптирующейся: именно через нее народную легитимацию получили Петровские реформы, которые она также успешно пережила. Русский государственный интервенционизм уже вполне оформился ко времени появления европейских идеологий полицейского государства, которые, как до сих пор полагают многие историки, были завезены в Россию Петром вместе с идеями реформ. Традиционный русский интервенционизм был упрочен, усилен и повторно легитимизирован во время европейского Просвещения и Французской революции – то есть как раз тогда, когда европейское полицейское государство подверглось яростному нападению, претерпев радикальную, хотя и скрытую трансформацию [Chapman 1970: 7-49].

Доктрина министерской или же административной власти шла вразрез с автономным правопорядком [Unger 1976:52–58]. Таким юридическим термином (иногда его еще называют «верховенством права») описывают правовую доктрину, возникшую исключительно в Европе в качестве компромисса между монархией, влиятельными социальными сословиями (аристократией и буржуазией) и бюрократией, претендовавшей на все большую независимость от короны и общества. Главными характеристиками автономного правопорядка являются теоретическое отделение администрации от судебного разбирательства и законодательства, развитие метода правовой аргументации, независимого от способа аргументации, преобладающего в политической сфере, а также наличие корпуса профессиональных юристов и государственных служащих для управления правовой системой. Развитие автономного законного порядка в европейских государствах ослабило легитимную полицейскую власть государства, расширив возможности индивида защититься от государства при помощи новых правовых средств. В отличие от автономного правопорядка министерская власть в России зиждилась на бюрократическом позитивном праве, остававшемся идеалом царей и большинства чиновников на протяжении XVIII и XIX столетий [Там же: 58-133; Eisenstadt 1969]. Эти публичные правоотношения в классических бюрократических империях, задуманные и воплощенные монархией и придворными, исправно служили, оправдывая сиюминутные потребности, однако же под напором XIX столетия показали весьма слабую адаптируемость к новым политическим реалиям.

Характерной особенностью высокопоставленных министерских чиновников в России на протяжении XIX века являлась глубокая убежденность в том, что политические вопросы – это исключительно их забота, а всякое политическое движение вне канцелярских стен полагалось также и вне закона, если не настоящей изменой. Более того, обществу – варварскому и себялюбивому – попросту нельзя было доверить участие в политической жизни. Следствием подобного умонастроения являлась кооптация[25 - От лат. cooptatio – доел, «довыборы»; введение новых членов, форм и т. п. – Примеч. пер.] – государственная тенденция облекать любую зарождающуюся политическую ассоциацию в официальную или бюрократическую форму. Эта весьма распространенная черта характера министерской власти облегчала принятие надлежащих политических решений в отношении проблем, присущих обновлению традиционного режима.

Поскольку считалось, что политическая администрация заведует всем политическим полем, то и законотворчество, и реформы во всех областях также считались вопросами административного регулирования [Lincoln: 175–185]. Подобных взглядов придерживались даже некоторые из видных реформаторов XIX столетия, вроде П. Д. Киселева или Л. А. Перовского, – проекты их реформ не увенчались необходимыми политическими преобразованиями, но способствовали явным улучшениям в административном процессе.

Царь считался символом легитимности и средоточием всех отношений с персонифицированной властью в русской политической культуре. В ряде недавних исследований было подробно показано, как преданность царской власти и родственным узам веками сохранялась в сознании кадровых чиновников и прочих представителей элит, конкурирующих за политическую власть[26 - [Keenan 1976: 35–46; Taranovski 1976: 221]. NB изумительный анализ самодержавной власти у Тарановски. См. также [Lincoln: 25–29; Вальденберг 1916: 432–455; Зайончковский 1978: 182–186; Черепнин 1978].]. Подобные традиционные установки устойчиво сосуществовали с иными, чаще ассоциируемыми с более рационалистическим или современным бюрократическим этосом, приверженным примату государственных институций или верховенству права.

Замечание Валуева (министра внутренних дел с 1861 по 1868 год), что министры для царя все равно что какие-нибудь азиатские рабы или личная прислуга, рисует ситуацию в высшей степени аномальную, которую нельзя обойти вниманием, учитывая, что речь идет о главах крупнейших правительственных учреждений [Валуев, 1908: 29–30]. Однако же в России XIX столетия – даже в зените министерского могущества – сказанное Валуевым было непреложным фактом. Очевидно, царь был не в состоянии лично проконтролировать все дела государственной важности и зависел от министерского аппарата в плане выработки и реализации политических решений. Однако же он мог по произволению назначить и снять любого министра; возвысить кого-нибудь, пусть даже никогда не имевшего отношения к министерству (то есть совершенно чуждого работе правительственных учреждений), наделив рангом и влиянием; согласиться или же отвергнуть коллективную мудрость своих советников или законотворческих органов. Подобный произвол в политической жизни страны часто отмечался современниками последних четырех русских царей. Персонифицированная форма политической власти, начавшись с царя, воспроизводилась в сердцах и умах чиновников и околочиновных служащих на всех уровнях государственной иерархии. Все это вылилось в сильнейшее напряжение между государственными лицами и государственными институциями. Кроме того, массовая поддержка персонифицированной власти указывает на наличие веских оснований той упорной решимости, с которой последние русские самодержцы противились необходимым и очевидным политическим изменениям.

Царь, как емко выразился Теодор Тарановски, попал в переплет. Уже не будучи более полновластным хозяином русского дома в силу усложнившейся системы государственного управления и вызванного тем самым роста институционализации, царь по-прежнему имел возможность упрямо препятствовать развитию правительственных институтов, зорко следя за тем, чтобы заложенный в них принцип личной власти никогда не оказался исчерпан. Идет ли речь об Александре II или о его будто бы более консервативном сыне Александре III, оборонительная стратегия монарха была примерно одинаковой. Взращенный в традициях личного долга восшествия на царский престол, со всеми сопутствующими патриархально-патерналистскими образами, Александр II упорно сдерживал силы, жаждущие институциональных и политических перемен. Несмотря на некоторый противовес в виде высшей бюрократии, Александр II успешно сталкивал правительственные группы друг с другом, никогда не допуская фактической институционализации, то есть увековечения ситуативных побед министров или чиновничьих кланов. Реформаторы и визионеры, как бы ненавистны они ни были, были полезны для укрепления системы, в особенности в эпохи сильных потрясений, – но только до тех пор, пока их действия или проекты не угрожали существующей политической культуре с ее идеологией министерской власти. Выводы Тарановски относительно природы самодержавной власти как власти личной и ее значения для русской политики, судя по всему, справедливы и для всего XIX, и для начала XX века. Итак, накануне Великих реформ существовал определенный бюрократический этос, с незначительными изменениями и исправлениями в течение длительного времени усваивавшийся множеством министерских чиновников, приближенных к эпицентру власти.

В основе настоящего исследования лежит предположение, гласящее, что в любом политическом образовании – особенно в России, где бюрократическая традиция столь глубоко укоренена, – правительственные институты являются хранилищем традиций и глубоко укорененных догм политической культуры[27 - Полный библиографический обзор историографии русской бюрократии, см. [Orlovsky 1976: 448–469]. Также см. [Torke 1967: 7-345].]. Хотя идеал министерской власти был выражен задолго до учреждения в 1802 году органов исполнительной власти, названных министерствами, с самого начала они исполняли двойную роль, являясь двигателем не только традиционной политической культуры, но и перемен в ней. Министерства (и особенно МВД) никогда не манкировали этой двойной ролью; возникшее же в результате напряжение самым пагубным образом сказалось на политической стабильности империи.

Глава 2

Структура Министерства внутренних дел, 1802–1881 гг

Несмотря на ценный научный вклад дореволюционных и современных историков, детали организации, функционирования и кадровой политики министерств по-прежнему изучены довольно мало[28 - См. официально изданные истории МВД [Варадинов 1858–1863; Адрианов 1901]. Н. В. Варадинов сам был служащим МВД и выпустил весьма неудобный компендий выдержек из министерских архивов и ПСЗ. Адрианов же писал историю, приуроченную к юбилею Министерства; несмотря на важные материалы по структуре и политике ведомства, ясно, что написана работа лишь с целью его – ведомства – самовозвеличивания. Мне удалось обнаружить и третью историю Министерства, написанную А. С. Норовым, в ту пору – юным служащим МВД, а позже – министром народного просвещения. Варадинов утверждает, что работа была утрачена, однако же она хранится в ГПБ ОР. Ф. 531 (Фонд А. С. Норова). Д. 26–37. Исторические сведения о Министерстве внутренних дел от образования до 1830 г.]. Более того, не было сделано никаких систематических шагов в изучении министерской эволюции с 1802 года или влияния их развития на современные события. Как и когда министерства стяжали политическую гегемонию, до сих пор остается непроясненным (как и сильные и слабые стороны министерского правления).

Учрежденные 8 сентября 1802 года министерства были чем-то новым скорее по названию, нежели по структуре[29 - ПСЗ I. № 20.406.]. Пусть с виду закон 1802 года и воссоздавал монократическую власть в центральных исполнительных органах правительства, на деле он просто ставил министров во главе восьми пришедших в упадок коллегий, оставшихся неупраздненными в конце прошлого, XVIII столетия.

Министерства оказались своего рода хранилищем бюрократической традиции, воплощением форм и процедур, унаследованных непосредственно от московских приказов через петровские коллегии. Можно было бы указать на многие схожие черты приказов и министерств, но, пожалуй, в целях изучения институциональной преемственности полезнее будет рассмотреть промежуточную стадию – коллегии Петра Великого[30 - Систематического исследования петровских коллегий также пока предпринято не было; см. [Yaney 1973: 63–66].].

Петровские коллегии зачастую изображаются как четко очерченный период истории исполнительных институций России; Петр стремился создать более эффективные и менее самочинные органы центрального правительства, отталкиваясь от управленческих моделей, принятых на Западе[31 - [Sumner 1962: 111–115; Yaney 1973: 63–66, 85–90]. Ключевский, Градовский и Виттрам с большим вниманием подходят к московским институциям и традициям, на которые надстраивались коллегии, подчеркивая при этом, что Петр пытался преобразовать русское правительство; см. [Ключевский 1958, 4: 168–192; Градовский 1899, 1: 108–165; Wittram 1964, 2: 112–118]. Н. Ф. Демидова [Демидова 1964: 222–224] взвешенно замечает, что процесс бюрократизации происходил на протяжении нескольких веков (с XVI и до конца XVIII), но все же именует петровские институции «новыми».]. Ученые в целом принимают доводы Петра о преимуществах коллегиального принципа над монократическим, выраженные, к примеру, в Духовном регламенте 1721 года[32 - ПСЗ I. № 3.718. «Регламент» был написан преимущественно Феофаном Прокоповичем и содержал прямое указание на то, что коллегии европейского образца внедрялись именно из камералистских соображений. Закон гласит, что многими голосами добиться правды проще, нежели единым, а решение, принятое сообща, будет и менее произвольным, и более веским, нежели принятое единолично. К тому же коллегиальный принцип управления обещал быть куда эффективнее и менее подверженным взяточничеству. Как писал в одном из писем Петру Лейбниц, «не может быть иной хорошей системы управления, помимо коллежской; такой механизм подобен часам, чьи шестерни взаимно поддерживают ход друг друга». Камералисты полагали, что коллегиальное управление позволяет правителю включить представителей традиционных сословий в правительственный процесс таким образом, что те, став зависимыми друг от друга, окажутся в еще большей зависимости и от самого правителя; см. [Yaney 1973: 86–90].]. Прямыми причинами создания коллегий здесь названы бюджетные и военные потребности самодержавной власти. Петр понимал, что этих целей невозможно добиться ни с помощью децентрализованного им ранее правительства, ни с помощью Сената, плохо справлявшегося с функциями административного органа[33 - [Ключевский 1956–1959, 4: 168–171; Wittram 1964, 2: 100–115]. Виттрам утверждает, что административные реформы Петра явились следствием традиционных – практических и теоретических – соображений.].

Итак, коллегии понимаются как разрыв с прошлым, как новое начало или же качественный скачок в эпоху интенсивной бюрократизации, продолжавшейся и в XVIII, и в XIX столетиях. Коллегии представляются олицетворением «регламентированного» полицейского государства, выстроенного Петром; как по форме, так и по образу действий они вполне походили на институции европейских абсолютных монархий.

Вместе с тем коллегиальный принцип, на котором зиждутся и петровские коллегии, противоречит концепции бюрократизации Макса Вебера. В теории коллегиальность – принятие решений большинством голосов – является оппозицией монократии – самой что ни на есть sine qua поп[34 - Лат. «без чего невозможно», т. е. обязательное условие чего-либо. – Примеч. пер.] бюрократии, по Веберу. «Коллегиальность есть средство ограничения монократической власти, а не повышения эффективности», – говорит он [Weber 1947: 329–341,402]. Вебер замечает, что монархи вообще нередко прибегали к коллегиальности в высших государственных советах для столкновения меж собой заинтересованных сторон и представителей разных взглядов, чтобы молва пошла как можно скорее, а участников столкновения можно было легко усмирить. Кроме того, он подчеркивает, что коллегиальность в органах исполнительной власти практически неминуемо оборачивается разного рода препонами для принятия четких, ясных и, что самое главное, оперативных решений[35 - «Всякий интерес к возрождению принципа коллегиальности в действующих исполнительных функциях проистекает зачастую из заинтересованности в ослаблении полномочий лиц, облеченных властью. Что, в свою очередь, проистекает из недоверия и зависти к монократическому руководству… со стороны служащих административного аппарата» [Weber 1947: 398].].

Все же, пожалуй, можно утверждать, что в России – как и на Западе – коллегиальность являлась лишь переходным этапом, некоторое время помогавшим абсолютной монархии обеспечивать независимость и верховенство своей власти [Там же: 403–404; Yaney 1973: 85]. В Пруссии, скажем, коллегиальная система быстро сменилась монократической, когда в конце XVII – начале XVIII столетия бюрократия добилась квазинезависимого статуса по отношению как к короне, так и к аристократии. Подобная интерпретация отчасти приложима и к созданию коллегий Петром, желавшим покончить с самочинием и произволом «старых судей» – могущественных вельмож, возглавлявших московские приказы (цит. по: [Wittram 1964,2:114]). Классический абсолютный монарх, Петр, несомненно, многое сделал, чтобы на заре новой империи уничтожить любой возможный центр власти, конкурирующей с его собственной.

Однако даже краткое изучение организации и истории петровских коллегий выявляет проблемы, связанные с определением через них особого этапа русской институциональной истории. Во-первых, уже в начале XVIII столетия в ходе областной реформы 1708 года Петр уничтожил ряд приказов[36 - Многие местные приказы были упразднены в 1708–1709 годах, когда Петр образовывал новые, более крупные области. Некоторые из них – скажем, «разряды» – были поглощены новосозданным Сенатом, а другие включены в состав более крупных приказов до образования коллегий. Аналогичным образом коллегиальный принцип внедрялся и еще несколько раз прежде «официального» создания коллегий; некоторые историки даже утверждают, что коллегиальность и так уже существовала внутри приказной системы [Ключевский 1956–1959, 4: 168–171; Wittram 1964,2: 101–115].], в то время как иные – вроде Сибирского приказа – продолжали свое существование и при его преемниках. Во-вторых, сама структура коллегий, изложенная в Генеральном регламенте (1720) и прочих законодательных актах того времени, указывает на фундаментальную взаимосвязь с организацией московских приказов. Как из документов, так и из административной практики становится ясно, что наименование «коллегии» для исполнительных учреждений Петровской эпохи было некорректным. Реальный collegium, то есть собрание советников и профильных экспертов, большинством голосов принимавшее то или иное решение, имел место лишь на самом верху иерархической чиновничьей лестницы. В дополнение же к этому «коллегиуму» коллегии состояли из президента (назначаемого лично царем), вице-президента и целого штата профессиональных чиновников, выделенных в отдельную канцелярию, подчиненную непосредственно президенту[37 - ПСЗI. № 3.532. См. также варианты текста в [Воскресенский 1945,1:411–516].В Генеральном регламенте подробно изложена структура и полномочные процедуры коллегий. По сути, Регламент был предшественником детально изложенных проектов, подготовленных Сперанским и другими для реформы центрального правительства 1811 года. Необходим тщательный анализ влияния Генерального регламента и других законопроектов на коллегии, чтобы развеять множество окружающих их заблуждений. См. главы XVII, XXVIII, XXIX–XLVII Регламента.]. Поскольку же высокопоставленные члены коллегиума обладали недостаточным административным опытом, ответственность за проработку повестки заседаний, подготовку материалов для рассматриваемых решений и ведение поденных протокольных записей лежала на канцелярских чиновниках. Сей «канцелярский элемент», возглавляемый секретарем, достался новой системе по наследству от приказов, со всеми дьяками и подьячими, и должен пониматься в качестве важнейшего элемента преемственности в русской институциональной истории[38 - Существование «канцелярского элемента» в российских ведомствах уже давно отмечалось учеными как выражение бюрократического принципа. Так, в [Градовский 1899:280] рассмотрено создание в 1802 году министерств именно как триумф этого элемента, а значит, и бюрократизации.].

Канцелярии сразу же принялись заправлять коллегиальным делопроизводством [Градовский 1899: 126–134]. Присущая коллегиальному принятию решений медлительность усугублялась общей малопригодностью членов коллегиума к решению серьезных государственных задач. Охромев уже с первых шагов, петровские институции нередко спотыкались и впредь. Петр попросту не мог сыскать достаточного количества компетентных или же образованных русских людей (притом еще и обладавших подобающим социальным статусом), чтобы назначить их на восемьдесят-девяносто вакантных мест[39 - [Там же: 126слл; Wittram 1964, 2: 114–118]. Подразумевается, что на работу в коллегии Петр приглашал немецких и шведских военнопленных.]. Так что, устраивая коллегии, ему пришлось выписывать подходящих для службы в них иностранцев. С. М. Соловьев приводит сетования президента Юстиц-коллегии графа А. А. Матвеева на нехватку квалифицированного персонала: все лучшие люди, по его словам, уже привлечены в иные коллегии, а знатные особы, связанные с его ведомством, лишь всячески вредят работе в силу неспособности совладать с решением задач, ради которых они и были привлечены. Матвеев утверждал, что несмотря на то, что Юстиц-коллегия исполняла теперь функции по крайней мере семи прежних приказов [ «Поместный, судные все, Сыскной, Земский и прибавлены еще фискальские дела: бремя несносное!»], бывший Судный московский приказ рассматривал полтораста дел в год против нынешних пятнадцати [Соловьев 1962: 458].

Как показано у Градовского, коллегии быстро сделались прибежищем людей безграмотных, негодных к военной или же иной службе, а равно и к высшему государственному управлению [Градовский 1899: 126]. Он признает, что доминирующую роль в коллегиях исполняли канцелярии и секретари, но с ними вместе отмечает и другой элемент, также унаследованный от прежней московской системы и подрывавший коллегиальный принцип, которому как раз должен был служить. Таким элементом являлся пост президента коллегии. Несмотря на то что теоретически президент был «первым среди равных» с правом лишь решающего голоса в случае равных прочих, уже с самого начала роли этих прочих были отодвинуты на задний план. Первыми президентами коллегий Петр желал назначить людей наиболее ответственных и потому избирал либо представителей высших аристократических кругов, либо же тех, с кем дружил лично и кого сам пожаловал государственными чинами [Wittram 1964,2:116]. Но невзирая на детально прописанные в Генеральном регламенте и прочих законах полномочия, президент, а в иных случаях и вице-президент в сравнении с остальными членами коллегии пользовались огромной властью. Более высокая компетентность, приближенность к царю, непосредственное распоряжение канцелярией вкупе с полномочиями назначать, награждать и продвигать угодных кандидатов – все это выдавало в президенте коллегии представителя скорее монократической – единоличной – русской традиции, нежели нового, заимствованного у Запада коллегиального принципа.

Итак, чтобы управляться с государственными делами, Петр и последующие русские правители были вынуждены полагаться на людей, формы и практики, укорененные в традициях московского прошлого, выражавшегося в канцелярском элементе и монократическом принципе. Жизнестойкость управленческих традиций вкупе с функциональными изъянами новой системы побудили Петра ввести чин генерал-прокурора и окончательно обречь коллегии на бесславное существование на протяжении всего оставшегося XVIII столетия[40 - О должности генерал-прокурора см. [Градовский 1899: 141–166; Yaney 1973: 56–57, 207–212]. О деятельности и упадке коллегий см. [Троицкий 1966].].

Должность генерал-прокурора была учреждена Петром Великим для обеспечения единого надзора за основными центральными областями и административными ведомствами, созданными в результате реформ. Хотя при нескольких наследовавших Петру Великому правителях генерал-прокурорский чин несколько потерял в весе, уже к семидесятым годам при Екатерине Великой (правила с 1762 по 1796 г.), а затем и при Павле I (правил с 1796 по 1801 г.) генерал-прокурор сделался чем-то вроде премьер-министра, ведающего внутриполитическими делами[41 - См. в особ. [Yaney 1973: 207–212; Клочков 1916: 224–270; Градовский 1899: 192–277].]. Ввиду слабости коллегий, бывших центральными исполнительными органами империи, генерал-прокурор в Екатерининскую эпоху отвечал практически за все органы внутреннего управления. К концу же XVIII столетия генерал-прокурор исполнял совокупные функции будущих министров: внутренних дел, финансов и юстиции[42 - Особенно хорошо это описано у Клочкова в его «Очерках» [Клочков 1916: 224–270]. См. также [Филиппов 1902: 41–43].]. При этом полномочия генерал-прокурора не имели под собой прочной институциональной основы, но проистекали из личного царского поручения, данного доверенному и квалифицированному для его исполнения лицу. Технически за генерал-прокурором было закреплено лишь руководство Правительствующим сенатом, так что для претворения своей воли в реальное действие ему следовало обращаться к чиновникам канцелярии соответствующего сенатского департамента [Yaney 1973: 208–212]. К восьмидесятым же годам XVIII столетия ни генерал-прокурор, ни в целом центральное правительство уже не имели дееспособных институций для осуществления внутриполитического управления. Ситуация ухудшилась настолько, что Екатерине Великой пришлось попросту упразднить целый ряд коллегий, препоручив их функции департаментам Сената под общим попечением генерал-прокурора. Так, в 1779 году была упразднена Берг-коллегия, а в 1782 – Главная соляная контора[43 - [Троицкий 1966:33; Градовский 1899:251–254; Клочков 1916:154–157,312-313, 330, 341,377].].

Во время правления Павла I имел место ряд важных нововведений в отношении уже основательно запущенных и ослабевших центральных исполнительных институций[44 - «Очерки» Клочкова по-прежнему остаются лучшей работой, посвященной внутренней политике и государственным институциям в эпоху Павла I. Обзор библиографии по теме – с. 143–160; о центральных исполнительных органах – с. 271–406.]. Павел свято верил в централизованное государство, управляемое военными и чиновниками, полагавшими благо самодержавия превыше классовых интересов. Кроме того что Павел чрезвычайно полагался на генерал-прокурора, при нем были вновь открыты упраздненные его царственной матерью коллегии, которые вскоре начали трансформироваться в исполнительные органы, весьма напоминавшие по своей структуре и образу действия министерства, учрежденные в 1802 году его сыном Александром I. Павел объединил коллегии, ведающие финансовыми и экономическими делами, в обширную Экспедицию государственного хозяйства, опекунства и сельского домоводства, а для управления рядом исполнительных ведомств ввел новую чиновную должность – главного директора. Ему были подчинены коллежские служащие, сам же директор, в свою очередь, подчинялся непосредственно царю[45 - ПСЗ I. № 19.554, 19.679, 19.775; [Клочков 1916: 398–399].]. Кроме того, Павел создал и ряд абсолютно новых органов, вроде Департамента уделов и Главного почтового правления, являвшихся министерскими по всему, за исключением наименования[46 - ПСЗ I. № 17.906; [Клочков 1916: 392–396].].

Павел I намеревался создать целую систему исполнительных министерских органов. В недатированной «Записке об устройстве разных частей государственного управления» он намечает ряд центральных министерств, весьма схожих с учрежденными в 1802 году. В плане Павла I значились «семь главных департаментов», каждый возглавляемый своим министром: «1) Юстиция, 2) Финанщи, 3) Военной, 4) Иностранной, 5) Морской, 6) Коммерцъ, 7) Казна»[47 - Записка Императора Павла I об устройстве разных частей государственного управления: СИРИО, 90: 1–4.]. Отдельного министерства для ведения внутренних дел по этому плану не предполагалось. Но, несмотря на предвосхищение скорого перехода центральных исполнительных органов к министерской форме, в разделении ведомственных функций Павел по-прежнему оглядывался на исконные рамки петровский коллегий. Под «внутренними» подразумевались преимущественно дела в фискальной области или же в целом модель управления, ориентированная на обеспечение государства людским и экономическим ресурсом для поддержания военных и внешнеполитических ведомств, равно как судебный и весь остальной правительственный аппарат. Из семи предложенных Павлом три министерства отвечали за те или иные бюджетноэкономические вопросы, а вверенные им функции скорее подошли бы для достижения торговых целей полицейского государства минувшего столетия. Ни полномочиями политической полиции, ни какими-либо иными правоохранительными функциями они наделены не были. Система Павла I и в этом моменте также опиралась более на прошлое, нежели на современные достижения европейского управления, вдохновлявшие авторов законопроекта 1802 года.

Конкретное происхождение проекта 1802 года – как в отношении объединенного «кабинетного» министерства[48 - «Особого» – как сказано в Манифесте 8 сентября. – Примеч. пер.], так и отдельных исполнительных министерских органов – и поныне скрыто завесой тайны[49 - Манифестом 8 сентября 1802 года учреждалось единое министерство, подразделявшееся далее на 8 независимых ведомств, каждое из которых возглавлял своей министр. Как мы увидим далее, идея единого министерства, т. е. Кабинета министров в европейском понимании, смогла претвориться в жизнь лишь после революции 1905 года. Великолепный анализ исторического развития европейских кабинетов министров см. [Hintze 1941:265–310].]. Согласно дореволюционному специалисту по истории русских ведомств А. Н. Филиппову, изначально идея была предложена Александру его наставником – швейцарцем Лагарпом в ответ на выраженное царем чувство беспомощности по поводу известий о страшном голоде, разразившемся в Сибири. Филиппов, впрочем, замечает, что с точностью установить происхождение плана министерской реформы невозможно, поскольку подобные идеи тогда, что называется, витали в воздухе, и предложить нечто в таком роде мог любой член Негласного комитета[50 - Иногда еще «Интимный». Кружок ближайших друзей Александра I, функционировавший параллельно с «гласным» Непременным советом с 1801 по 1803 г. (по некоторым предположениям – 1805 г.). Нередким гостем на комитете был и Лагарп. – Примеч. пер.]. Филиппов полагал апрельскую (1802) записку Новосильцова об административной реформе в качестве непосредственного фундамента, на котором в сентябре того же года были воздвигнуты министерства [Филиппов 1902: 46–48].

Опубликованные в 1903 году записки графа Строганова[51 - Гр. П. А. Строганов был другом детства Александра I и вел протокольные записи Комитета на французском языке. – Примеч. пер.]проливают свет на министерскую и проходившую одновременно с ней сенатскую реформу [Николай Михайлович 1903,2:61-243]. Судя по всему, идея создать министерства впервые упоминалась уже в записке, составленной Строгановым в мае 1801 года [Там же, 2: 11; Предтеченский 1957: 136]. На тот момент все были согласны с тем, что необходимо создать либо единое министерство (или кабинет), либо же отдельные исполнительные министерские органы. Те же мысли были отражены и в коллективной записке Строганова, Кочубея и Новосильцова, составленной между июлем 1801 и мартом 1802 года. Окончательный же вариант Манифеста был выработан на двух совещаниях, состоявшихся 11 и 21 апреля 1802 года, на которых Новосильцов представил черновой проект, предполагавший создание единого министерства, состоящего из восьми административных отделений [Предтеченский 1957: 137–138].

Отсутствие разногласий в отношении предлагавшейся реформы объясняется рядом причин: глубокими историческими корнями, удерживавшими монократический принцип в русских исполнительных учреждениях; серьезными шагами, предпринятыми для укрепления этой традиции Павлом I; и склонностью «юных друзей» Александра, от которых и исходили идеи министерской реформы, к западноевропейским идеям и административным системам. Из записок и обсуждений того периода явствует, что европейские модели (главным образом французская и в куда меньшей степени английская) постоянно фигурировали в предложениях «юных друзей».

Но схожие предложения поступали и извне «интимного» круга друзей царя: С. Р. Воронцов ратовал за создание объединенного Министерского кабинета на манер британского [Там же]. Приверженец старых аристократических порядков, граф Воронцов полагал, что подобный кабинет – как и действовавший с 1726 по 1731 год Верховный тайный совет – несколько ограничит власть самодержца или по крайней мере окажет на нее влияние. Кроме того, единый Министерский кабинет будет проводить целостную и энергичную политику.

То, что обещанное Манифестом 1802 года «особое министерство» так и не было создано при Александре, отчасти было обусловлено опасениями царя и его юных советников, что подобный министерский орган может сделаться оплотом олигархических интересов[52 - В [Предтеченский 1957: 63-130] приводится по этому поводу множество различных точек зрения знатных современников, а также членов Негласного комитета. Конфликт «сенаторской», т. е. олигархической партии с царем и его молодыми сподвижниками весьма тщательно разобран Марком Раеффом. «Конституционализм» Александра и его ближайшего окружения он описывает как «верховенство права и ясное, логичное и иерархически организованное государственное управление. Закон, порядок, четко устроенная политическая машина – вот то, что они подразумевали под «конституцией», «базовыми правами» и прочим. Никоим образом они не имели в виду представительных учреждений, сдержек и противовесов… или отмены самодержавия…» [Raeff 1969: 29–46].] или же, как минимум, встать на пути дальнейших реформаторских планов, предлагавшихся царю его товарищами, полагавшими себя глашатаями государственной власти, стоящей превыше классовых интересов. Таким образом, учрежденные в 1802 году министерства логически вырастали из глубоко укорененных русских управленческих традиций и державнической идеологии, враждебной олигархической клановости. Традиционный уклад пронизывал новосозданные министерства, благодаря чему те быстро стали верным административным механизмом самодержавия, отметавшего любые попытки традиционных социальных элит в чем-либо ограничить его власть.

Согласно закону от 8 сентября 1802 года в должностные обязанности (хотя и не прописанные в законе в виде четкого ведомственного устава) министра внутренних дел входило попечение «о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи. В управлении своем имеет он все части Государственной промышленности, кроме части Горной; в ведении его находится также построение и содержание всех публичных зданий в Государстве. Сверх того возлагается на него долг стараться всеми мерами об отвращении недостатка в жизненных припасах и во всем, что принадлежит к необходимым надобностям в общежитии»[53 - ПСЗ I. № 20.406.]. И хотя ни единый исполнительный орган прежде не наделялся столь обширными полномочиями и разнообразными функциями, монократическая власть министра внутренних дел коренилась в приказных структурных традициях. По части личной власти и авторитета министерский пост мало чем отличался от генерал-прокурорского в XVIII столетии.

С функциональной точки зрения ближайшими предшественниками МВД были Мануфактур-коллегия, Главная соляная контора и – в полицейской сфере – Преображенский приказ. Новому министерству предстояло осуществлять свою деятельность в трех основных областях. Во-первых, областным губернаторам надлежало исполнять роль министерских агентов, проводя в своих областях волю центрального правительства [Блинов 1904; Корф 1910, 1: 291–352]. Во-вторых, МВД наделялось функциями торгово-промышленного министерства и в качестве исполнительного органа правительства отвечало за отношения с различными сословиями. Имущественно-правовые вопросы и экономическая деятельность представителей всех сословий, сельскохозяйственные и городские проблемы, внутренняя торговля и промышленность – все это регулировалось МВД. Также на министерство возлагалась ответственность за управление зачатками самодержавных учреждений здравоохранения и благотворительности. Все эти функции прямо исходили из [прописанной в Манифесте] роли МВД как охранителя народного благополучия и экономического благосостояния.

Третьей же – и наиболее к нему близкой – зоной ответственности МВД являлось поддержание общественного порядка. Поддержание закона и задержание преступников было сферой «низшей», гражданской полиции, на которую также были возложены существенные административные обязанности; поддержанием же общественного духа и активным предотвращением подрывной деятельности или иных преступлений занималась «высшая», или политическая полиция[54 - Различение видов полиции изложено М. М. Сперанским в 1803 году в его «Записке об устройстве судебных и государственных учреждений в России» [Сперанский 1961: 89-101]. См. также [Abbott 1968: 13–29].]. С появлением МВД ответственность за работу центрального аппарата, экономические и социальные вопросы, а также самые разные полицейские функции замкнул на себе единственный исполнительный орган власти. Наделение нового министерства столь широкими полицейскими полномочиями вполне резонировало как с русской традицией министерской или же административной власти, так и со стародавними европейскими представлениями о полицейском государстве.

Шаткое сосуществование столь многоразличных экономических и полицейских функций в рамках МВД останется актуальной темой на протяжении всей институциональной истории дореволюционной России. В этом она радикально отличалась от стран Западной и Центральной Европы, где имела место планомерная профессионализация и полиции, и бюрократии. Рядовых полицейских избавили от мелких административных обязанностей, а принятие серьезных социально-экономических решений препоручили более узкоспециализированным бюрократическим органам и парламентским институциям. В России же разделение полиции и бюрократии прошло менее гладко и куда позднее – в XIX веке, – обернувшись серьезнейшими последствиями (о которых будет сказано далее в главе 5). Исполняемые министерством роли проводника социально-экономических изменений и поборника правопорядка противоречили друг другу, что сильно сказывалось на идеологии и политике МВД. Всю первую половину XIX столетия МВД находилось в состоянии ^прекращающегося напряжения, но, как мы увидим, особой остроты оно достигло при Александре II.

Среди наиболее ранних организационных изменений в МВД был постепенный отказ от коллегиальной структуры, завершившийся в 1811 году с принятием закона об «общем учреждении министерств». В то же время министерство утратило ряд полицейских функций, переданных отделенному от него Министерству полиции.

Законодательный акт 1802 года явился, по сути, выражением традиционной персонифицированной власти государева поручения, посредством которого известная проблема или даже целая отрасль управления передавалась в ведение лица, пользовавшегося царским доверием. Об этом свидетельствует сама риторика Манифеста, провозглашающего Высочайшее приказание лично министру, очерчивая круг обязанностей его, но не возглавляемой им институции. В силу же того, что министр являлся с докладом лично к царю, а равно и того, что столь важное ведомство, как МВД, поначалу возглавляли юные товарищи царя, теоретически намеченный в Манифесте контроль Сената над новосозданными министерствами вскоре потерял актуальность. Таким образом обнаружился и другой источник напряжения: между старой, персонифицированной властью и той, что прочно укоренилась в державных учреждениях.

Манифестом об учреждении министерств не было создано ни одного монократического департамента для отправления различных административных функций, возложенных на МВД. Вместо этого министр получил в наследство целый «винегрет» из остатков прежних коллегий и разномастных контор. При этом в Манифесте не уточнялось, каким образом должны быть выстроены отношения министра с коллегиями, областными органами власти или предводителями дворянства. Главной же структурной новацией Манифеста стала канцелярия, призванная помочь министру осуществлять контроль над подчиненными министерству ведомствами[55 - ПСЗ I. № 20.406. Ст. IV. П. 4; Ст. XIII, XIV]. Именно эта канцелярия – Департамент внутренних дел – и была тем семенем, из которого затем проросло величественное МВД со всеми прочими департаментами. На момент создания в 1803 году департамент представлял собой иерархическую организацию с распределением обязанностей между административными субъектами. Так, непосредственным подчиненным министра был директор, перед которым отчитывались главы четырех министерских подразделений – экспедиций (соответственно – начальники экспедиций или экспедиторы)[56 - ПСЗ I. № 20.582.]. В отличие от министров и товарищей[57 - Т.е. заместителей. – Примеч. пер.] министров на директорскую должность назначались кадровые чиновники (первым данный пост в МВД занял М. М. Сперанский). Искушенный в административных вопросах и обладающий достаточной квалификацией для подготовки служебных записок, подаваемых министру, директор являлся функциональным наследником приказных дьяков и коллежских секретарей минувшего столетия.

Помимо прежних коллегий и нового департамента, законы 1802–1803 годов устанавливали должность товарища министра, а также дозволяли последнему «иметь при своем департаменте из молодых дворян до десяти человек» советников по вопросам областного управления[58 - ПСЗ I. № 20.582.]. Советники министра должны были составлять историко-статистические сводки по областям, выступая своего рода резервом доверенных лиц для особых поручений[59 - Более полно структурные аспекты, описываемые в данной главе, исследованы в моей диссертации «Министерская власть и русское самодержавие: Министерство внутренних дел, 1802–1881 гг.» [Orlovsky 1976].].

Отсутствие в законодательстве 1802 года структурных обновлений не прошло незамеченным для современников, видевших в созданных министерствах прежние исполнительные органы, разве лишь под новой вывеской[60 - Сенатор Трощинский, к примеру, пустился в свою знаменитую атаку на министерства лишь после указа 1811 года, когда система министерских департаментов и монократические принципы были окончательно институционализированы в масштабах всего центрального правительства. Трощинский все так же видел в Манифесте 1802 года попытку Александра I укрепить коллегиальные исполнительные органы, унаследованные от XVIII столетия; министерства образца 1802 года, утверждал он, были созданы ради дальнейшего развития «товарищественного» принципа управления, см.: СИРИО, 3: 34–35. Иные же, оглядываясь назад, негодовали на закон 1802 года из-за размытости формулировок, неприязни к его авторам или же предчувствия, что новая система в итоге приведет к еще худшим злоупотреблениям, нежели прежняя, которые с ее помощью и предполагалось исправить, см. [Вигель 1928, 1: 148–150; Державин 1860: 455–458, 472–474].]. Инстанций в министерствах было мало, а ведомственной структуры не было вовсе. Структурная трансформация новых министерств предусматривала разве что упразднение старых коллегий и контор путем поглощения их министерскими экспедициями, как уже было сделано в Департаменте внутренних дел.

С этой именно целью был составлен и принят царем Меморандум от 18 июля 1803 года, закреплявший монократический принцип в исполнительных органах правительства[61 - ПСЗ I. № 20.852.]. Хотя документ и был подан от имени первого министра внутренних дел графа [с 1831 г. – князя] В. П. Кочубея, авторство его принадлежало М. М. Сперанскому, одному из наиболее выдающихся русских государственных деятелей. В [прилагавшемся к документу] докладе Кочубей предложил модель структурных преобразований для всех министерств, вылившуюся в переосмысление всей министерской системы в 1810–1811 годах. Недостатки старых коллегий и новосозданных министерств предлагалось устранить, сместив фокус на отношения МВД с Мануфактур-коллегией и Главной соляной конторой. Кочубей заявлял, что он, министр, не имеет возможности действовать иначе как главный директор в отношении коллегий старого, павловского «обряда», то есть ему приходится бездельно получать и просматривать «мемории» и прочие коллежские отчеты, тратя время и силы на рассмотрение и вынесение резолюций по самым пустячным вопросам. Бегло рассмотрев историю создания и угасания коллегий в прошлом столетии, Кочубей приступил к обзору слабых сторон, выявленных по итогам первых месяцев работы МВД[62 - Там же. С. 756–769.]. Главными изъянами системы он счел четыре: 1) «медленность»; 2) «недостаток разделения работы» и иерархичность в принятии решений; 3) «множество форм совершенно излишних и образ письмоводства весьма затруднительный»; 4) «недостаток ответственности». Кочубей утверждал, что эти причины препятствуют исполнению его обязанностей на посту министра внутренних дел и предлагал более рациональным образом унифицировать функции министерств, внедрив принцип единовластия на всех уровнях министерского управления: «постепенность [т. е. иерархическое устройство] и разделение работы есть истинное правило совершенства во всяком роде дел»[63 - Там же. С. 769–770.]. Таким образом, доклад ратовал за упразднение коллегий и передачу их исполнительных полномочий расширенным монократическим экспедициям Департамента внутренних дел.