Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Однако же на беглых очертаниях предлагаемой новой структуры доклад не оканчивался, подробно останавливаясь на «постепенности» – то есть на разделении ведомств на департаменты, – нехваткой которой обосновывалась необходимость внедрения монократических и иерархических форм управления. Каждая образовываемая инстанция должна сохранять автономность в рамках своей компетенции, неся при этом полную ответственность за результаты своей деятельности.

В докладе были детально выписаны пределы полномочий всех инстанций, подведомственных новым экспедициям Департамента внутренних дел, а также даны конкретные примеры всех надлежащих внутренних форм документооборота[64 - Там же. С. 770–775.]. Полномочия и формы получили четкие и ясные определения, выводя доклад в качестве практического пособия для чиновников за рамки сугубо процедурных обсуждений, привычных в документах вроде петровского Генерального регламента.

Необходимо было обуздать беспорядок, весь XVIII век царивший в русских исполнительных учреждениях, что особенно пагубно сказывалось на эффективности коллегий. Стоит, впрочем, держать в уме, что Сперанский ратовал за возрождение допетровских канцелярских принципов, в неявном виде продолжавшихся и в коллегиях минувшего столетия [Градовский 1899: 280].

Следует чуть подробнее остановиться на персоналиях первых министров внутренних дел и деятельности МВД под их руководством. То, что Александр решил назначить первым министром графа В. П. Кочубея, а его товарищем – графа П. А. Строганова, не оставляет причин сомневаться, что МВД создавалось в качестве главного инструмента внутреннего управления[65 - Идея о том, что МВД – главнейшее министерство русского правительства, поддерживалась его официальными историками. Так, по А. С. Норову, «министерство внутренних дел является наиважнейшим в государстве; все прочее берет в МВД свое начало. Оно – основание громадной структуры правительства». См. ГПБ ОР. Ф. 531 (Фонд А. С. Норова). Д. 26. Л. 1. 7. В [Оржеховский 1974:53–82] выражено то же мнение в отношении ситуации в 1860–1870 годов.]. Оба юных графа принадлежали к интимному кругу друзей царя, выступавших в первые годы его правления также и ближайшими его советниками. Наибольшим весом в этой компании обладало мнение М. М. Сперанского, ставшего первым директором Департамента внутренних дел. Сын сельского священника, Михаил Михайлович к тому времени уже был весьма опытным государственным мужем, успев послужить и секретарем генерал-прокурора, и в различных сенатских канцеляриях, и при петербуржском генерал-губернаторе[66 - А после восшествия на престол Александра одно время состоял в помощниках у уже упоминавшегося сенатора Д. П. Трощинского. – Примеч. пер.]. Кочубей высоко оценил дарования Сперанского, обильно черпая у последнего идеи и проекты (вроде Меморандума 1803 года) и подавая их затем царю от себя лично. Сперанскому отводилась роль классического приказного дьяка позапрошлого столетия, состоящего при вельможном начальнике. После же 1807 года царь приблизил Сперанского, сделав его своим личным советником, ответственным за институциональные преобразования русского правительства в 1810–1811 годах [Raeff 1979,1-227; Корф 1861,1].

Сперанский прекрасно осознавал, что между человеком и институтом существует тесная взаимосвязь. В своих сочинениях он постоянно подчеркивал, что вместе с рациональной организацией исполнительных органов для внедрения институциональных преобразований необходимо также повышать и уровень культуры русского общества[67 - Питер Шайберт обратил внимание на идею Сперанского, что успех институциональных реформ зависит от предварительного создания «чиновника нового типа» – эффективного, обученного и всецело преданного своему делу; слабость же поздних реформ Сперанского, говорит Шайберт, проистекала как раз из безуспешных попыток обеспечить создание этого нового чиновничества; см. [Scheibert 1958: 449–467; Raeff 1979: 61–66, 381–382].]. Сперанский идеализировал возможности эффективного бюрократического управления: внедрение новых департаментов и полномочных инстанций он полагал невозможным, пока нет подготовленных и образованных кадров для службы на всех уровнях бюрократической иерархии [Raeff 1979, 61–66]. Без радикального увеличения количества подобных чиновников Россия рисковала возвратиться к опыту петровских коллегий XVIII века; без преобразований же в самой природе русского чиновничества даже искусно выстроенные иерархии и детально выписанные процедуры так и останутся на бумаге. Для внедрения иерархической организации и разделения полномочий Сперанский предложил учредить министерские департаменты, а для воспитания новых государевых слуг – открыть специализированные университеты и иные элитные высшие учебные заведения (стоит особо отметить здесь Императорский Царскосельский лицей), а также принять ряд законодательных инициатив, вроде указа 1809 года об обязательных экзаменах при чинопроизводстве служащих среднего и высшего звена[68 - ПСЗ I. № 23.771. Лучший, на наш взгляд, анализ этого закона представлен в [Torke 1957: 58–70].]. Также Сперанский утвердил идею о служебных льготах при наличии образования (вроде автоматического присвоения звания) в качестве правового принципа. Впервые же подобные идеи он сформулировал как раз во время своего директорства в министерском департаменте при Кочубее.

Министры самым различным образом проявляли себя в общественной и карьерной сфере, при этом по-прежнему оставаясь креатурами и слугами (пусть теперь и не всегда из ближайшего круга) царя. Само пребывание их на посту или же осуществление той или иной программы зачастую зависело от царского расположения. Министерские директора, как правило, являлись кадровыми чиновниками и практически никогда не назначались министрами. Министры, под началом которых служили особенно талантливые директора, чьи дарования умело направлялись в нужное русло, весьма приобретали во власти и авторитете.

При Кочубее и назначенном на смену ему князе А. Б. Куракине (т. е. в период с 1801 по 1810 г.) МВД занималось преимущественно общими административными вопросами и внутренней реорганизацией [Варадинов 1858–1863, 1: 100–250; Адрианов 1901, 1: 15–20, 23–32]. Министерские служащие изо дня в день занимались надзором за зернохранилищами и сельским хозяйством, взиманием податей и набором солдат, благотворительными учреждениями и фабрично-заводской промышленностью, земскими повинностями, здравоохранением и, наконец, обеспечением и поддержанием закона и порядка в обществе[69 - [Адрианов 1901, 1: 23–32]; Доклад министра внутренних дел за 1803 год //Журналы Комитета министров. № 1 (1801–1810). СПб., 1888. Прил. I. 54–79.]. Также министр внутренних дел занимался и законотворчеством: граф Кочубей входил в Непременный совет при Александре I и принимал участие в подготовке указа от 20 февраля 1803 года «О вольных хлебопашцах», даровавшего помещикам возможность отпускать своих крепостных (ПСЗ I. № 20.620); [Предтеченский 1957: 171–175]. Надзор за этим добровольным освобождением был возложен на МВД, одновременно отвечавшее и за предотвращение появления «темной стороны» реформы – крестьянских восстаний и дворянской фронды. Кочубей сразу же разослал областным губернаторам циркуляр, заверявший помещиков в том, что принятый указ никоим образом не имеет намерения освобождать крестьян из помещичьей зависимости [Адрианов 1901, 1: 29]. Так что неудивительно, что указ 1803 года не слишком сказался на институте крепостничества. Несмотря на то что МВД оставалось необходимым участником всякой попытки пересмотреть фундаментальные социальные отношения в России, оно пока было не готово отстаивать и продвигать отмену крепостного права, как то будет спустя 50 лет.

Уже с самого начала МВД обладало завидным потенциалом в качестве оплота и проводника внутриполитического курса, а его глава являлся одной из ключевых персон на внутриполитической арене самодержавия. Однако в это первое десятилетие министерство оставалось весьма слабой институцией: власть Кочубея, как и его преемника князя Куракина, проистекала более из их личных отношений с царем, чем из возглавляемого ими ведомства.

Напряжение между социально-экономическими и полицейскими функциями МВД ослабло в период с 1810 по 1819 год: уже в 1810–1811 годах все министерства были реорганизованы в согласии с мыслью Сперанского[70 - [Сперанский 1961: 201–216, 228–231]. Двумя главными законами по реорганизации министерств стали указ от 25 июля 1810 года (ПСЗ I. № 24.307) и подробнейший указ от 25 июня 1811 года об «общем учреждении министерств» (ПСЗ I. № 24.686).]. Ведомственные функции были перераспределены внутри и между министерствами, а их структура и процедурные обязанности подробно прописаны. Указы 1810–1811 годов ознаменовали триумф департаментализации в качестве организующего принципа, провозгласив департамент основной, структурообразующей компонентой любого министерства. Впрочем, наиболее значительным преобразованием в МВД стало изъятие большей части исполнительных и политико-полицейских функций из юрисдикции министерства. Так, указом от 25 июля 1810 года учреждалось отдельное Министерство полиции, с петербуржским военным губернатором А. Д. Балашовым во главе[71 - ПСЗ I. № 24.307; 24.326. См. также [Адрианов 1901, 1: 19–22, 39–45; Squire 1968:23–45]. Сквайр ошибочно утверждает, что главной целью Сперанского и Александра являлось создание мощного Министерства полиции.].

Этот указ, многословно называвшийся «О разделении Государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих», объявлял «главным предметом» МВД «попечение о распространении и поощрение земледелия и промышленности». Помимо общеадминистративных функций, относящихся к областному управлению, МВД теперь отводилась роль преимущественно ведомства сельского хозяйства и промышленности.

Назначение министром внутренних дел О. П. Козодавлева ясно подчеркивает свершившуюся перемену в задачах МВД. Новый министр был прежде товарищем своего предшественника – князя А. Б. Куракина. За девять лет (1811–1819) во главе министерства Козодавлев сделался определяющей фигурой в экономической политике страны: жесткий протекционист, он, подобно Сперанскому, был убежден, что частное предпринимательство и отечественную промышленность следует развивать при помощи государственной власти[72 - [Предтеченский 1957: 295–322; Адрианов 1901, 1: 19, 23–32; Blackwell 1968: 130–132, 153, 163, 168].].

В то же время Министерство полиции под руководством Балашова и его преемника князя С. К. Вязмитинова снискало всенародную ненависть, под предлогом нависшей угрозы войны с Наполеоном возродив – с привычной жестокостью и произволом – традиции секретной полицейской службы [Там же: 19–22; Squire 1968: 23–45]. Тем не менее Министерство полиции, пусть и недолго, но просуществовавшее в качестве отдельного ведомства, позволило Козодавлеву сосредоточить силы и внимание на экономических и социальных вопросах.

Сперанский, безусловно, надеялся, что начатое им разделение полномочий между сугубо полицейским и социально-экономическим ведомствами сработает как должно. К данной идее он обращался неоднократно и до указов 1810–1811 годов. Так, в составленном им в 1809 году «Введении к уложению государственных законов» подчеркивается первостепенное значение надлежащей организации министерств и департаментов. Сперанский прямо указывает, что и «при самых лучших намерениях, управлять с честию [столь обширными ведомствами, каковыми являются министерства внутренних дел, финансов или юстиции] никому невозможно, не переменив их устройства». Необходимость департаментализации министерств он аргументирует тем, что «невозможно управлять большим кругом дел, где нет другой постепенности, как только министр, докладчик и писец». Упомянув, что при МВД действуют экспедиции, занятые кто финансами, кто – солью, кто – народным хозяйством, кто – правопорядком, Михаил Михайлович резюмирует, что тут «произошло смешение и несвязность дел, [ведь] соль, фабрики и полиция мало имеют общего» [Сперанский 1961: 201–202, 206–207].

К сожалению, начатое в 1810 году перераспределение министерских функций не привело ни к четкому разделению административных и полицейских полномочий, ни к созданию отдельного министерства по социально-экономическим вопросам. Скажем, в устройство обновленного Министерства внутренних дел по-прежнему входил Департамент мануфактур и внутренней торговли, однако же соляная монополия была поручена ведению Министерства финансов[73 - ПСЗ I. № 24.307; 24.326; 24.687; 24.688.]. Аналогичным образом, в придачу к полицейским функциям новосозданное Министерство полиции получило от МВД еще и целый ряд общеадминистративных, сельскохозяйственных, экономических и социальных обязанностей, включая надзор за губернскими управами, продовольствием, денежным оборотом в городах и селах, здравоохранением, благотворительностью и всем, что было связано с армией (рекрутский набор, квартирование, содержание и применение войск в целях поддержания общественного порядка)[74 - ПСЗ I. № 24.687. Предтеченский (С. 301) утверждает, что Козодавлев, еще будучи товарищем министра в 1810 году, составил для князя Куракина конкретные инструкции, а также организационный план всего министерства, согласно которому главнейшими департаментами МВД являлись экономический, а также мануфактур и внутренней торговли. Марк Раефф полагает, что в 1811 году Сперанский написал аналогичные инструкции и план для Финансового и Полицейского ведомств, см. [Raeff 1979: ПО]. Устройство МВД образца 1811 года закреплено следующими законами: ПСЗ I. № 24.686; 24.969; 25.137; 25.392; 26.320. Описание структуры тогдашнего министерства см. [Адрианов 1901, 1: 21].].

Министерские юрисдикции по-прежнему пересекались и после 1810 года, особенно в промышленной, торговой и сельскохозяйственной отраслях – важнейших направлениях экономики, для управления которыми, несмотря на все структурные реформы, так и не удалось создать отдельных министерских органов[75 - Распределение дел оставалось для русского правительства неразрешимой проблемой на протяжении почти столетия. После 1811 года крупнейшие внутриполитические ведомства, особенно МВД, Министерство финансов и Министерство государственных имуществ (учр. в 1837 г.) постепенно аккумулировали все больше и больше различных административных функций.Ответственность за ключевые социальные и экономические вопросы распределялась между всеми тремя министерствами, полномочия которых зачастую пересекались и дублировали друг друга. Во Франции или Пруссии, к примеру, уже в начале XIX века появились отдельные министерства, занимавшиеся вопросами сельскохозяйственной промышленности и торговли; в России же Министерство земледелия и государственных имуществ было создано лишь в 90-е годы XIX столетия, а Министерство торговли и промышленности и вовсе лишь в октябре 1905 года. При этом русские купцы и фабриканты ходатайствовали о создании подобного министерства с 20-х годов XIX века. Подобное разделение обязанностей между министерствами Российской империи отражало низкий уровень как экономического развития, так и форм общественной организации и государственности. Так что вместо специального аграрного министерства отвечать на труднейший – земельный – вопрос XIX столетия в России были призваны министерства императорского двора (ведавшее наделами царской фамилии), государственных имуществ (управлявшее, соответственно, землями, принадлежащими государству) и внутренних дел (занимавшееся вопросами дворянских и – после 1861 года – крестьянских земель). О прусских министерствах см. [Hue de Grais (Graf) 1906: 56–64; James 1913: 67–80]; о французских – [Ducroq 1897–1905, 1: 93-100; Duguit 1918: 530–536]. О различных попытках русского правительства создать отдельный орган по управлению торговлей и промышленностью см. [Киняпина 1968:197–246; Лаверичев 1974:88-108,225–228]. О создании в 1905 году Министерства торговли и промышленности см. [Шепелев 1973: 251–261].]. Самодержавная власть не желала, а равно и не располагала институциональными возможностями выработать новый или внедрить предложенный Сперанским систематический подход, по-прежнему страшась возможных социальных последствий политических преобразований.

Разделение функций 1810 года послужило своего рода предвестником закона об «общем учреждении министерств» 1811 года с «общим разделением государственных дел» и детально прописанными «предметами каждого министерства». Здесь выражалось внутреннее устройство – вся «конституция» исполнительных органов самодержавной власти, остававшихся таковыми вплоть до Октябрьской революции. Указ стандартизовал министерскую ведомственную организацию и процедуру, впервые определенную еще в Кочубеевом меморандуме 1803 года.

Указом 1811 года подробно определялись полномочия и ответственность каждого должностного лица в министерской иерархии[76 - ПСЗ I. № 24.686. § 205–206.]. Объемный раздел был посвящен административному делопроизводству: скрупулезное описание работы с делом последовательно рассматривало все этапы процедуры – от поступления запроса вплоть до вынесения резолюции министром или иным чиновником с необходимыми полномочиями[77 - Там же. § 61-205.]. Отдельно были определены и правила ведения деловой корреспонденции и отчетности[78 - Там же. § 178–204.].

Подчеркивалась и отводимая министрам двойная роль: верных слуг государевых и вместе с тем глав исполнительных институций государева правительства. Последние указы, касавшиеся министерств, стремились одновременно создать и единое правительственное тело, министерские органы которого могли бы сотрудничать и совещаться между собой в отношении дел, представляющих обоюдный интерес, и зачатки системы сдержек и противовесов с разделением ветвей власти, в которой министерская разумелась в качестве сугубо исполнительной. Министр не имел полномочий издавать новые или же отменять старые законы, а равно учреждать или упразднять институты: «…министерства представля[ли] установление, посредством коего Верховная Исполнительная Власть действует на все части управления». При этом упразднение или же учреждение ведомств, принятие или отмену какого-либо закона министры могли выносить на рассмотрение Государственного совета и в этом качестве были незаменимы в законотворческом процессе. Кроме того, в условиях чрезвычайной ситуации министр был уполномочен «действовать всеми вверенными [ему] способами, не ожидая [Высочайшего] разрешения» и без предварительного обсуждения с прочими министрами. Полномочия всех министерских ведомств и чинов вплоть до канцелярского уровня были изложены в виде отдельных инструкций – наказов[79 - Там же. См. § 206–243.].

Словом, «на бумаге» министерства со множеством департаментов уже были созданы, но пройдет еще несколько десятилетий, прежде чем реальность всерьез приблизиться к написанному. Но даже тогда пресловутая «министерская власть» по-прежнему останется вшитой в материю правительственных институций, готовых тут же оказать сопротивление любому отклонению от принятого курса.