Совершенствование государственной поддержки сельского хозяйства региона в современных условиях

Рисунок 3 – Факторы и причины неэффективного использования аграрными организациями средств государственной поддержки

К ним относятся:

– повышение неэквивалентности обмена между сельским хозяйством и промышленностью, что ведет к переливу средств в другие отрасли экономики;

– слабая инвестиционная восприимчивость и низкая кредитоспособность субъектов хозяйствования, ведущая к недоступности кредитных и инвестиционных ресурсов;

– сокращение государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей (если в 1992 г. доля расходов федерального бюджета на сельскохозяйственную отрасль составляла 17,4 %, в 1999–2000 гг. 2,7 %, то в последние годы реформ – чуть более 1 %);

– системные ограничения организационного характера как во внешней среде, так и в самих сельскохозяйственных организациях.

Одним из важных направлений государственного регулирования экономики является ценовая политика. Существующая практика государственного регулирования ценообразования в аграрном секторе показала, что в данной сфере существуют серьезные недостатки.

Государственная ценовая политика должна создать условия для сочетания свободных рыночных цен и цен, регулируемых государством. Должны существовать следующие виды цен:

– гарантированные цены. Представляют собой минимальные цены, которые гарантируются государством в случае, когда на рынке возникает переизбыток какого-либо продукта, вследствие чего рыночная цена в конечном итоге начинает опускаться ниже предела самоокупаемости производства данного товара. При этом обычно предусматривается несколько важных условий:

– определяется объем продукции, отраженный в заключенных договорах, на которую распространяются гарантированные цены;

– ограничивается объем денежных средств, которые может получить сельхозтоваропроизводитель;

– иногда гарантированную цену можно распространить и на хозяйства, которые имеют достаточно большой уровень эффективности производства и т. д.;

– целевая цена. Гарантирует самофинансирование сельскохозяйственных предприятий со средним и пониженным уровнем затрат. Продукция реализовывается по рыночной цене, которая может не совпадать с целевой. Но если рыночная окажется меньше целевой, то производитель получает разницу между ними. Данная разница является компенсационным платежом, рассчитывается он на основе средней розничной цены. По своей сути данный вид цен совпадает с минимальной ценой, которую, например, фермеры США получают за свою продукцию. Поэтому в некоторых странах целевые цены называют гарантированными;

– залоговые цены. Представляют собой такой вид цен, по которым государство в наиболее урожайные годы скупает излишки произведенной продукции. Проводятся такие мероприятия в форме залоговых операций. Залоговая цена устанавливается на определённом уровне и должна обеспечить товаропроизводителю доход в минимальных размерах.

В некотором смысле пороговые цены являются минимальной ценой импорта. Связано это с тем, что в большинстве случаев подобная продукция отечественных товаропроизводителей не является конкурентоспособной по её качеству, затратам, цене. Однако в условиях присоединения к ВТО такой вид цен может иметь только информационное значение;

– фиксированные цены – экстраординарный метод государственного влияния на экономическую ситуацию. Чаще всего он применяется в отношении социально значимых товаров, прежде всего хлеба. В случае, когда фиксированная цена выше равновесной, на рынке может возникнуть переизбыток товара, а если ниже – его дефицит.

Важное значение во многих странах имеет механизм квотирования. Квота как инструмент ограничения предполагает, что в случае наступления трудностей в области реализации продукции государством закупается её квотируемый объем по объявленной заранее, гарантированной государственными органами цене. Но при этом предприятие может отказать государству в продаже своей продукции. Квоты устанавливаются на производство продукции или ее экспорт, а также на посевные площади. Могут вводиться как для переработчиков, так и для производителей. В случае нарушения квоты используются санкции экономического характера, прежде всего штрафы.

Считается, что производственные квоты – один из важнейших инструментов по предотвращению появления излишков сельхозпродукции в развитых странах. Программы, направленные на сокращение рыночного предложения или увеличение рыночного спроса, служат для поднятия рыночной цены до поддерживаемой, уровень которой можно определить как желаемый. Этим самым также ликвидируются уже возникшие излишки сельскохозяйственной продукции.

Организованная система кредита является важным атрибутом функционирования полноценного рынка. Ее развитию во многом помогла государственная поддержка в виде субсидирования процентных ставок. Однако специалисты отмечают, что данный вид характеризуется целым рядом проблем. Да и сами условия предоставления субсидий нуждаются в совершенствовании. Так, сельхозтоваропроизводители при получении кредитов должны предварительно уплатить банкам ту долю средств, которая потом должна быть им возмещена в порядке возврата затрат на уплату процентов из федерального бюджета. Это требует дополнительных затрат для предприятий, находящихся в тяжелом финансовом положении, усложняет процесс получения кредита [176].

С целью создания конкурентныхусловийв сфере материально-технического обеспечения АПК начиная с Федерального закона «О финансовой аренде (лизинге)» были предусмотрены меры по реализации лизинговых операций на основе процедуры конкурса. При этом могут быть использованы средства как федерального, так и региональных бюджетов. Законом установлены перечень имущества, который является предметом лизинга; источники операций лизингового кредитования; условия их реализации по части обеспечения агропроизводства техническими средствами и племенным скотом, а также определена фиксированная ставка арендной платы. Государство в целях стабилизации аграрного рынка может реализовывать товарные и закупочные интервенции.

В случае переизбытка на рынке сельхозпродукции осуществляются закупочные интервенции, а при её дефиците – товарные. И в том и в другом случае ставится одна задача – поддержание цен на нужном уровне, т. е. стабилизация рынка. Правительство РФ определяет квоты (объемы) для проведения товарных интервенций и государственных закупок, а также цены на реализуемые и закупаемые сельскохозяйственные продукты и продовольствие.

Специалисты считают, что в настоящее время механизм проведения интервенций показал свою эффективность, например при стабилизации цен после сильнейшей засухи 2010 г., но в то же время он еще не достаточно отработан. Существуют проблемы с информированием участников, хранением зерна, недостаточно оперативным привлечением кредитов банков [137].

Как известно, высокой степенью риска отличается производство продукции, и прежде всего в растениеводстве. Поэтому страхование является одним из главных компонентов процесса стабилизации сельскохозяйственного производства. В соответствии с действующими нормативными актами в случае страхования урожая товаропроизводители из собственных источников оплачивают только ? страховых взносов, другая часть оплачивается из средств федерального бюджета. Правительством РФ дифференцируется величина компенсации страховых взносов за счет федерального бюджета как по регионам, так и в разрезе сельскохозяйственных культур. Однако данная система характеризуется рядом недостатков, к которым относятся следующие: отсутствие эффективной законодательной базы, способствующей проведению государством активной структурной политики на рынке страховых услуг; небольшой финансовый потенциал российских страховых компаний и низкий уровень платежеспособности страхователей; усугубившийся экономический кризис и отсутствие стимулов для страхования; неразвитость инфраструктуры страхового рынка [82, 83].

Залог – это один из способов, который гарантирует исполнение должником (т. н. залогодателем) взятых на себя обязательств перед кредитором (т. н. залогодержателем). Предметом залога могут быть и имеющиеся ресурсы (уже произведённая сельхозпродукция, недвижимое имущество), и будущий урожай. Государственное участие в залоге сельхозпродукции (продовольствия) реализуется через выделение бюджетных средств и кредитование предприятий аграрной сферы.

Таким образом, в стране сложилась достаточно развитая система государственной поддержки, направленная на содействие сельхозтоваропроизводителям в осуществлении производственной и коммерческой деятельности. Однако, несмотря на рост уровня бюджетной поддержки аграрного сектора (в 4 раза) в последние годы, происходит сокращение удельного веса расходов на сельское хозяйство в общем объеме расходов консолидированного бюджета РФ с 2,4 % в 2003 г. до 0,2 % в 2010 г. [149].

Причину этого ученые видят прежде всего в том, что в настоящее время система государственной поддержки и отдельные ее компоненты характеризуются целым рядом проблем [25, 102 и др]. Анализ литературных источников позволил нам систематизировать некоторые присущие указанной системе недостатки и рекомендовать соответствующие пути развития (табл. 1).

Таблица 1 – Недостатки и направления развития существующей системы государственной поддержки сельского хозяйства

Данная систематизация не носит исчерпывающий и законченный характер, так как при проектировании и реализации практически каждой из форм государственной поддержки можно обнаружить определенные проблемы, а также резервы ее совершенствования. При этом зачастую необходимо определиться с концептуальными подходами. Например, специалисты отмечают отсутствие связи между размером выделяемых средств и финансовым состоянием получателя субсидий.

По этому поводу некоторые ученые и практики полагают, что поддержка должна оказываться прежде всего тем сельхозтоваропроизводителям, у которых высока их отдача. Однако такой подход при всей его важности с точки зрения эффективности государственной поддержки ведет к дальнейшей дифференциации предприятий аграрной сферы по уровню развития и ускоренному разорению слабых хозяйств.

Таким образом, для последующего развития рассматриваемой системы, прежде всего, необходим анализ общих проблем, при решении которых могут быть найдены как новые формы государственной поддержки и регулирования сельского хозяйства, так и направления рационализации существующих. Особого внимания, по нашему мнению, требует региональный уровень, где функции государственного воздействия имеют непосредственную реализацию и дополнение со стороны субъектов Российской Федерации. В то же время в условиях дальнейшего разграничения полномочий центра и регионов рассматриваемые функции приобретают все большее самостоятельное значение, позволяя адаптировать общую систему государственной поддержки аграрного производства к местным особенностям.

1.2. Совершенствование государственной поддержки и регулирования аграрного сектора региона

Формирование системы по оказанию государственной поддержки аграрному сектору региона в целях повышения результативности функционирования сельскохозяйственных организаций и других хозяйствующих субъектов АПК, устранения отраслевого дисбаланса, создания условий для эффективного развития сельских территорий и повышения благосостояния сельхозтоваропроизводителей, формирования полноценной производственной и рыночной инфраструктуры предопределяется необходимостью усиления регулирующего воздействия на уровне субъекта Российской Федерации. Решение этих задач будет способствовать формированию в регионах системы устойчивого развития АПК.

Функции на региональном уровне сосредоточиваются в одном управленческом органе субъекта Российской Федерации и далее реализуются в управлениях сельского хозяйства районных АПК. Причем некоторые принципиальные управленческие решения осуществляются через постановления глав областных (краевых) и районных администраций.

В региональной системе управления АПК происходит конкретизация целевых программ развития отраслевого и межотраслевого характера, в формировании и реализации которых обычно сочетаются функции хозяйственного и государственного управления, хозяйственной инициативы, государственного регулирования и поддержки за счет финансовых ресурсов региона.

Особое значение в связи с этим приобретает разработка и реализация региональных моделей реформирования и функционирования АПК с адекватной управленческой системой. К числу таких моделей можно отнести области с теми или иными подходами к реформированию сельского хозяйства, применению новых решений в регулировании и стимулировании производства, разного рода интегрированные аграрные компании, корпорации, финансово-промышленные группы, внебюджетные фонды.

В недавно принятой Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 гг., являющейся базовым документом с точки зрения функционирования системы государственной поддержки аграрного сектора экономики, предусмотрено построение новой системы взаимоотношений с регионами. Как отмечает статс-секретарь, заместитель министра сельского хозяйства Российской Федерации А. В. Петриков, целью развития данного направления является стимулирование субъектов Российской Федерации к увеличению расходов на сельское хозяйство, усилению их ответственности за выполнение взятых обязательств, повышению прозрачности и эффективности расходования бюджетных средств [129].

В то же время в качестве одного из серьезных недостатков сложившейся системы государственного регулирования и поддержки сельского хозяйства специалисты отмечают практически полное отсутствие учета региональной специфики агропромышленного производства, присущей субъектам Российской Федерации. Так, Р. Янбых отмечает, что на 30 % территории страны преобладают крупные, корпоративные формы сельскохозяйственного производства, представленные различными типами агрохолдингов и агрофирм. Примерно такая же часть субъектов РФ характеризуется преимущественным развитием малых форм хозяйствования, а на оставшихся 40 % территории агробизнес имеет смешанную структуру [189]. При этом как действовавшие до текущего года документы, определявшие формы, размеры и условия предоставления государственной поддержки, так и текст новой Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 гг. включают унифицированный набор мероприятий, не предусматривающий учет имеющихся особенностей региона, а также различную степень доступности к бюджетным средствам сельхозтоваропроизводителей, имеющих разные организационно-правовые формы и масштабы деятельности.

Еще один аспект, связанный с территориальной спецификой, требует повышенного внимания. В регионах, а также отдельных районах внутри них, отличающихся неблагоприятными условиями для ведения сельскохозяйственного производства и соответственно низкой его эффективностью, средства государственной поддержки зачастую не выбираются, то есть данный ресурс остается недоиспользованным. В то же время таким территориям нередко грозит депопуляция, свертывание как сельскохозяйственного, так и других, связанных с ним видов производства, опустынивание, то есть предприятиям, размещенным в таких зонах, крайне нужны средства государственной поддержки. Очевидно, что для этих территорий необходима разработка специального комплекса мер социального характера.

Серьезным препятствием для развития собственных систем поддержки субъектов хозяйствования в аграрном секторе является сложившийся порядок получения средств государственной поддержки, предусмотренных федеральными программами. Получение федеральных субсидий в соответствии с действующими в настоящее время документами возможно исключительно при условии софинансирования из регионального бюджета. Данное положение ведет к распылению средств, которые регион в состоянии выделить на развитие аграрного сектора экономики, так как вынужден участвовать даже в тех федеральных программах, которые не совсем отвечают целям и приоритетам регионального развития. В результате для формирования региональной системы государственной поддержки, позволяющей учесть местные условия, бюджетных средств не хватает.

Рассматривая недостатки и проблемы, присущие региональным системам государственной поддержки, специалисты также отмечают их сложность, отсутствие системного характера, многоканальность предоставления средств. Иногда количество направлений, видов поддержки и соответствующих региональных программ достигает 20 и более, что снижает стимулирующий характер государственной поддержки.

Значительные трансформации должна претерпеть система государственного регулирования и поддержки сельского хозяйства не только на федеральном, но и на региональном уровне в условиях присоединения России к ВТО. Как известно, требованием этой организации является перенос акцента на использование непосредственно рыночных механизмов, которые не будут искажать конкуренцию в отрасли. В то же время в соответствии с классификацией ВТО большинство мер господдержки, существующих в стране в целом и в субъектах Российской Федерации, следует отнести к «желтой корзине». По данным OECD, в 2008–2010 гг. 81 % совокупной поддержки сельского хозяйства в Российской Федерации предоставлялся через применение наиболее искажающих мер поддержки. В 2010 г. совокупная поддержка сельского хозяйства в России составила 555,7 млрд руб., при этом за счет ценовой поддержки (относимой к категории искажающих рынок мер) сельхозпроизводители получили 279,4 млрд руб., или 59,3 % совокупной поддержки сельского хозяйства [189].

В результате применяющиеся в настоящее время меры, в том числе и многие из них, предусмотренные Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 гг., попадают под ограничительные механизмы, предусмотренные условиями вступления в ВТО. В связи с этим широко обсуждаются возможности конвертации программ поддержки сельского хозяйства из «желтой корзины» в «зеленую» [27, 62, 174, 142 и т. д.]. Так, в докладе А. В. Петрикова в качестве примера приводится оказавшаяся в «желтой корзине» программа по мелиорации, составленная таким образом, что там прописаны объемы производства на поливных землях. Привязка выплат не к объемам произведенной продукции, а, например, к площади проведения мелиоративных мероприятий, позволит относить эту программу к «зеленой корзине», объемы господдержки в рамках которой не ограничиваются [130].

В целом же, по мнению О. П. Зайцевой, достоинство таких выплат очевидно: «…в результате их применения снижается заинтересованность сельхозтоваропроизводителей в теневых схемах производства и реализации сельскохозяйственной продукции, повышается прозрачность распределения бюджетных ресурсов». В целом же меры «зеленой корзины», как отмечают специалисты, стимулируют творческий подход к решению вопросов конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках [62].

Еще одним вариантом трансформации поддержки прежде всего для развития малых форм хозяйствования может быть привязка выделяемых для их развития бюджетных ресурсов не к объемам произведенной продукции, а к созданию новых рабочих мест. Данное направление тесно сопряжено с необходимостью сохранения контроля над территориями, защитой окружающей среды в сельской местности. Государственная поддержка в этой области может быть связана с внедрением энергосберегающих технологий, сохранением водных, почвенных и лесных ресурсов, другими направлениями защиты окружающей среды.

В целом же следует отметить существующие противоречия в государственной поддержке малых форм хозяйствования. Несмотря на возрастающее внимание властных органов к развитию крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств (прежде всего в рамках реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК»), в целом по России на долю малого агробизнеса приходится всего 5 % субсидированных средств. При этом 56 % продукции сельского хозяйства производится в данном секторе аграрного производства [95]. Несомненно, что особое внимание малым формам хозяйствования должно быть уделено на региональном уровне, так как крестьянские (фермерские) хозяйства и хозяйства населения составляют социальную основу сохранения сельского уклада и контроля над территорией региона.

По расчетам В. В. Козлова изменение направленности ряда подпрограмм для гарантированного отнесения их к «зеленой корзине» позволило бы «увести» из опасной (с точки зрения санкций ВТО) зоны около 1 млрд долл. США [86].

Для построения эффективной системы государственной поддержки сельского хозяйства и регулирования агропродовольственных рынков в России необходимо определенное разграничение задач, функций и отдельных направлений между уровнями управления отраслью. К федеральному уровню должны относиться направления поддержки:

– создание правовой основы для функционирования системы государственного регулирования и поддержки;

– таможенно-тарифное регулирование;

– льготное налогообложение;