Полномочия прокуратуры по противодействию коррупции в Российской Федерации: административно-правовые аспекты. Монография

Поэтому необходимо, во-первых, дать комплексное определение коррупции в сфере государственного управления; во-вторых, серьезно проанализировать всю совокупность общественных отношений, складывающихся в области государственного управления с целью выявления причин, способствующих появлению коррупции во властной среде; в-третьих, описать виды противоправного поведения, обладающего признаками коррупции; в-четвертых, обозначить направления совершенствования теоретических аспектов антикоррупционной борьбы в Российской Федерации.

Начнем с понятия коррупции. Как уже было сказано, изучением коррупции занимаются самые разные науки. Результатом этого стала выработка большого количества определений коррупции и подходов к пониманию данного социально-правового явления. В настоящее время отечественные ученые предлагают выделить подвиды коррупции, добавляя к ней различные эпитеты: политическая коррупция, экономическая коррупция, деловая коррупция и т. д. Однако суть проблемы это не меняет, коррупция как была, так и будет, несмотря на большое количество форм проявлений.

Все имеющиеся определения коррупции можно условно разбить на несколько групп: первая – официальные определения, содержащиеся в международных и внутрироссийских нормативных правовых актах; вторая – определения, сформулированные учеными-юристами; третья – определения, предложенные учеными других отраслей научного знания.

Считается, что первое официальное международное определение коррупции было закреплено в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г.

Кодекс гласит: «…понятие коррупции… охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие». На международном уровне по вопросам борьбы с коррупцией приняты и в дальнейшем ратифицированы Российской Федерацией такие важнейшие документы, как Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию

(Страсбург, 27.01.1999), Хартия европейской безопасности

(Стамбул, 19.11.1999), Конвенция против транснациональной организованной преступности

(Нью-Йорк, 15.11.2000), Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции

(Нью-Йорк, 31.10.2003) и др.

В указанных документах четкого определения понятия «коррупция» не имеется, однако в них присутствуют определения и признаки других понятий, которые по своему содержанию схожи с ее содержанием. Так, в частности, в ст. 8 Конвенции против транснациональной организованной преступности перечислены уголовно наказуемые деяния, обладающие признаками коррупции:

a) обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу лично или через посредников какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;

b) вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей.

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции в п. «h» ст. 2 содержит термин «основное правонарушение», под которым понимается любое правонарушение, в результате которого были получены доходы, в отношении которых могут быть совершены указанные в Конвенции деяния, образующие состав преступления. В п. 1 ст. 23 Конвенции перечислены деяния, к которым относятся:

a) I) конверсия или перевод имущества, если известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений, в целях сокрытия или утаивания преступного источника этого имущества или в целях оказания помощи любому лицу, участвующему в совершении основного правонарушения, с тем чтобы оно могло уклониться от ответственности за свои деяния;

II) сокрытие или утаивание подлинного характера, источника, местонахождения, способа распоряжения, перемещения, прав на имущество или его принадлежность, если известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений;

b) при условии соблюдения основных принципов своей правовой системы:

I) приобретение, владение или использование имущества, если в момент его получения известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений;

II) участие, причастность или вступление в сговор с целью совершения любого из преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей статьей, покушение на его совершение, а также пособничество, подстрекательство, содействие или дача советов при его совершении.

На первой сессии по проблемам коррупции Группы Совета Европы (Страсбург, 22–24 февраля 1995 г.) коррупция была определена как «подкуп (взятка), а равно любое иное поведение в отношении лиц, наделенных полномочиями в государственном или частном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса должностного лица, лица, работающего в частном секторе, независимого агента, либо других отношений такого рода, и имеющего целью получение каких бы то ни было ненадлежащих преимуществ для себя или иных лиц»

.

Межамериканская конвенция против коррупции от 29 марта 1996 г. (Венесуэла, г. Каракас) содержит следующие случаи коррупции:

«Вымогательство или получение прямо или косвенно правительственным чиновником или лицом, которое выполняет государственные обязанности, любого предмета, имеющего денежную стоимость, или иной выгоды в виде подарка, услуги, обещания или преимущества для себя или иного физического или юридического лица в обмен на любое действие или несовершение действия при исполнении им своих государственных обязанностей, а также предложение или предоставление таких предметов или выгод указанным лицам;

любое действие или бездействие при исполнении своих обязанностей правительственным чиновником или лицом, выполняющим государственные обязанности, в целях незаконного получения выгоды для себя или третьего лица;

мошенническое использование или сокрытие имущества, полученного в результате совершения указанных действий;

ненадлежащее использование правительственным чиновником или лицом, исполняющим государственные обязанности, для своей выгоды или выгоды третьего лица любого имущества, принадлежащего государству, компании или учреждению, в которых государство имеет имущественную долю, если чиновник или лицо, исполняющее государственные обязанности, имеет доступ к этому имуществу вследствие или в процессе исполнения своих обязанностей;

ненадлежащее использование правительственным чиновником или лицом, исполняющим государственные обязанности, для своей выгоды или выгоды третьего лица любого рода секретной или конфиденциальной информации, которую этот чиновник или лицо, выполняющее государственные обязанности, получили вследствие или в процессе выполнения ими своих обязанностей;

переадресация правительственным чиновником независимому учреждению или частному лицу в целях, не связанных с теми, для которых они были предназначены, для своей выгоды или выгоды третьего лица, любого принадлежащего государству движимого или недвижимого имущества, денежных средств или ценных бумаг, которые такой чиновник получил вследствие своего служебного положения в целях распоряжения, хранения или по другой причине».

Интересно обратиться к определениям коррупции, содержащимся в законодательстве некоторых зарубежных стран.

Так, в ФРГ под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением как на государственной службе, так и в частном секторе или по собственной инициативе с целью получения преимуществ для себя или третьего лица с возможным причинением вреда или ущерба обществу (при исполнении государственной или политической функции) либо предприятию (при деятельности в частном секторе).

В Японии коррупция определяется как противоправное деяние, выражающееся в умышленном использовании должностными лицами своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ, а равно и подкупа этих лиц.

В Греции под определение коррупции подпадают получение денежных средств, подарков, обещаний, а также любые другие косвенные выгоды за совершение государственными или муниципальными служащими действий, выходящих за рамки их служебных обязанностей, а также действий (бездействия) в рамках их компетенции.

В Венесуэле под коррупцией понимается незаконное обогащение государственных служащих за счет использования служебного положения. При этом коррупция подразделяется на три группы: прямая (непосредственное злоупотребление властью, незаконное обогащение, вымогательство, фаворитизм, непотизм), опосредованная (использование влияния, взятка, политический подкуп, подлог при определении результатов голосования), использование недостатков системы управления (умышленное неправомерное использование государственного имущества или денежных средств в целях личного обогащения, неправомерное использование или сокрытие информации).

В соответствии с Сингапурским законом о предотвращении коррупции термин «коррупция» определяется как явление, при котором «одно лицо самостоятельно или во взаимодействии с другим лицом просило или получило, или согласилось получить для себя или для другого лица, или дало, обещало дать другому лицу, в адрес этого или другого лица любое вознаграждение в качестве побуждения или вознаграждения за действия или бездействие другого лица в отношении любого действительного или предполагаемого вопроса, а также за действия любого другого чиновника или служащего государственного учреждения…»

.

В Российской Федерации официальное определение коррупции зафиксировано в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»

(далее по тексту – Закон о противодействии коррупции). Согласно ст. 1 Закона коррупция – это: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте «а», от имени или в интересах юридического лица.

Автор в своем диссертационном исследовании пришел к выводу, что приведенное выше законодательное определение коррупции является неполным и его необходимо расширить. Предлагается использовать в Законе о противодействии коррупции следующее дополнение (в виде преамбулы) к определению коррупции с учетом всех признаков, присущих данному социально-правовому явлению: «Коррупция представляет собой противоправное, виновное, социальное, теневое явление, имеющее общественно опасные последствия»

.

В научной среде понятие коррупции встречается значительно шире, причем как на Западе, так и в России. Проблемой коррупции в разные годы на международном уровне занималась Делла Порта (della Porta), Кауфман (Kaufmann), Най (Nye), Джонстон (Johnston), Палмер (Palmer), Роуз-Аккерман (Rose-Ackerman), Вебер (Weber) и др.

Весомый вклад в изучение проблемы коррупции внесли американские ученые. Согласно их исследованиям коррупция – это уклонение политических деятелей, сотрудников госаппарата, бизнесменов и других лиц от выполнения ими своих официальных обязанностей и государственных функций ради личных, семейных или групповых интересов в целях обогащения и повышения своего социального статуса

.

Дж. Бэллентайн в своем юридическом энциклопедическом словаре слово «коррумпированный» представляет таким образом: «извращающий назначение органов государства в целях извлечения личной выгоды, препятствующий процессу отправления правосудия». В юридическом словаре Г. Блэка коррупция определяется как деяние, совершаемое с намерением предоставить некое преимущество, несовместимое с официальными обязанностями должностного лица и правами других лиц;

деяние должностного лица, которое незаконно и неправомерно использует свое положение или статус для извлечения какого-либо преимущества для себя или другого лица в целях, противоположных обязанностям и правам других лиц.

Авторитетные американские ученые в области изучения проблемы коррупции М. Джонстон и Дж. С. Наем определяют ее как «…поведение, отклоняющееся от того, которое предписано должностному лицу имеющимися правилами, и обусловленное желанием получить материальные или статусные преимущества для себя, своей семьи или связанной с собой узкой группы лиц, а также нарушающие ограничения на вмешательство по личным мотивам в отправление должностных функций»

.

М. Джонстон видит привлекательность этого определения в относительной точности содержащихся в нем критериев, подчеркивая, однако, что упоминаемые в нем «имеющиеся правила» могут быть расплывчатыми или противоречивыми и меняться во времени. Кроме того, изменение «правил» может означать не фундаментальный пересмотр политики по отношению к коррупции, а, например, стремление ее легитимизировать. Так, экс-президент Филиппин Ф. Маркос в начале 1970-х годов изменил некоторые статьи Конституции страны, чтобы легализовать организованное им разграбление национального богатства страны. Поэтому, как справедливо отмечает М. Джонстон, «коррупция может не совпадать с тем, как она трактуется согласно букве закона, и, напротив, некоторые формально незаконные действия могут иметь определенные моральные оправдания».

Профессор права и политической науки Йельского университета (США) Сьюзан Роуз-Аккерман в своей книге «Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы» пишет, что коррупция – симптом того, что в системе государственного управления что-то не так. И далее продолжает: «государственные институты, созданные для регулирования взаимоотношений между гражданином и государством, вместо этого используются для личного обогащения и предоставления льгот коррумпированным хозяйствующим субъектам»

. Также в своей работе она отмечает, что в Российской Федерации одной из основных причин высокой коррупции стала слабость политических институтов и правоохранительных органов после распада Советского Союза.

В России в среде ученых-юристов нет единого мнения по поводу определения понятия коррупции, так как данное явление относится к объекту исследования множества наук: экономической теории, социологии, политологии и, конечно, юриспруденции. Сегодня в Российской Федерации формируются целые юридические школы, занимающиеся проблемой коррупции, а также выработкой эффективных механизмов и концепций борьбы с ней

. Помимо этого, в современной науке можно наблюдать огромное количество самых разнообразных подходов к определению понятий «коррупция», «коррупционное правонарушение», «антикоррупционная политика» и т. д.