Государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан: организационно-правовые основы

Исторические факты. Первый орган государственного финансового контроля был образован на основания Постановления Совета Министров Таджикской ССР от 13 августа 1963 г. № 348

и назывался Контрольно-ревизионным управлением при Министерстве финансов Таджикской ССР. Данное управление просуществовало и после приобретения РТ независимости вплоть до 1994 г. Перемены в экономической политике Таджикистана повлекли за собой изменения и в системе государственного финансового контроля. В 2007 г. на основании Указа Президента РТ от 10 января 2007 г. № 143 «Об Агентстве по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан»

было создано Агентство по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией РТ, а 20 марта 2008 г. Парламент страны принял Закон, закрепляющий статус данного Агентства, в тексте которого перечислялись его непосредственные функции, – Закон РТ от 20 марта 2008 г. № 374 «Об Агентстве по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан»

. В 2011 г. на основании Указа Президента Республики Таджикистан

был образован новый Высший государственный финансовый контрольный орган – Счетная палата РТ.

Изучение истории развития государственного финансового контроля в Таджикистане показывает, что наличие первых элементов данного института прослеживается уже в древней истории таджикского народа – в государствах Каянидов и Ахеменидов. Последующая эволюция этого института продолжалась в таких советских государственных образованиях, как Туркестанская АССР и БНСР, Таджикская автономная республика в составе Узбекской ССР и, наконец, в Таджикской Советской Социалистической Республике.

Государственный финансовый контроль в Таджикистане претерпел долгий эволюционный путь. В целом период развития государственного финансового контроля в Таджикистане охватывает весь ХХ век, что свидетельствует о историческом значении данного института. Он характеризовался созданием некоторого числа субъектов: начиная с учреждением союзно-республиканского Народного комиссариата государственного контроля Таджикской CCP и заканчивая Счетной палатой РТ.

В современном независимом Таджикистане развитие государственного финансового контроля прошло пять этапов.

Первый этап – с 1941 по 1994 г. В эти годы был учрежден союзно-республиканский Народный комиссариат государственного контроля Таджикской CCP, образовано Контрольно-ревизионное управление при Министерстве финансов республики. В 1978 г. была принята Конституция (Основной Закон) ТаджССР, Закон «О народном контроле в CCCP» и Закон «О Контрольной палате CCCP». В Конституции Таджикистана 1978 г. впервые говорилось об органах народного контроля как о дополнительном субъекте финансово-контрольной деятельности, сочетающем в себе государственный контроль с общественным контролем лиц, трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях (ст. 83 Конституции ТаджССР).

Контрольная палата CCCP получила право контроля за использованием государственного бюджета во всех без исключения органах государственной власти и управления. По сути этот орган являлся высшим органом государственного финансового контроля в стране, подотчётный Верховному Совету СCCP и действующий под его непосредственным руководством.

Второй этап – с 1994 по 2002 г. Этот период характеризуется расширением полномочий Контрольно-ревизионного управления (КРУ) и принятием Закона от 2 декабря 2002 г. «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан». Главной задачей КРУ стало осуществление прямого и непосредственного государственного финансового контроля за целесообразным расходованием средств государственного бюджета.

Третий этап – с 2002 до 2007 г. Это время с момента начала функционирования Агентства по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией РТ до образования Счетной палаты РТ. Начиная с 2002 г. этот период был ознаменован событием, которое имеет большое значение для дальнейшего развития государственного финансового контроля в современном Таджикистане: был принят Закон РТ от 21 июля 2010 г. № 626 «О финансовом управлении и внутреннем контроле в государственном секторе»

. Органы государственного финансового контроля получили новые законодательно закрепленные государственные полномочия по осуществлению государственного контроля за использованием государственных средств и государственного имущества. Принятие данного Закона совместно с предшествующим этому образованием вышеназванных органов указывает на расширение полномочий контрольных органов и наделение их реальным функционалом для решения вопросов, связанных с расточительством государственного бюджета.

Четвертый этап – с 2007 до 2011 г. Этот период знаменуется образованием Счетной палаты Республики Таджикистан как высшего органа государственного финансового контроля в РТ и принятием ряда ключевых законов, в том числе: Закона РТ «О Счётной палате Республики Таджикистан»; Закона РТ «Об Агентстве по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией в Республике Таджикистан»; Закона РТ от 28 июня 2011 г. № 723 «О государственных финансах Республики Таджикистан»; Закона РТ от 18 июня 2008 г. № 396 «О казначействе»; Закона РТ от 21 июля 2010 г. № 631 «О внутреннем аудите в государственном секторе», а также ежегодные законы РТ «О государственном бюджете Республики Таджикистан».

Определяющую роль в процессе государственного контроля играет деятельность Счетной палаты РТ в осуществлении непосредственного надзора за целевым использованием средств государственного бюджета. По этой причине предпоследний исторический период становления государственного финансового контроля в Республике Таджикистан необходимо отсчитывать с 2011 г. Этому этапу свойственно формирование государственного финансового контроля в зависимости от вида и характеристики контролируемых объектов: бюджетный контроль, налоговый контроль, валютный контроль и др. В соответствии со ст. 1 Закона РТ «О Счётной палате Республики Таджикистан» Счётная палата РТ – высший орган финансового контроля. Важно подчеркнуть, что до принятия указанного Закона в Таджикистане Агентство по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией РТ являлось главным уполномоченным органом государственного финансового контроля, осуществляющего государственный финансовый контроль за использованием государственных бюджетных средств, а также государственного имущества. Перечисленные в данном Законе направления деятельности Счетной палаты дают все разумные основания полагать, что рассматриваемый орган становится высшим органом государственного финансового контроля и обладает чрезвычайно широким кругом финансово-контрольных полномочий.

Пятый, последний этап – с 2011 г. по настоящее время. Здесь следует обратить пристальное внимание на правовое регулирование отношений в этой области, непосредственно касающееся деятельности органов, осуществляющих государственный финансовый контроль на основных этапах его возникновения и развития. Грамотное и упорядоченное правовое регулирование данной области обладает высокой значимостью для Таджикистана как одно из важнейших направлений, определяемых для целей повышения экономико-правового уровня развития страны. Система государственного финансового контроля в процессе своего развития постоянно изменялась. И можно сказать, что современная система государственного финансового контроля РТ до сих пор формируется, хотя начало этому процессу было положено давно.

Таким образом, проведенный анализ основных пяти этапов развития государственного финансового контроля в Таджикистане показал, что виды и источники государственного финансового контроля были достаточно разнообразными: государственный, партийный, общественный. На каждом из этих этапов накоплен богатейший эмпирический материал, необходимый для анализа и экспертной оценки государственно-управленческих форм контроля с современных позиций теории и практики таджикского права. Изучение обозначенных выше этапов представляет интерес и в русле сегодняшнего финансового права и с позиций теории финансовой науки.

Современный период развития государственного финансового контроля в Республике Таджикистан характеризуется тем, что полного и устраняющего все правовые пробелы законодательного урегулирования не имеется до сих пор, что весьма осложняет решение многих проблем в этой сфере и создает благодатную почву для возникновения различных правовых коллизий.

Можно сказать, что самое интенсивное развитие государственного финансового контроля в Таджикистане пришлось в основном на начало XX в. и продолжалось до конца XX в.: начиная с учреждения союзно-республиканского Народного комиссариата государственного контроля Таджикской CCP, а затем Контрольно-ревизионного управления при Министерстве финансов Таджикской ССР и заканчивая Счетной палатой РТ. В перечень их основных задач входило и входит проведение ревизий, проверка расходов государственного бюджета и целесообразности осуществленных трат. Можно утверждать, что система государственного финансового контроля в современном Таджикистане находится на стадии устойчивого становления и закрепления в правовом поле страны. Для ускорения этого процесса необходима соответствующая корректная и детально регламентирующая все ключевые моменты правовая база.

§ 2. Современный этап развития института государственного финансового контроля в системе финансового права Таджикистана

Государственный финансовый контроль – одна из основополагающих функций любого государства, она реализуется государственными органами с соответствующей, четко обозначенной компетенцией. На сегодняшний день государственный финансовый контроль служит важнейшим средством обеспечения законности и рациональности использования государственных ресурсов. Его основная цель – это контроль за эффективным, целевым, экономичным и рациональным использованием государственных бюджетных средств. Именно бюджетная сфера представляет собой наиболее значимый объект контроля с позиции соблюдения финансовой дисциплины участниками бюджетных отношений.

Концепция системы государственного финансового контроля отвечает требованиям и вызовам современного экономического развития Таджикистана, однако процесс ее окончательного формирования еще не завершился. Более того, сегодня наблюдается активный научный поиск наиболее оптимальных подходов к созданию целостной и эффективной организационно-правовой основы для функционирования системы государственного финансового контроля. В национальной правовой доктрине и законодательстве страны пока отсутствует понятие «государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений». Проблемы, касающиеся разработки категориального аппарата сферы бюджетных отношений, в частности процедур контроля и надзора за расходованием средств, имеют большое значение для дальнейшего развития науки финансового права Республики Таджикистан.

Следует заметить, что на подобную проблему обращают внимание также ученые других государств. По мнению украинского профессора Т. А. Коломоец, «…отсутствие единого базового законодательного документа, непосредственно посвященного контролю в государственном управлении, обуславливает недооценку уникального комплексного потенциала контроля, его ошибочное отождествление со смежными правовыми понятиями»

.

Понятие и проблемы, связанные с осуществлением государственного финансового контроля в бюджетной сфере, активно обсуждаются не только в среде государственной элиты стран СНГ, но и ученым сообществом иных государств. Государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений в некоторых зарубежных странах трактуется очень широко и имеет многогранное значение. Это: Испания и Франция, Болгария и Польша, Марокко и Тунис, Канада и другие. Важно отметить, что обычно государственный финансовый контроль в бюджетной сфере рассматривается как ключевой элемент демократического политического режима

. Вместе с тем ученые обращают внимание на то обстоятельство, что в зарубежной, в частности европейской, правовой доктрине, термин «государственный контроль» используется для обозначения «экономических полномочий и приоритетов государства»

. Чаще всего речь идет о полномочиях в отношении имущественных объектов, которые находятся в полной или частичной собственности государства.

В работах И. Б. Лагутина приводится пример болгарских правоведов, которые определяют категорию финансового контроля прежде всего как «контроль за законностью и целесообразностью действий по осуществлению процесса собирания, распределения и использования государственных денежных средств»

.

Прежде чем рассматривать современные подходы к правовому пониманию сущности, значения и место института государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений в системе финансового права России и Таджикистана, необходимо дать четкое и однозначное определение двум ключевым понятиям: «бюджетная сфера» и «финансовый контроль».

Бюджетная сфера. В бюджетном праве Республики Таджикистан отсутствуют доктринальные определения категории «бюджетная сфера». В трудах таджикских ученых-правоведов это понятие употребляется исключительно редко, но во всей совокупности законодательных актов республики иногда встречается использование одновременно двух категорий: «бюджетная сфера» и «финансовая сфера». Например, в Законе Республики Таджикистан от 19.03.2013 г. № 946 «О государственных финансах Республики Таджикистан»

компетенция высшего представительного и законодательного органа Таджикистана закрепляется в формулировке: «другие полномочия, определяемые настоящим Законом, законодательством Республики Таджикистан, а также другими нормативными правовыми актами Республики Таджикистан, в финансовой и бюджетной сферах» (п. 6 ст. 26). Термин «бюджетная сфера» в данном акте самостоятельно не используется.

Также эти два понятия употребляются в Законе Республики Таджикистан от 5 августа 2009 г. № 549 «Об органах самоуправления поселков и сел»

, в частности в ст. 21, которая дает четкое определение полномочий председателя Джамоата в сфере экономики, бюджета и финансов. Однако, как уже упоминалось ранее, ни в одном законодательном акте не раскрываются понятия бюджетной и финансовой сферы.

Интересен опыт российской правовой системы

. Учеными России предпринимались попытки сформулировать понятие «бюджетная сфера». Так, с точки зрения Н. И. Химичевой, «бюджетная сфера – это совокупность общественных отношений, возникающих в связи с образованием и использованием денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах»

.

На наш взгляд, бюджетная сфера – это совокупность общественных отношений, которые регулируются специальными нормативными актами Республики Таджикистан, в частности следующими Законами РТ:

– «О государственных финансах Республики Таджикистан»

;

– «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан»

;

– «Об органах самоуправления поселков и сел»

.

На основании изложенного предлагаем закрепить в Законе РТ «О государственных финансах Республики Таджикистан» понятие бюджетной сферы в следующей формулировке: «Бюджетная сфера – это совокупность общественных отношений, возникающих в рамках бюджетного процесса на всех его стадиях: от составления проектов государственного и местного бюджета, бюджета государственного целевого фонда, их рассмотрения, утверждения и исполнения до составления и утверждения отчетов, а также контроль по их исполнению участниками бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий».

Государственный финансовый контроль. Понятию «государственный финансовый контроль» уделено гораздо больше внимания как в научной доктрине, так и в законодательстве Республики Таджикистан.

Весомый вклад в разработку категориального аппарата и теоретических проблем государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений внесла профессор Е. Ю. Грачева. Положения, сформулированные Е. Ю. Грачевой в докторской диссертации, монографии и иных исследовательских трудах

, получили свое отражение и развитие в концепции государственного финансового контроля, преобладающей как в науке российского финансового права, так и в финансовом праве Таджикистана.

В современной теории российского финансового права финансовый контроль представляет собой один из важнейших правовых институтов

. Согласно широко распространенной концепции под финансовым контролем понимается «регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных субъектов по проверке соблюдения законности всеми субъектами в процессе осуществления финансовой деятельности для достижения в обществе социально значимых целей и задач»