Государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан: организационно-правовые основы

Государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан: организационно-правовые основы
Джумабек Юнус Рустамзода

Монография представляет собой научное исследование основ регулирования, организации и осуществления в Республике Таджикистан государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений. Исследованы понятия, сущность, значение и место института государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений в системе финансового права России и Таджикистана. Рассмотрено соотношение видов и методов, раскрыты принципы государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений и проанализирована практика их осуществления в Таджикистане. Проведена систематизация органов, обладающих полномочиями по осуществлению государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений, определены недостатки в механизме их взаимодействия в процессе осуществления государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений и предложены способы их устранения. Представлен правовой анализ международных и национальных нормативно-правовых актов, регулирующих порядок осуществления в Республике Таджикистан государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений, предложены практические рекомендации для развития государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений и повышения его эффективности на основе опыта России и ряда иных зарубежных стран.

Законодательство приведено по состоянию на сентябрь 2020 г.

Монография рекомендуется исследователям в области финансового права, практическим работникам, аспирантам, магистрантам и студентам, а также всем, кто интересуется проблемами финансово-бюджетного контроля.

Джумабек Юнус Рустамзода

Государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан: организационно-правовые основы. Монография

Под редакцией доктора юридических наук, профессора Е. Ю. Грачевой

Рецензенты:

Лагутин И. Б., доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства ФГБОУ ВО «Юго-Западный государственный университет»;

Иброхимов С. И., доктор юридических наук, доцент, заведующий отделом государственного права Института философии, политологии и права им. А. Баховаддинова Академии наук Республики Таджикистан;

Макарчук З. В., кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой административного и финансового права Юридического института ФГАОУ ВО «Российский университет дружбы народов».

Под редакцией доктора юридических наук, профессора Е. Ю. Грачевой.

ebooks@prospekt.org (mailto:ebooks@prospekt.org)

© Рустамзода Д. Ю., 2020

© ООО «Проспект», 2020

Предисловие

Автор настоящей монографии Рустамзода Джумабек Юнус – молодой ученый, автор монографии, учебника, комментария к законодательству Республики Таджикистан и более 40 иных научных работ. Д. Ю. Рустамзода после окончания с отличием Таджикского государственного университета права, бизнеса и политики (по специальности «Юриспруденция») в 2015 г. начал заниматься исследованием одной из самых сложных отраслей права – финансовым правом. Автор поднял важнейшую проблематику, касающуюся особенностей организации государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан, в результате чего обосновал ряд дополнений в действующее законодательство Республики Таджикистан в сфере бюджетных отношений, направленных на совершенствование механизма его правового регулирования.

Глобальный финансово-экономический кризис, потрясший мировую экономику в период 2008–2012 гг. и затронувший практически все государства мира (в том числе и Республику Таджикистан), поставил перед мировым сообществом множество проблем политического, экономического, социального и духовного характера. Для Таджикистана с особой остротой обозначилась необходимость кардинального реформирования системы государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений, а именно: пересмотра его организационно-правовых основ, правового статуса высшего органа государственного финансового контроля Счетной палаты Республики Таджикистан, а также Агентства по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан. Как отмечает автор, в действиях обозначенных выше органов отсутствует должная координация, их функции дублируют друг друга, что препятствует организованному и результативному исполнению ими своих обязанностей.

В монографии особо подчеркивается, что в таджикской финансово-правовой науке не уделено системного, комплексного внимания вопросам государственного финансового контроля в целом, а в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан в частности. Это направление государственно-властной деятельности недостаточно изучено ни как функция государственного управления, ни как правовой институт, ни как системное явление, имеющее свои принципы функционирования и внутреннее упорядоченное строение.

Автором отмечается, что в правовом регулировании государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Таджикистана имеются значительные проблемы в использовании терминологического аппарата, что выражается в отсутствии корректных, относящихся к рассматриваемой теме терминов, а также наличии серьезнейших законодательных пробелов в определении ключевых финансово-бюджетных категорий.

Данный труд можно по праву назвать первым исследованием по государственному финансовому контролю в Республике Таджикистан, что, несомненно, имеет большую научную и практическую актуальность с точки зрения предоставления систематизированного и аналитически обработанного материала для проведения на его основе (совместно с нормативно-правовой и теоретической базой) дальнейших исследований другими членами ученого сообщества Таджикистана.

В рамках настоящего исследования молодой ученый уделает особое внимание совершенствованию конституционно-правового статуса органов государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан. По его мнению, в зарубежных государствах с унитарным устройством, в частности в Испании, Кореи, Турции, Иране, а также ряде других федеративных государств высший орган государственного финансового контроля обладает устойчивым конституционно обозначенным положением. В этих странах на конституционном уровне действует в большей или меньшей мере принцип независимости высших органов государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений (в частности Счетной палаты) как базовый элемент эффективности организации и деятельности данных структур. В Конституции Республики Таджикистан таких основополагающих положений для Счетной палаты не предусмотрено. На основе проведенного анализа автор делает вывод о целесообразности закрепления в Конституции РТ и последующих конституционных законах статуса Счетной палаты Республики Таджикистан как независимого высшего и постоянного органа государственного финансового контроля.

В монографии отмечается, что любая деятельность, в том числе и деятельность самого государства и его различных учреждений, всегда базируется на определенных основах, являющихся дисциплинирующими, сдерживающими и упорядочивающими идеями и концепциями, следование которым помогает субъектам осуществлять свою деятельность более эффективно и результативно. Предполагается, что такие основы должны быть и в системе органов государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Республике Таджикистан.

В настоящее время нормы, регламентирующие государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан, рассредоточены по нескольким законодательным актам: Закон РТ «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан», Закон РТ «О государственных финансах Республики Таджикистан», Закон РТ «О Счётной палате Республики Таджикистан» и др., что на практике приводит к столкновению норм в части регламентации полномочий контрольных органов. В этом контексте автором обосновывается вывод о целесообразности принятия в Таджикистане нового нормативного правового акта – Закона РТ «Об организации системы органов государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан». Принятие этого Закона, по мнению автора, гармонизирует все имеющиеся и действующие законодательные акты и установит их взаимосогласованную иерархическую соподчиненность, будет способствовать более детальному регулированию системы организации и деятельности всех органов, участвующих в осуществлении государственного финансового контроля за использованием государственных средств и иного государственного имущества, а также будет содействовать дальнейшему совершенствованию действующего финансово-бюджетного законодательства.

Д. Ю. Рустамзода обосновывает концепцию о том, что Счетная палата РТ как специализированный государственный финансово-контрольный орган имеет особый правовой статус и занимает центральное положение в иерархии органов государственного управления Таджикистана, имеет двойную подотчетность Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли РТ и Президенту как главе Правительства РТ, что не только повышает государственный статус Счетной палаты РТ, но и укрепляет ее самостоятельность и обособленность от Министерства финансов РТ.

При этом автором установлено, что в системе органов, осуществляющих государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистана, сложился определенный дуализм: задачи высшего органа государственного финансового контроля возложены одновременно на два государственных контрольных органа – Счетную палату Республики Таджикистан и Агентство по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан, что в свою очередь создает ситуацию дублирования контрольных функций в сфере бюджетных отношений.

Содержащиеся в монографии выводы и предложения вносят существенный вклад в науку финансового права, так как способствуют развитию представления о сущности и роли института государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан в контексте современных условий механизма его правового обеспечения, обогащают как российскую, так и таджикскую правовую науку уникальным сравнительно-правовым исследовательским материалом.

Настоящая монография – это итог научного исследования, обсужденной и одобренной на заседании Отдела государственного права Института философии, политологии и права имени А. М. Баховаддинова Академии наук Республики Таджикистан, на заседании кафедры административного и финансового права Юридического института ФГАОУ ВО «Российский университет дружбы народов». Представляется, что данное издание будет интересно широкому кругу читателей, ученым, практическим работникам, аспирантам, студентам, а также может быть использовано в процессе преподавания учебных курсов и спецкурсов «Финансовое право», «Финансовое право зарубежных стран», «Бюджетное право зарубежных стран» и «Государственный финансовый контроль в зарубежных странах» на юридических факультетах высших учебных заведений России и Таджикистан.

Е. Ю. Грачева,

доктор юридических наук, профессор,

заведующая кафедрой финансового права,

первый проректор Московского государственного

юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),

Заслуженный юрист Российской Федерации,

Почетный работник высшего профессионального образования РФ,

Почетный работник науки и техники Российской Федерации

Глава 1

Становление и развитие государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан

§ 1. Основные этапы эволюции государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан

Исследование основных этапов эволюции государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан не только с правовой, но и с исторической точки зрения предоставляют возможность подробнее рассмотреть его слабые и сильные факторы, уяснить тенденции развития данного правового процесса на современном этапе развития правового государства Таджикистана.

Исторический опыт общественного развития свидетельствует, что во всех общественно-экономических формациях финансы, закрепленные за государством, играли значительную роль. Как известно, государство, право и налоги появились одновременно как тесно связанные между собой явления

. Так, один из признаков государства – наличие налоговой системы, для которой уплата обязательных платежей становится свидетельством существования финансовых правоотношений и, как следствие, возникновения необходимости задействования государственного финансового контроля. Финансовый контроль, как справедливо отмечает профессор Е. Ю. Грачева, «прошел длительный период становления и развития еще в рамках докапиталистических формаций, когда проявлялись его отдельные элементы в первую очередь при осуществлении процедур сборов налогов»

.

Согласно мнению большинства российских ученых, государственный финансовый контроль в России возник как самостоятельный финансово-правовой институт с создания 10 марта 1656 г. Счётного приказа, или Приказа счётных дел, – первого органа государственного финансового контроля

. Происхождение органов государственного финансового контроля, как справедливо отметил испанский исследователь Х. А. Гарсиа-Тревихано Фосс, «столь же древнее, как сами финансы и публичный учет»

. Историческая практика государственного финансового контроля в зарубежных странах свидетельствует, что первые органы, осуществлявшие государственный финансовый контроль, возникли в начале XIV в. Например, в Англии впервые в 1314 г. была учреждена должность Генерального контролёра государственной казны

Его Высочества Короля Англии Эдуарда II. Королева Англии Елизавета I ввела должности ревизоров, контролировавших поступления доходов в королевскую казну

. Во Франции в 1320 г. была образована Счётная палата (Суд счетов). В Германии в 1714 г. создана Генеральная палата счетов «General Chamber of Accounts», которая была направлена на проверку счетов государства. После объединения Германии в 1871 г. Генеральная палата счетов получила статус высшего органа государственного аудита, назвавшись в 1950 г. «Bundesrechnungshofin» (Счетная палата)

. Счетная палата Люксембурга «Chambre des Comptes» была сформирована в 1840 г. Королевским Указом как самостоятельное учреждение. Она осуществляла контроль над всеми финансовыми операциями государства и имела полномочия принимать решения в отказе от некоторых государственных расходов. В Португалии в 1849 г. был образован Трибунал Счетов «Tribunal de Contas», в полномочии которого входило осуществление предварительного и последующего контроля. В Японии в 1880 г. было создано контрольно-ревизионное управление, которое стало независимым от Кабинета министров при установлении более тесной связи с парламентом. Контрольно-ревизионное управление, будучи внешним контролирующим органом, было наделено конституционным статусом независимости от законодательной, исполнительной и судебной власти государства

. В 1878 г. в Канаде был учрежден пост Генерального ревизора.