Внедрение управления по результатам в деятельность органов государственной власти: промежуточные итоги и предложения по дальнейшему развитию

При этом в целом в странах ОЭСР преобладающим подходом к внедрению управления по результатам является закрепление ответственности за достижение результатов на уровне ведомств и их руководителей. Так, по данным на 2007 г., ответственность за достижение установленных целей в странах ОЭСР чаще всего закреплялась за соответствующим министром (в 60 % случаев), причем в 53,3 % случаев соответствующий министр сам определял значение целевого показателя на будущий период, и лишь в 20 % случаев целеполагание являлось функцией кабинета министров[4 - http://www.oecd-ilibrary.org/sites/govglance-2011en/04/02/index.html (http://www.oecd-ilibrary.org/sites/govglance-2011en/04/02/index.html);].

Мировой финансово-экономический кризис 2008–2009 гг. стал катализатором «третьей волны» внедрения механизмов управления по результатам как в зарубежных странах, так и в международных организациях. Необходимость сокращения бюджетных расходов наряду с сохранением достигнутого высокого уровня стандартов качества государственных услуг наряду с развитием новых технологий (в том числе телекоммуникационных технологий, снижающих стоимость обработки данных и позволяющих развивать различные инструменты прозрачности и подотчетности в государственном секторе) обусловила особое внимание в рамках данного этапа следующим аспектам управления по результатам:

– развитие инструментов стратегического управления кадрами, управления по результатам на индивидуальном уровне;

– переход от «жесткой» привязки бюджетных расходов к результатам («прямого» бюджетирования, ориентированного на результат) к более «мягким» формам бюджетирования, ориентированного на результат, с сохраняющимся акцентом на достижение конечных результатов, в том числе в среднесрочной и долгосрочной перспективе;

– развитие механизмов и инструментов анализа и оценки достигаемых результатов, в том числе проведение стратегических обзоров бюджетных расходов и т. д.

Реализация данного этапа управления по результатам во многих странах продолжается, однако уже сейчас данные международных сопоставлений позволяют зафиксировать определенные тенденции.

Во-первых, развитие систем стратегического управления кадровыми ресурсами является значимым приоритетом, причем по данному показателю наблюдаются значительные различия в степени внедрения в различных странах ОЭСР. Так, рассчитанный ОЭСР индекс стратегического управления кадровыми ресурсами, составляющий в среднем по ОЭСР 0,5, варьируется в различных странах от 0,91 в Австралии до 0,13 в Венгрии (рис. 1.2).

Во-вторых, все большее распространение получают практики оплаты труда по результатам. Если в 2004 г. данные методы использовались в 67 % стран ОЭСР, то в 2010 г. уже 80 % стран ОЭСР использовали механизмы оплаты труда по результатам, причем в отдельных странах доля переменной части оплаты труда, зависящей от достигнутых результатов, достигала 40 %[5 - 2010 OECD Survey on Strategic Human Resources Management.].

Рис. 1.2. Диаграмма индекса стратегического управления кадровыми ресурсами в странах ОЭСР, России и Украине Источник: OECD Government – at – a Glance[6 - Индекс стратегического управления кадровыми ресурсами включает оценку таких параметров, как: наличие общей системы подотчетности; наличие целей управления кадрами, встроенных в оценку результативности деятельности руководителей на верхнем и среднем уровнях; элементы, которые руководитель высшего и среднего звена должны учитывать при планировании и отчетности в рамках общей системы подотчетности; наличие регулярной практики анализа и оценки потенциала кадровых служб ведомств; наличие системы планирования для обеспечения наличия адекватных кадровых ресурсов для предоставления услуг; элементы, учитываемые в рамках планирования деятельности ведомств.].

В-третьих, значительное внимание уделяется развитию инструментов оценки достижения результатов (в том числе развитию независимой оценки, оценки с участием граждан и т. д.). Такие тенденции актуальны как для стран ОЭСР [4], так и для развивающихся стран, например для Китая [5].

Наконец, среди общих для стран ОЭСР тенденций в сфере управления по результатам отмечается развитие систем мониторинга и оценки результатов деятельности субнациональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления со стороны национальных правительств. Даже в случаях когда ответственность за оказание тех или иных государственных услуг непосредственно закреплена за нижестоящими уровнями управления, органы государственной власти на национальном уровне все чаще используют механизмы контроля качества (исполнения стандартов) и объемов предоставляемых услуг и, соответственно, оценку эффективности расходов на данных уровнях (такие системы используются в Финляндии, Италии, Австралии, Нидерландах, Дании, Норвегии, Германии и других странах) [6].

1.2. Опыт внедрения управления по результатам в отдельных странах и международных организациях

Рассмотрим опыт внедрения управления по результатам в отдельных зарубежных странах и Организации Объединенных Наций (далее – Организация).

В 2013 г. Организация Объединенных Наций в докладе Генерального секретаря на заседании Генеральной Ассамблеи 29 января 2013 г. (п. 129 повестки дня) ввела следующее официальное определение управления, ориентированного на результат (сформулированное Группой Организации Объединенных Наций по вопросам развития (ГООНВР): «Стратегия управления, в рамках которой все субъекты на местах, прямо или косвенно принимающие участие в достижении ряда определенных результатов в области развития, добиваются того, чтобы их процессы, продукты и услуги способствовали достижению желаемых результатов (выполнению мероприятий, достижению конечных результатов и целей)». При этом управление, ориентированное на результат, в соответствии с подходом, принятым ООН, «следует рассматривать как подход, который охватывает весь жизненный цикл, начиная с элементов планирования, контроля, целью которого является обеспечить достижение результатов, и оценки, благодаря которой мы получаем неоценимую информацию для принятия решений, и кончая извлечением уроков на будущее» [7].

Кроме того, в указанном докладе Генерального секретаря ООН определена Концепция внедрения управления, ориентированного на результат в Организации Объединенных Наций.

В данной концепции, в частности, сформулированы уже предпринятые инициативы по внедрению управления по результатам в ООН. Так, в течение многих лет в ООН осуществляется поэтапный подход к осуществлению управления, ориентированного на результат.

В соответствии с докладом Генерального секретаря (А/64/640) в Секретариате была создана четкая система подотчетности, что было одобрено Генеральной Ассамблеей в резолюции 64/259[7 - Резолюция 64/259 Генеральной Ассамблеи ООН // www.un.org (http://www.un.org/)]. В 2010 г. была введена новая система управления служебной деятельностью и профессионального роста, призванная повысить ответственность руководителей и устранить большую часть недостатков. Реформа системы контрактов включала публикацию новой серии правил о персонале, применяемых по отношению ко всем сотрудникам Организации. Также продолжилась разработка четкой системы делегирования полномочий.

Кроме того, в целях более широкого применения Концепции управления, ориентированного на результат, в Секретариате принимаются другие меры, к которым относится более полный учет институциональных целей в планах работы отдельных старших руководителей с помощью заключаемых с ними договоров, отражение этих институциональных целей в планах работы сотрудников на всех уровнях в соответствии с требованиями новой системы управления служебной деятельностью и профессионального роста и увязка оценки качества работы старших руководителей с качеством работы Организации. Для этого в 2010 г. полномочия Совета по служебной деятельности руководителей были изменены, и к его функциям была добавлена обязанность «контролировать качество работы старших руководителей и глав миссий по достижению целей, результатов и целевых показателей». Для того чтобы это изменение было реализовано на практике, в 2011 г. был создан механизм одновременной оценки Советом по служебной деятельности руководителей как докладов об исполнении программ, так и выполнения старшими руководителями заключаемых с ними договоров.

Несмотря на то что многое еще можно улучшить, в Секретариате уже реализуются следующие важнейшие меры, нормы и стандарты Концепции управления, ориентированного на результат:

?) государства-члены дают указания и определяют приоритеты и целевые показатели Организации;

2) на их основе Генеральный секретарь разрабатывает предлагаемые стратегические рамки на двухгодичный период: часть первую «Общий обзор плана» и часть вторую «Двухгодичный план по программам»;

3) руководители программ разрабатывают планы, нацеленные на достижение результатов и содержащие предположения относительно того, что требуется для их достижения;

4) на основе данных государствами-членами указаний и определенных ими приоритетов и целевых показателей осуществляется ориентированное на результаты бюджетирование;

5) ход выполнения программ постоянно контролируется руководителями программ, и при необходимости в них вносятся исправления;

6) отчеты о результатах регулярно предоставляются заинтересованным сторонам;

7) проводятся оценки и, что еще важнее, полученная в ходе оценок информация используется для совершенствования работы и осуществления учебных мероприятий, что имеет решающее значение для достижения результатов и обеспечения обратной связи в рамках планирования и бюджетирования.

Внутренние механизмы управления и отчетности, такие как договоры со старшими руководителями, система управления служебной деятельностью и профессионального роста, деятельность по контролю за выполнением программ, представлению отчетности и самооценке, а также учебная подготовка и обучение играют вспомогательную роль при осуществлении мероприятий, проводимых в рамках упомянутых выше элементов цикла.

Для повышения качества работы этой комплексной системы управления необходимы согласованные усилия руководителей и сотрудников на всех уровнях с учетом того, что в такой сложной и неоднородной структуре, как Секретариат Организации Объединенных Наций, процесс управления, ориентированного на результат, будет непрерывно развиваться.

Внедрение практики управления, ориентированного на результат, предполагает сосредоточение внимания на получении и сборе данных и фактической информации о достигнутых результатах и учете данной информации при принятии управленческих решений. Для этого также необходима разработка эффективной структуры управления, которая позволяет успешно использовать методы управления, ориентированного на результат, в рамках четко определенных сфер ответственности и эффективных механизмов контроля и отчетности. В частности, предполагается, что такая структура управления будет включать следующие элементы:

а) ответственность за успешное применение управления, ориентированного на результат, в конечном счете будет нести Генеральный секретарь как главный административный сотрудник Организации. В выполнении этой задачи ему будет помогать заместитель Генерального секретаря по вопросам управления, который назначается старшим должностным лицом, ответственным за внедрение практики ориентированного на результаты управления. Это назначение соответствует содержащейся в п. 25 резолюции 64/259 Генеральной Ассамблеи ООН рекомендации государств-членов в адрес Генерального секретаря о том, чтобы «возложить ответственность за успешное внедрение методологии управления, ориентированного на результаты, в рамках всего Секретариата на соответствующего члена его группы старших руководителей»;

б) на «руководителей процессов» в различных областях деятельности, относящейся к внедрению практики управления, ориентированного на результат, в рамках этой инициативы будут возложены конкретные функции; для обеспечения ответственности этих руководителей за достижение результатов, которых они должны добиться, будут созданы специальные механизмы[8 - Резолюция 64/259 Генеральной Ассамблеи ООН // www.un.org (http://www.un.org/)].

Для содействия старшему должностному лицу, на которое возложена ответственность, в исполнении его функций Совет по служебной деятельности руководителей в качестве органа, отвечающего за контроль качества работы старших руководителей и работы Организации в целом, будет выполнять свои обязанности в рамках запланированных и, если потребуется, специальных заседаний.

Структура распределения ответственных за внедрение управления по результатам в ООН представлена на рис. 1.3.

Эта структура руководства отличается от предлагавшейся ранее особой структуры, отвечающей за внедрение практики управления, ориентированного на результат, и согласуется с намерениями Секретариата обеспечить в Организации сокращение расходов на вспомогательное обслуживание программ.

Рис. 1.3. Структура ответственных за внедрение управления по результатам в ООН

Целью создания этой структуры руководства будет внедрение практики управления, ориентированного на результат, во все аспекты работы Организации благодаря деятельности «руководителей процессов». Вместе с тем возложение особой ответственности в области управления, ориентированного на результат, на руководителей Организации самого высокого уровня свидетельствует о высочайшей приверженности Секретариата к достижению успеха в этой сфере.

Несмотря на эти сложности, благодаря полномасштабному внедрению практики управления, ориентированного на результат, во всех подразделениях Секретариата, Организация сможет продемонстрировать, каким образом ее деятельность ведет к достижению ожидаемых результатов, и улучшить управление служебной деятельностью.

Кроме указанных структурных нововведений Концепция внедрения управления по результатам в ООН также предусматривает использование управления, ориентированного на результат, на протяжении всего программного цикла, в том числе при:

– планировании и составлении бюджетов в целях достижения результатов (стратегические рамки и бюджет по программам);

– контроле за выполнением программ и представлении отчетности о результатах;

– осуществлении оценки и обратной связи;

– осуществлении управления людскими ресурсами и достижении институциональных целей;

– взаимосвязи с другими текущими инициативами по осуществлению преобразований в ООН.

Таким образом, следует отметить, что внедрение управления по результатам в ООН носит целостный, системный и концептуальный характер. Данный опыт может быть использован при разработке Концепции внедрения управления по результатам в Российской Федерации.

В зарубежной практике отдельных стран введение механизмов и инструментов управления по результатам осуществляется в рамках законодательства о бюджетном процессе или в рамках отдельного законодательства, регулирующего процедуры управления по результатам.

Так, в США в 2010 г. был принят Закон о результативном управлении[9 - Government Performance and Results Modernization Act 2010 (Акт о результативном управлении и модернизации результатов 2010 г.). Данный закон заменил действовавший с 1993 г. Закон о результатах государственной деятельности // http://www.whitehouse.gov/omb/performance/gprm-act (http://www.whitehouse.gov/omb/performance/gprm-act)], который стал нормативной правовой основой для повсеместного внедрения механизмов управления по результатам во всех структурах государственного сектора.

В рамках Закона о результативном управлении упрощены требования к отчетности, уделено большое внимание уменьшению рисков невыполнения программ, оптимизировано взаимодействие с общественностью и Конгрессом США для более полной оценки программ, существенно усилена оценка программ внутри ведомств.

В органах законодательной власти США ключевую роль в оценке государственных программ играет подчиненное Конгрессу США Главное контрольное управление США (далее – Управление). Проверка программ Управлением производится по инициативе Конгресса США. Непосредственной задачей Управления является предоставление обоснованной информации Конгрессу США о том, насколько эффективно реализуются государственные программы: правильно ли расходуются бюджетные средства, есть ли возможность предотвратить непроизводительные расходы, возможно ли достичь тех же целей с меньшими затратами, достигают ли программы желаемых результатов. В оценке государственных программ, помимо органов исполнительной и законодательной власти, принимают активное участие и представители гражданского общества (НИИ, частные фонды, объединения граждан, профессиональные сообщества).

В США контрольно-ревизионное ведомство, отчитывающееся перед Конгрессом США (Government Accountability Office – GAO), уже давно публикует оценки программ и наделено широкими полномочиями для оценки всех государственных расходов или любой статьи государственных расходов с точки зрения их соответствия политике, эффективности, результативности и качеству услуг. Однако связь с принятием бюджетных решений не всегда выражена.

В системе исполнительной власти Бюро по управлению и бюджету (Office of Management and Budget – ОМЕ) до 2011 г. использовало Систему оценок и рейтингов эффективности (PARI) для анализа отдельных программ с точки зрения их эффективности, результативности и качества услуг в целях укрепления успешных программ и реформирования или прекращения неэффективных программ с прочной увязкой с бюджетными предложениями президента.