Внедрение управления по результатам в деятельность органов государственной власти: промежуточные итоги и предложения по дальнейшему развитию

PART представляет из себя анкету примерно из 30 вопросов, для ответа нужно выбрать «да» или «нет». Вопросы разделены на четыре блока. В первом блоке оцениваются прозрачность целей и задач программы, степень конкретизации результатов. Во втором блоке оценивается необходимость реализации программы в перспективе, ее значимость относительно долгосрочного периода. Третий блок вопросов рассматривает финансовую составляющую программы. В четвертом блоке вопросов оценивается степень проработанности показателей конечного эффекта. Ответы на вопросы ранжируются по 100-балльной шкале, по каждому блоку вопросов выводится результат, по результатам четырех блоков выводится общий результат. Программа может получить одну из четырех оценок: эффективная, умеренно-эффективная, адекватная, неэффективная. Низкий рейтинг не означает прекращения финансирования, но выделяет программу как потенциально нецелесообразную.

Федеральное правительство США (в отличие от практики, принятой в Российской Федерации) не определяет рейтинга правительств штатов на основе их результатов деятельности: методология составления рейтинга не считается актуальной в условиях децентрализованной системы государственного управления США. Также наблюдаются существенные различия в видах услуг, предоставляемых одними и теми же государственными агентствами в разных штатах, а это не позволяет проводить прямые сравнения и составлять рейтинги. В то же время есть целый ряд независимых (неправительственных) организаций, которые не только оценивают результаты деятельности администраций штатов, но также используют особую систему оценок. Такой оценкой, например, занимается Научно-исследовательский центр Пью США (the Pew Center), который отвечает за реализацию Проекта по оценке результатов деятельности правительства «Оценка штатов» (Government Performance Project[10 - Government Performance Project. Grading the States 2005. Looking Inside // http://www.pewtrusts.org/uploadedFiles/wwwpewtrustsorg/Reports/GovernmentPerformance/GPPReport2005 (http://www.pewtrusts.org/uploadedFiles/wwwpewtrustsorg/Reports/GovernmentPerformance/GPPReport2005)]).

В рамках Проекта по оценке деятельности правительства проводится оценка степени эффективности управления денежными средствами, населением, инфраструктурой и информацией на территории штатов, т. е. оцениваются четыре сферы деятельности, положение в которых показывает, насколько полученные результаты соответствуют задачам и целям в сфере социально-экономической политики, поставленным администрациями штатов. Оценка основана на данных, предоставляемых администрациями штатов, а также дополнительных данных, собираемых в ходе разнообразных интервью, а также на оценке экспертов.

Также ряд инициатив, нацеленных на ранжирование штатов по результатам их деятельности, реализуется несколькими неправительственными организациями, фондами и ассоциациями государственных служащих в отдельных штатах. В качестве примера можно привести Ранжирование здоровья Америки (America's Health Rankings)[11 - http://www.americashealthrankings.org/ (http://www.americashealthrankings.org/)], которое определяется Объединенным фондом здравоохранения, Американской ассоциацией общественного здравоохранения, а также Партнерством по профилактике, и Оценку результатов деятельности системы общественного здравоохранения штатов, которая проводится совместно семью партнерскими организациями (центрами по контролю и профилактике заболеваний США, Ассоциацией чиновников здравоохранения штатов и территорий, Национальной ассоциацией окружных и городских чиновников здравоохранения и т. п.) для оценки практических методов в сфере общественного здравоохранения на уровне штатов и основана на принципе самооценки.

Также реализуется ряд инициатив по проведению независимой / сравнительной оценки штатов, в рамках которых осуществляется мониторинг и оценка системы управления государственными финансами с использованием конкретных индикаторов и которые также не предусматривают составление рейтинга. Так, доклад «Бюджетное обследование штатов» (The Fiscal Survey of States[12 - Последний отчет был опубликован осенью 2 012 г. // http://www.nga.org/files/live/sites/NGA/files/pdf/FSS1212 (http://www.nga.org/files/live/sites/NGA/files/pdf/FSS1212)]) выходит два раза в год и готовится Национальной ассоциацией специалистов по бюджетным вопросам штатов и Национальной ассоциацией губернаторов. Доклад «Бюджетное обследование штатов» впервые был подготовлен и опубликован в 1972 г. Результаты обследования представляют агрегированные и отдельные данные об объеме общих доходов, расходах и балансе. Хотя представляются не все данные о расходах администраций штатов, а только часть, проводится оценка расходования средств, выделяемых для финансирования большинства услуг общего характера, предоставляемых на территории штата, которые являются самыми важными элементами, определяющими бюджетное «здоровье» штатов.

Ежегодно проводится еще одно обследование для рассмотрения всех расходов штатов: Доклад о расходах штатов готовится Национальной ассоциацией специалистов по бюджетным вопросам штатов. Обследование проводится сотрудниками администраций губернаторов по бюджетным вопросам штата во всех 50 штатах.

В Великобритании, имеющей давнюю и богатую традицию использования управления по результатам в общественном секторе, управление «по результатам» состоит из четырех циклов: планирование (расстановка приоритетов и планирование с целью оптимизации); исполнение (помощь в достижении лучших результатов); оценка (оценка результатов / эффекта деятельности); пересмотр (внесение корректив в соответствии с результатами).

Одним из основных инструментов управления по результатам в Великобритании первоначально являлись в основном соглашения о предоставлении услуг (public service agreements), заключаемые между офисом премьер-министра и конкретным ведомством на трехлетний период. Данный инструмент впервые был внедрен в 1998 г. и активно использовался до 2007 г. Национальный офис по аудиту проводил регулярную оценку достоверности данных, используемых для оценки результатов (в частности, в 2007 г. в рамках четвертого отчета об оценке Национальный офис по аудиту проанализировал 237 систем сбора данных, используемых 17 ведомствами. При этом 50 % систем были признаны адекватными (соответствующими поставленным целям), 35 % систем сбора данных в целом соответствовали целям их использования, но нуждались в дальнейшем развитии, 8 % – не соответствовали поставленным задачам. Для 6 % систем сбора данных оценка являлась преждевременной, а в 1 % случаев системы сбора данных о результатах не были созданы[13 - UK National Audit Office. Fourth Validation Compedium Report. http://www.nao.org.uk/report/fourth-validation-compendium-report/ (http://www.nao.org.uk/report/fourth-validation-compendium-report/)]).

В настоящее время в Великобритании на уровне ведомств разрабатываются стратегические планы деятельности и публикуются отчеты по результатам. С 2012 г. в рамках реализации реформы государственной службы создается единая информационная система управления, основанная на данных различных ведомств, предпринимаются усилия по дальнейшему развитию систем управления по результатам на индивидуальном уровне[14 - Civil Service Reform Plan: One year on Reform, 2013 // https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachmentdata/file/211506/CSR OYO LOW RES (https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachmentdata/file/211506/CSR%E2%97%A6OYO%20LOW%20RES)].

В Канаде основными участниками мониторинга и оценки государственных программ (связь с управлением по результатам не очевидна) являются:

• Центральное агентство-секретариат Министерства финансов – основной получатель информации об оценках государственных программ, данную информацию использует при принятии решений о финансировании программ и управлении расходами правительства. В пределах Министерства финансов создан Центр оценки, выполняющий анализ общественного развития, разработку стандартов качества оценки, интеграцию результатов оценки в процесс принятия будущих решений; • федеральные ведомства, осуществляющие реализацию государственных программ;

Результаты оценки и мониторинга в рамках ведомственных отчетов, а также стратегического общенационального отчета ежегодно представляются в парламент.

Государственные программы в Канаде подвергаются стратегическому пересмотру каждые четыре года, чтобы была возможность выявить отклонения в их реализации от приоритетных направлений деятельности правительства, а также принципов эффективности, эффектности и экономичности. Основой для пересмотра программ является «Архитектура активности программ», ранжирующая программы по их вкладу в достижение стратегических результатов. Департаменты имеют базу объективных данных, которая используется для оценок, аудита и подготовки различных отчетов. Частью системы пересмотра является ведомственный консультативный комитет, неофициальным членом которого является Секретариат Казначейского управления. Наконец, еще один ключевой элемент системы – это внешний эксперт, чье участие добавляет пересмотру объективности и доверительности[15 - http://www.tbs-sct.gc.ca/sr-es/index-eng.asp (http://www.tbs-sct.gc.ca/sr-es/index-eng.asp)].

В Новой Зеландии управление «по результатам» представляет собой цикл из четырех этапов: выбор направления (чего мы хотим достичь в ближайшие 3–5 лет и почему); планирование (как лучше достичь желаемого и есть ли необходимые ресурсы); внедрение и оказание услуг (внедрение, мониторинг, внесение корректив); оценка (оценка эффективности и результативности предпринятых действий, оценка непредвиденных побочных эффектов).

С конца 80?х гг. прошлого столетия в Новой Зеландии были демонтированы почти все детальные механизмы централизованного контроля (в бюджетной, закупочной, кадровой и административной сферах) над отраслевыми министерствами и ведомствами. Эти меры контроля сочли неэффективными и дорогостоящими. Руководителям была предоставлена свобода выбора ресурсов, необходимых для достижения согласованных результатов. Каждому отраслевому министерству выделяется определенная сумма бюджетных ассигнований по каждой категории результатов и за ним сохраняются все сэкономленные бюджетные средства. В свою очередь, ни на какие бюджетные добавки нельзя рассчитывать в течение года, а за перерасход средств предусматриваются жесткие санкции. В кадровых вопросах руководитель каждого министерства или ведомства взял на себя исполнение функций работодателя на условиях полной гибкости (в рамках определенных принципов, отражающих передовые методы найма) для определения организационной структуры, рангов сотрудников и размеров заработной платы. В целом считается, что эта передача полномочий привела к значительной экономии средств и улучшению других показателей. Подотчетность за результаты обеспечивается подготовкой ежегодного заверяемого аудитором отчета каждого министерства и ведомства об эффективности услуг.

Подчеркивая свою нацеленность на достижение конечных результатов, а не просто на выполнение заданий, каждое министерство или ведомство готовит ежегодное заявление о намерениях, которое является государственным стратегическим документом планирования, одобренным министром, с целями, намеченными на ближайшие 3–5 лет. Заявление о намерениях вносится на рассмотрение парламента одновременно с бюджетом. В нем раскрываются конечные результаты и сопутствующие им задачи (называемые государственным заданием), а также предусматриваются меры, направленные на сохранение потенциала организации (как ответственность государства). Заявления о намерениях должны отражать непрерывный цикл оптимизации деятельности и содержать конкретный план повышения уровня эффективности[16 - http://www.treasury.govt.nz/publications/abouttreasury/soi (http://www.treasury.govt.nz/publications/abouttreasury/soi). По состоянию на 1 ноября 2013 г., последнее заявление о намерениях опубликовано на период 2013–2018 гг.].

Во Франции принципы управления по результатам и бюджетирования, ориентированного на результат, закреплены в бюджетном законодательстве страны. Для каждой из 132 программ, которые формируют французский генеральный бюджет, руководители программ готовят ежегодный план работы и ежегодный отчет о результатах, которые являются общедоступными документами, вносимыми в парламент. Оба документа содержат описание программных целей и политики, условий выполнения программы, мероприятий в рамках программы и показателей конечных результатов, относящихся к эффективности, результативности и качеству услуг по каждой цели программы.

Межведомственный комитет финансовых генеральных инспекторов оценивает качество программ и показателей эффективности; был также создан специальный ревизионный комитет по программам, который оценивает связи между программой и политикой государства, а также актуальность целей программы. Кроме того, в 2007–2008 гг. во Франции была проведена широкомасштабная реформа государственного управления (Общий обзор публичной политики), в рамках которой, в частности, были внедрены схемы оплаты труда по результатам, оценка государственных служащих на индивидуальном уровне, проведена оценка эффективности основных программ расходов и сформированы предложения по оптимизации текущих расходов, позволяющих сократить до 11 % текущих (операционных) расходов бюджета на национальном уровне [8].

В Чили действует развитая система независимых глубоких оценок государственных программ, которая была создана в 1997 г.; она находится под централизованным контролем Министерства финансов. Программа оценок согласуется Министерством финансов, Администрацией президента, Министерством планирования и Национальным конгрессом Чили. Оценки осуществляются внешними группами экспертов на основе строгой методологии. Доклады об оценке являются публичными документами, направляемыми в Конгресс Чили вместе с комментариями организации, программа которой является предметом оценки. Таким образом устанавливается тесная связь с бюджетным процессом.

В Австрии переход на систему многолетнего бюджетирования, ориентированного на результат, начался с 2007 г. Реализация стратегии внедрения данной системы была рассчитана на четырехлетний период, начиная с широкой подготовки государственных служащих, проведения экспериментальных проектов в ряде министерств и параллельного функционирования прежних и новых систем до поэтапного внедрения нового механизма. Несмотря на то что ответственность за разработку и детальное планирование реформ была возложена на правительственные органы, парламент принимал непосредственное участие в продвижении реформ, а отраслевые министерства смогли оценить собственные преимущества, связанные с повышением гибкости управления. Счетная палата сыграла ключевую роль в одобрении реформ. Важность формирования положительного общественного мнения о реформах нашла свое отражение в использовании фокус-групп и специальных брифингов для СМИ.

В Австралии, еще одной стране с богатыми традициями управления по результатам в государственном секторе, управление «по результатам» включает в себя три основных стадии: планирование (соглашение по стандартам эффективности и результативности), исполнение, а также оценка (сравнение достигнутого с тем, что было запланировано)».

Дальнейшее развитие инструментов управления по результатам в Австралии реализуется в рамках выполнения реформы государственного управления 2010 г. (Ahead of the Game: Blueprint for Reform of Australian Government Administration 2010 [9]). В частности, в рамках данной реформы предусмотрены следующие направления, непосредственно связанные с развитием механизмов управления по результатам:

– развитие системы оценки результатов для обеспечения оценки индивидуального и коллективного вклада в сфере стратегического управления;

– развитие системы управления по результатам, направленной на достижение высоких результатов;

– проведение обучения в сфере управления по результатам для всех руководителей и сотрудников кадровых служб;

– разработка общего руководства по мерам, предпринимаемым в случае недостижения результатов;

– анализ действующих механизмов стимулирования эффективности деятельности агентств;

– проведение периодических оценок институционального потенциала агентств, включая вопросы стратегии, лидерства, кадрового потенциала, качества услуг и эффективности их предоставления;

– введение общих целей, на достижение которых направлена деятельность нескольких ведомств в приоритетных сферах;

– сокращение межведомственных барьеров и обеспечение исполнения действующих требований в сфере административного управления и финансового менеджмента;

– упрощение организационных структур для новых и существующих организаций на основе консолидации категорий (типов) создаваемых организаций;

– внесение изменений в руководство по управлению с целью обеспечения четких условий управления межрегиональными организациями и соответствия всех существующих и новых агентств целям их учреждения;

– проведение обследований агентств на предмет повышения эффективности исполнения их функций.

Новый этап реформ, связанных с внедрением в Мексике инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, был запущен в 2006 г. В рамках данных реформ внедрение новых принципов бюджетирования проводилось одновременно на федеральном и региональном уровнях.

В соответствии с новым бюджетным законодательством органы государственной власти обязаны определять цели и количественные показатели достижения результатов, а также обеспечивать проведение независимой оценки достигнутых результатов силами внешних экспертов. В рамках данного этапа реформ в Мексике была внедрена Система оценки результативности, состоящая из двух компонентов:

– оценка программ и политик, предполагающая разработку, мониторинг и оценку стратегических показателей, характеризующих достижение результатов;

– оценка управленческих процессов и государственных услуг, направленная на оценку качества предоставления государственных услуг и эффективности организации внутренних управленческих процессов на ведомственном уровне [10].

Для обеспечения оценки программ в Мексике используется «логическая система» разработки показателей на четырех уровнях (результат, задача, компонент, мероприятия), для каждого из которых определяется цель, показатели, способы их верификации и риски достижения. К 2009 г. в рамках бюджетного процесса использовалось около 250 показателей, большинство из которых относились к стратегическим показателям.

Значения показателей, формируемых в рамках федеральных программ (для целей бюджетирования по результатам), рассчитываются на шестилетний период и связаны с целями развития страны, утвержденными в Национальном плане развития Мексики (долгосрочном стратегическом документе с горизонтом планирования 20–25 лет).

Результаты реализации программ (включая как оценки ведомств, так и оценки внешних экспертов, осуществляемые в отношении не менее 30 % программ) учитываются в рамках ежегодного бюджетного процесса, что делает Мексику одним из лидеров стран ОЭСР по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат [10].

Итоги внедрения практик бюджетирования, ориентированного на результат, в Нидерландах имели смешанный эффект. С одной стороны, внедрение данной практики позволило в большей степени сориентировать деятельность ведомств на достижение конечных результатов государственной политики, что сопровождалось реальным улучшением дел (например, повышением безопасности дорожного движения). Кроме того, в стране получила развитие комплексная система оценки результативности. В Нидерландах, например, используются следующие виды оценки:

– оценка социально-экономической эффективности – предварительная оценка (обязательная для инфраструктурных проектов и крупных национальных и региональных проектов) – проводится Министерством инфраструктуры и экологии;

– последующая оценка (оценка достигаемых результатов), в том числе: оценка (обзор) политики (по каждой программе не реже чем раз в 4–7 лет) – проводится отраслевым ведомством; оценка эффектов – проводится на регулярной основе отраслевым ведомством; оценка эффективности бюджетных расходов – проводится на уровне кабинета министров) [11].

С другой стороны, результаты реализации программ недостаточно учитывались при принятии решений об объемах финансирования программ, а само внедрение практики бюджетирования, ориентированного на результат, привело к росту административных издержек, связанных с необходимостью сбора и обработки информации о результатах. Кроме того, были выявлены случаи занижения плановых значений показателей и завышения объемов расходов, направляемых на те или иные цели, в том числе в результате политических компромиссов.

На основе анализа накопленного опыта в 2011 г. в Нидерландах была изменена структура бюджета и осуществлен переход к концепции «ответственного бюджета». Основой для изменений стал переход от формулирования целей политики (в широком контексте) к формулированию конкретных целей деятельности министров, осуществляющих управление в соответствующей сфере; переход от описания действий, необходимых для достижения целей, к описанию конкретных финансовых инструментов, которые отраслевое министерство предполагает использовать для достижения целей. Таким образом, программы министерств и их оценка в рамках «ответственного бюджета» должны быть в большей степени связаны с фактическими мерами (инструментами), находящимися в распоряжении министерства, позволяющими достичь планируемых результатов.

Изменения, связанные с внедрением «ответственного бюджета», коснулись и бюджетной классификации. Так, в бюджете, утверждаемом парламентом, возросла детализация расходов по программам (так отдельно отображаются расходы на субсидии, трансферты агентствам и т. д.), а расходы на содержание ведомств были сгруппированы в рамках единой статьи непрограммного характера [12].

При формировании показателей, характеризующих программы, учитываются следующие роли, которые играют ведомства в отношении конкретных сфер: стимулирование, финансирование, создание условий и непосредственное исполнение. В целом внедрение «ответственного бюджета» позволило существенно сократить количество используемых министерствами показателей, в частности, за счет исключения показателей, на которые министерства оказывают слабое влияние (например, показатели «количество олимпийских наград, полученных командой Нидерландов» или «доля студентов вузов, которые в достаточной степени мотивированы»), В целом опыт внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в Нидерландах показывает, что программная структура бюджета (при всех ее недостатках) повышает прозрачность государственных расходов. Данные о результативности реализации программ являются важной информацией, учитываемой при принятии бюджетных решений (хотя и не всегда напрямую). Важнейшим элементом бюджетирования, ориентированного на результат, является обеспечение проведения регулярной оценки эффективности и результативности реализации программ.

В то же время опыт Нидерландов показывает, что единый сложный формат программных документов для всех сфер государственной политики не является оптимальной основой для эффективного планирования и оценки бюджетных расходов. Так, необходима дифференциация форматов программ, в том числе с учетом финансовых инструментов, используемых при их реализации. В рамках бюджетного цикла невозможно учесть все типы информации о достигаемых результатов, которые удовлетворили бы потребности всех заинтересованных сторон. Кроме того, рост объемов информации о результатах, поставляемой ведомствами по собственной инициативе, не всегда способствует принятию рациональных решений. Необходимо учитывать и наличие объективного спроса на соответствующую информацию.

На основании вышеприведенного анализа можно заключить, что в механизмах управления по результатам обязательна постановка целей и задач, понимание ожидаемого результата, а также учет полученных результатов при исполнении намеченного и дальнейшем планировании. В большинстве стран, чей опыт был рассмотрен в статье, в настоящее время проводятся дальнейшие реформы по внедрению механизмов и инструментов управления по результатам, совершенствованию используемых подходов с учетом технологических и политических вызовов сегодняшнего дня, бюджетных ограничений и высоких ожиданий граждан относительно качества и доступности государственных услуг. При этом в качестве источников достижения и улучшения результатов в странах ОЭСР все чаще рассматриваются не только (и не столько) бюджетные расходы (всегда ограниченные, что особенно актуально с учетом высокого уровня внешнего долга во многих рассматриваемых странах), но и меры государственной политики в широком смысле. Именно в этой связи и Великобритания, и Австралия, и другие страны ОЭСР все большее внимание уделяют вопросам кадрового обеспечения ведомств, разрабатывающих государственную политику, внедрения механизмов управления рисками, мониторинга и оценки регулирующего воздействия государственной политики в широком смысле. Ограниченность бюджетных расходов и сложность реализации принятых программ бюджетной консолидации, с одной стороны, создают благоприятные условия для реализации программ повышения эффективности бюджетных расходов, оптимизации предоставления государственных услуг, а с другой – обусловливают рост ответственности государственных служащих за достигаемые (и не достигаемые) результаты как в качественном, так и в количественном отношении.