Глобальная и региональная торгово-экономическая интеграция. Эффективность правового регулирования

2) отношения между государствами и международной организацией, возникающие по поводу внутригосударственных правовых режимов, установленных в национальных правовых системах, регулирование которых обусловлено обязательствами государства, принятыми на основании договора интеграции в соответствии с целями, принципами и правилами, определенными соответствующим международным договором. В данном случае имеет место «рамочное» регулирование вопросов развития национального законодательства на основании международного договора и/или в системе международной организации. Практическая реализация процессов интеграции требует, чтобы развитие национального законодательства государств осуществлялось в рамках, на основании и в соответствии с основополагающими целями и принципами, установленными международным договором либо в системе международной организации, выражающих потребности интеграционного объединения и процессов интеграции.

Таким образом, «право интеграции» по своей природе принадлежит международному публичному праву, несмотря на то, что содержит некоторые черты и характеристики, а также использует на практике методы, до определенной степени чуждые международному публичному праву на данной стадии его становления (чуждые скорее в силу неразвитости международного права, нежели противоречащие его природе). Специфика «права интеграции» заключается главным образом в том, что нормы «права интеграции» являются скорее общими (конвергентными) для интегрирующихся государств, нежели регулирующими отношения между государствами. Нормы «права интеграции» есть (обще)признанные в рамках интеграционного объединения и отношениях между государствами нормы международного права (включая отдельные правоположения норм международного права, необходимым образом имплементированные в национальные правовые системы государств – членов интеграционного объединения). Так, общность для национальных правовых систем группы государств комплекса норм и/или правоположений, вытекающих из международного права и/или носящих публично-правовой характер, является одним из характерных признаков, указывающих на то, что имеют место процессы интеграции.

Таким образом, «право ВТО» и «право ЕС» есть «право интеграции».

Доктрина «права интеграции»

Важнейшее значение в развитии «права интеграции», если речь идет о реальной торгово-экономической интеграции государств, на современном этапе приобретает доктрина экономического права и конкуренции (в представленном контексте – доктрина интеграции), лежащая в основе политико-правовой и социально-экономической практики интеграционного объединения.

Доктрины интеграции ВТО и ЕС в целом сходны и основываются на следующем.

В современной доктрине систем ВТО и ЕС экономическое право включает элементы публичного права и элементы частного права. Для экономического правопорядка, формирующегося в рамках ВТО и ЕС, характерным базисом служат:

– собственность;

– договорное право, отражающее принцип свободы заключения договора, не вступающего в противоречие с императивными принципами и нормами международного и национального права;

– поддержание справедливой и добросовестной конкуренции в мировой и национальных экономических системах (на мировых и национальных рынках).

Таким образом, доминирующая на практике доктрина может быть сформулирована следующим образом: развитие/рост экономики требует обеспечения правовыми средствами (в национальных правовых системах и международных отношениях) принципа свободы заключения договора, который будет действовать лишь постольку и до тех пор, пока и поскольку существует конкуренция (поддержание которой, в свою очередь, требует адекватного правового регулирования). Конкуренция имеет каузальное (причинное) значение для заключения договоров, равно как поддерживает условия и для свободного заключения договоров.

Именно эта доктрина объективно определяет существующий формат и тенденции развития таких интеграционных объединений, как ВТО и ЕС.

В свою очередь, существует некоторое разнообразие доктрин конкуренции, практиковавшихся в разное время различными субъектами международного права. Тем не менее доктрина конкуренции и в системе ВТО, и в ЕС в целом базируется на концепции потенциальной конкуренции[49 - Более подробно см., например: Юмашев Ю. М. Политика и правила конкуренции Европейского сообщества (ЕС) // Предпринимательское право в XXI веке: преемственность и развитие. М., 2002. С. 155–191.], согласно которой в условиях либерального рынка активно действующая на рынке компания может добиться успехов и реализовать свои конкурентные преимущества даже в условиях наличия на этом рынке крупных компаний, имеющих доминирующее положение. То есть речь идет о функциональной – динамической конкуренции (а не об организационной – статической), когда презюмируется, что факт существования крупных компаний (монопольного характера) не является фактором, существование которого само по себе ограничивающим конкуренцию. Таким образом, нельзя говорить о нарушении условий конкуренции на рынках только в силу существования на этих рынках крупных компаний – нарушение условий конкуренции может иметь место лишь в силу действий, предпринимаемых субъектами права.

Государства в силу своей природы имеют возможность ограничивать иностранную конкуренцию на своих внутренних рынках. В рамках же интеграционных объединений, напротив, одной из центральных задач становится ограничение усмотрения государства, направленного на установление (прямых или косвенных) ограничений иностранной конкуренции – правил доступа на внутренние рынки товаров, лиц и т. п., поскольку применение методов и средств ограничения иностранной конкуренции в национальных правовых системах интегрирующихся государств имеет противоположную направленность процессам формирования общего рынка (а в перспективе, возможно, и единого экономического пространства – если ставится подобная цель) интеграционного объединения.

Для ЕС характерно существенное развитие на уровне Сообщества регулирования вопросов обеспечения добросовестной конкуренции. Акты Сообщества, принимаемые по вопросам обеспечения добросовестной конкуренции, относятся и к положению государств, действия которых могут признаваться как ограничивающие условия добросовестной конкуренции, так и к положению частных лиц, если их действия деформируют конкурентный порядок Сообщества.

В ВТО вопросы обеспечения условий добросовестной конкуренции формально урегулированы крайне незначительно, однако практика и тенденции развития отношений между государствами в системе ВТО свидетельствуют о том, что существующие инструменты системы в достаточной степени ограничивают возможности государств-членов препятствовать иностранной конкуренции на своих внутренних рынках. При этом тем не менее вне поля регулирования ВТО остаются вопросы контроля и обеспечения добросовестности в конкурентных отношениях частных лиц, принадлежащих юрисдикции государств – членов ВТО, что со временем может составить проблему, остро нуждающуюся в правовом регулировании, поскольку сохранение такого положения дел может привести к монополизации мировых рынков, последствия которой сегодня трудно предсказать.

Международно-правовые цели и принципы интеграции

Международное право традиционно опирается на комплекс целей и принципов, в рамках которых осуществляется развитие международных отношений, углубление их регулирования, а также дальнейшее развитие собственно международного права.

Международно-правовая цель есть модель желаемого состояния в будущем, которую субъекты согласились реализовывать совместными усилиями и придали ей юридическую силу.

Международно-правовой принцип есть обобщенная норма, обладающая высшей юридической силой, отражающая и содержащая коренные интересы государств в их международно-правовом сотрудничестве[50 - Определения международно-правовой цели и принципа даны на основании работы: Лукашук И. И. Международное право. Общая часть. М., 2001. С. 126, 131.].

ВТО и ЕС, будучи по своей природе субъектами международного права, традиционно (как в рамках международного права, так и для международных организаций) опираются на комплекс международно-правовых целей и принципов, как общих для системы международного права, так и непосредственно установленных в учредительных и/или системообразующих для этих организаций международных договорах и соглашениях.

При сравнении целей и принципов ВТО и ЕС трудно говорить об их полной эквивалентности, однако можно указать на глубокое системное сходство, одинаковую направленность, опору на сходные методы и подходы к достижению обозначенных целей и реализации заложенных системных принципов.

Цели интеграции. Как правило, международные договоры и соглашения, лежащие в основе развития процессов интеграции, прямо включают цели, достижению которых они призваны служить. Кроме того, цели интеграции устанавливаются при учреждении международной организации, сопряженной с решением задач торгово-экономической интеграции.

Основной целью, достижению которой призвана служить ВТО, является содействие глобальному экономическому сотрудничеству, обеспечение справедливости и открытости многосторонней торговой системы, формирующейся под эгидой ВТО, на благо всех людей мира. Учреждением ВТО предполагается также упрочить мировую экономику, привести к росту торговли, инвестиций, занятости и доходов повсеместно в мире[51 - Эти положения содержатся в Марракешской декларации 1994 г., принятой в связи с учреждением ВТО.].

В более развернутом и конкретном виде эта цель получает следующее выражение: отношения между государствами-членами в сфере торговли и экономики должны осуществляться с намерением повысить уровень жизни, уровень занятости, обеспечить высокий и устойчивый рост реальных доходов, расширение производства и торговли товарами и услугами, в условиях оптимального использования мировых ресурсов и обеспечения охраны окружающей среды, а также с учетом различного уровня экономического развития государств-членов[52 - Эти цели представлены в преамбуле Марракешского соглашения об учреждении ВТО 1994 г.].

Предполагается, что на практике эта цель в системе ВТО может быть достигнута за счет и в ходе либерализации международной торговли путем отказа государств от практики дискриминации в торгово-экономических отношениях, а также снижения и устранения установленных государствами (прямо или косвенно) барьеров в международной торговле. Так, в системе ВТО предполагается, что государство имеет право защищать свой внутренний рынок и производителей, но только таможенным тарифом, установленным и взимаемым при импорте товаров. То есть нетарифные барьеры в международной торговле должны быть (со временем – полностью) устранены, а ставки таможенных тарифов – снижаться в переговорном процессе, т. е. сводиться к минимуму.

Цели ЕЭС/ЕС[53 - В данном случае речь идет о целях, установленных в основном, системообразующем договоре ЕС – Римском договоре 1957 г.] заключаются в гармоничном и сбалансированном развитии экономической деятельности, устойчивом и безынфляционном росте с учетом потребностей защиты окружающей среды, высоком уровне согласованности экономической политики, росте уровня занятости и социальной защиты, росте уровня и качества жизни, экономической и социальной солидарности между государствами-членами.

Предполагается, что эта цель может быть достигнута главным образом за счет формирования общего рынка Сообщества. Формирование общего рынка ЕЭС базировалось на «трех китах», а именно: 1) устранении препятствий к свободному движению товаров, лиц, услуг и капитала; 2) поддержании конкуренции на внутреннем рынке субъектов Сообщества; 3) осуществлении государствами-членами сообщества общей торгово-экономической политики.

Вслед за формированием общего рынка для достижения целей интеграции предполагалось создать валютно-финансовый союз. Одновременно с процессами формирования общего рынка проводились работы по созданию механизмов регулирования государственной политики членов Сообщества – по сути, речь шла о регламентации в рамках Сообщества вопросов разграничения компетенции в различных сферах между государствами-членами и сообществом.

Таким образом, сходство целей и способов, направленных на практике на их достижение, в ВТО и ЕС не вызывает сомнений. Обобщая этот опыт, можно указать, что фундаментальное сходство целей интеграции, провозглашенных в рамках ВТО и ЕС, состоит в ключевой задаче интеграции – повышении уровня и качества жизни граждан интегрирующихся государств. Предполагается, что эта цель может и должна быть достигнута за счет снижения и/или полного устранения торгово-экономических барьеров в отношениях между государствами.

Принципы, провозглашенные в связи с учреждением интеграционного объединения, – чрезвычайно важный источник в массиве «права интеграции», практическое значение которого трудно переоценить, тем более что принципы, по общему правилу, в международном праве обладают высшей юридической силой. Действительно, коль скоро в ходе интеграции существенное значение приобретают обеспечиваемые в национальных правовых системах торгово-экономические режимы, именно принципы, сформулированные на международно-правовом уровне и отражающие потребности интеграции, задают основы и рамки для развития правового регулирования на национальном уровне вопросов, регламентация которых способна внести существенный вклад в обеспечение реальных возможностей развития процессов международной интеграции.

Так, в условиях принятия принципов на уровне интеграционного объединения, с одной стороны, создаются формальные рамки правотворчества государств-членов, с другой – стимулируется развитие фактических условий для правореализации. Поскольку государство связано обязательством соблюдения принципов, установленных в системе интеграционного объединения, оно должно необходимым образом регламентировать и обеспечить возможности реализации прав и законных интересов субъектов правового общения, возникающих в ходе осуществления ими хозяйственной деятельности в рамках интеграционного объединения.

Для достижения целей интеграции ВТО в своей деятельности руководствуется следующими принципами[54 - Эти принципы не консолидированы в нормативном массиве ВТО, но в совокупности вытекают из норм и положений Устава и соглашений системы ВТО.]:

– в международной торговле не должно быть места дискриминации: по общему правилу члены ВТО не должны дискриминировать своих торговых партнеров – на всех в равной мере должен распространяться режим наибольшего благоприятствования; члены ВТО не должны дискриминировать иностранные продукты, услуги или подданных (как субъектов отношений международной торговли) – им должен быть предоставлен национальный режим;

– в международной торговле должно уменьшаться число торговых барьеров, причем это должно происходить в переговорном процессе;

– правовое регулирование в сфере отношений международной торговли должно быть прозрачным и предсказуемым: все (как публичные, так и частные лица) должны быть уверены в том, что торговые барьеры не будут вводиться произвольно;

– в системе международной торговли должна развиваться и поддерживаться справедливая и добросовестная конкуренция;

– в отношениях международной торговли должны быть созданы более выгодные условия для развивающихся и наименее развитых стран.

Фундаментальными принципами ЕС являются[55 - Статьи 3b, 5 и 6 Римского договора.]:

– принцип субсидиарности и пропорциональности;

– принцип соблюдения права Сообщества (или солидарности);

– запрет дискриминации по признаку подданства лица.

Как видно, на первый взгляд трудно провести прямые параллели между принципами ВТО и ЕС. Принципы ЕС в большей мере относятся к определению соотношения национального права и «права интеграции», тогда как принципы ВТО в большей мере относятся к определению общих направлений и ограничений в развитии «права интеграции» и национального права государств-членов. Между тем параллели в содержании международно-правовых принципов ВТО и ЕС становятся более очевидными, если, с одной стороны, соотнести принципы ВТО с формально установленными международно-правовыми целями ЕС и практикующимися в ЕС способами их достижения, и, с другой стороны, обратиться к комплексному анализу принципов и функций этих международных организаций в контексте стоящих перед ними целей.

Обратиться к последнему удобнее, взяв за основу принципы ЕС.

А. Принцип субсидиарности и пропорциональности ЕС vs. принципы и функции ВТО

Принцип субсидиарности – общий принцип, на основании которого разграничиваются компетенции между государствами-членами и Сообществом в вопросах, решение которых не входит исключительно в полномочия Сообщества. Устанавливается, что Сообщество должно действовать в рамках полномочий, переданных ему на основании Договора[56 - Здесь и далее Договор – Римский договор 1957 г., иногда называемый «Конституцией ЕЭС».] и сообразно целям, поставленным при его учреждении. По вопросам, которые не отнесены к исключительной компетенции Сообщества, оно действует в соответствии с принципом субсидиарности постольку и настолько, поскольку и насколько цели, ради достижения которых действует Сообщество, не могут быть достигнуты усилиями государств-членов, но с большей эффективностью могут быть достигнуты усилиями Сообщества.

В системе ВТО прямо не предусмотрено принцип субсидиарности, вместе с тем к функциям ВТО учредители отнесли то, что ВТО должна способствовать введению в действие, исполнению и применению, а также осуществлению целей, достигнутых в ее формате торговых соглашений, что по сути формирует международно-правовые основы для практического появления и проявления характерных особенностей принципа субсидиарности.

На практике в системе ВТО осуществляется косвенное воздействие на развитие правовых систем государств-членов, тогда как в ЕС это воздействие более непосредственное. В перспективе особенно после принятия ТРИПС, в системе ВТО можно ожидать дальнейшего развития принципа субсидиарности, поскольку, например, ТРИПС воплощает новую для ВТО, однако характерную и широко применяющуюся в ЕС форму акта, называемую в системе ЕС Директивой. Факт принятия такого акта порождает для государств-членов обязательство необходимым образом имплементировать в национальном законодательстве в установленные сроки все материальные положения этого акта, принятого в рамках соответствующей международной организации.

Принцип пропорциональности, или разумности, ЕЭС/ЕС развился как общеправовой принцип ЕС из прецедентного права Суда ЕС и гласит следующее: любое действие Сообщества не должно простираться далее, того, что требуется для достижения целей Договора. Таким образом, принцип пропорциональности по сути ограничивает компетенцию Сообщества решением вопросов, отнесенных к кругу его целей и задач.

Аналогию принципа пропорциональности, с одной стороны, и принципа субсидиарности – с другой, свойственных системе ЕЭС/ЕС, в системе ВТО можно найти, обратившись к ее Уставу[57 - Марракешское соглашение об учреждении ВТО. 1994. Ч. 1. Ст. VIII.], утверждающему, что ВТО наделяется всеми своими членами правоспособностью, необходимой для осуществления ее функций.