Европейское право

– Совет ЕС принимает решения совместно с Парламентом по предложению Комиссии;

– Совет ЕС единолично принимает решения после консультаций с Европарламентом;

– Совет ЕС единолично принимает решения после их одобрения Европарламентом;

– Совет ЕС одобряет решения, требующие его одобрения при их принятии единолично Европарламентом.

Совет ЕС наделен правом законодательной инициативы. В соответствии со ст. 241 Договора о функционировании ЕС Совет ЕС вправе требовать от Комиссии проведения необходимых исследований для реализации общих целей и разработки соответствующих предложений по интересующим вопросам.

Согласно ст. 48 Договора о ЕС Совет ЕС играет значительную роль при внесении изменений в учредительные договоры ЕС. Именно через Совет ЕС Европарламент и Комиссия передают в Европейский совет проекты изменений для рассмотрения в рамках Конвента.

б) Бюджетная функция.

Как отмечалось выше, утверждение бюджета ЕС требует принятия совместного решения Европарламентом и Советом ЕС. Совет утверждает многолетний финансовый рамочный план после одобрения Европейского парламента. По рекомендации Совета ЕС Европарламент утверждает исполнение бюджета Комиссией.

в) Функция определения политики.

г) Координационная функция.

Две последние функции тесно связаны друг с другом благодаря составу Совета ЕС как межправительственной инстанции: именно в рамках этого института, состоящего из национальных министров разного профиля (иностранных дел, экономики и т. д.), производится координация действий правительств государств-членов и вырабатывается общая политика ЕС в соответствующих областях.

Круг полномочий Совета ЕС в рамках указанных функций широк и разнообразен. Он затрагивает практически все сферы компетенции ЕС: разработку общей внешней политики и политики безопасности и принятие решений, необходимых для определения и осуществления этой политики, на основании общих ориентиров и стратегических направлений, установленных Европейским советом (параграф 2 ст. 26 Договора о ЕС); утверждение главных ориентиров экономической политики государств – членов ЕС и специальных ориентиров для политики занятости государств-членов (ст. 121 и 148 Договора о функционировании ЕС); издание рекомендаций в сфере культуры (ст. 167 Договора о функционировании ЕС); общее руководство деятельностью Европейского оборонного агентства (ст. 45 Договора о ЕС) и т. д.

С некоторыми оговорками к полномочиям Совета ЕС в рамках функции определения политики и координационной функции могут быть отнесены и такие его традиционные прерогативы, как заключение международных соглашений (ст. 218 Договора о функционировании ЕС); назначение членов ряда институтов и органов ЕС (члены Счетной палаты, Комитета регионов, судьи Трибунала гражданской службы и других специализированных трибуналов); применение мер, в том числе санкций к государствам-членам, допускающим серьезное и устойчивое нарушение демократических ценностей ЕС (параграф 3 ст. 7 Договора о ЕС) или имеющим чрезмерный бюджетный дефицит (ст. 126 Договора о функционировании ЕС); принятие документов нормативного или индивидуального характера, которые не относятся к законодательным актам ЕС (например, регламенты, директивы и решения по отдельным вопросам политики конкуренции ЕС) и др.

2.4.3 Принятие решений

Общим правилом принятия решений в Совете ЕС является квалифицированное большинство. Лиссабонский договор 2007 г сделал новый шаг в сторону сокращения количества вопросов, применительно к которым Совет ЕС обязан постановлять единогласно. Подобная реформа была необходима для более эффективного функционирования ЕС, поскольку предоставление каждому из государств – членов ЕС права вето (в лице национального министра, премьер-министра или главы государства) серьезно затрудняло процесс принятия решений на европейском уровне и фактически могло парализовать его. По вопросам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим вопросам организационно-процедурного характера (например, учреждение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и социальной защиты) Совет ЕС принимает решения простым большинством (15 из 28 министров).

2.5 Комиссия Европейского союза

2.5.1 Значение, состав и порядок формирования

Комиссия – институт ЕС, сходный по многим признакам с правительствами государств. Среди институтов ЕС Комиссия осуществляет наиболее широкий круг функций, которые обеспечивают ей роль, во-первых, «хранителя» ЕС и его правовой системы, во-вторых, «мотора» дальнейшего развития интеграционных процессов, в-третьих, административной инстанции, осуществляющей исполнительную власть на основании и во исполнение учредительных документов и законодательства ЕС[41 - Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договорас комментариями /отв. ред. С. Ю. Кашкин. – М.: ИНФА-М, 2008. – С. 134.].

В текстах учредительных документов ЕС термин «Комиссия» употребляется исключительно для обозначения коллегии комиссаров. В широком понимании, в частности, в сообщениях средств массовой информации под «Комиссией» понимают весь административный аппарат, который включает около 33 тыс. европейских гражданских служащих, занятых в работе генеральных директоратов и служб[42 - Civil Service: Staff figures. Europa (web por-tal). [http://ec.europa.eu/civil_ service/docs/hr_key_figures_en.pdf]].

Количественный состав. До недавнего времени в состав Комиссии входили 20 еврокомиссаров, причем 10 из них выдвигались крупнейшими государствами (Великобритания, Германия, Испания, Италия, Франция, каждому государству-по два места), а 10 мест отводились остальным странам – участницам ЕС (каждой – по одному месту). Согласно договору Ниццы была предпринята реформа количественного состава Комиссии, и число членов Комиссии возросло до 27 представителей – по одному от каждого государства – участника ЕС. При разработке Конституции ЕС 2004 г. были высказаны предложения сделать состав Комиссии более компактным в целях более эффективной организации работы данного института.

Лиссабонский договор также предусматривал сокращение количества еврокомиссаров до 34. Согласно положениям Лиссабонского договора общее число членов Комиссии с 1 ноября 2014 г. должно составлять

/

от количества государств-членов (19 человек для ЕС в составе 28 стран), включая Председателя Комиссии и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности. При этом между государствами-членами должна производиться строго равноправная ротация в отношении присутствия их граждан в Комиссии (в порядке, установленном Европейским советом). Вместе с тем Лиссабонский договор сохранил за Европейским советом право поступить иначе (т. е. назначить большее количество еврокомиссаров), при условии что указанное решение будет принято единогласно Европейским советом, т. е. с согласия всех государств-членов. До 1 ноября 2014 года Лиссабонский договор 2007 г. устанавливал переходный период, в течение которого Комиссия должна была формироваться в составе 28 человек (включая Председателя и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности) – по одному от каждого государства – участника ЕС, каждого кандидата рекомендует правительство его страны.

Включение указанной оговорки и переходного периода в текст Лиссабонского договора 2007 г. было обусловлено нежеланием некоторых государств-членов расставаться с традиционной возможностью назначать «своего» еврокомиссара и возникшими в этой связи сложностями с ратификацией Европейской конституции 2004 г. и Лиссабонского договора 2007 г. В частности, безоговорочное сокращение численности еврокомиссаров стало одной из причин провала референдума по вопросу ратификации Лиссабонского договора в Ирландии в 2008 году. В ходе проведения повторного референдума в Ирландии в 2009 году политическими лидерами государств – участников ЕС было обещано, что данное решение будет принято.

В ноябре 2009 г. состав Комиссии был сформирован в количестве 27 человек в соответствии с положениями Ниццкого договора. В силу ст. 5 Протокола о переходных положениях указанная комиссия сохранила свои полномочия после вступления в силу Лиссабонского договора (1 декабря 2009 года). В ноябре 2014 года к работе приступил новый состав Комиссии в составе 28 человек во главе с Жаном-Клодом Юнкером.

Статус членов Комиссии. Члены Комиссии избираются на основании общих способностей и европейской преданности, при этом не должно быть сомнений в их беспристрастности. При исполнении своих полномочий они независимы, обязаны руководствоваться исключительно интересами ЕС в целом. Они не вправе не только получать, но даже запрашивать какие-либо указания («инструкции») у национальных правительств или иных институтов, органов, учреждений (параграф 3 ст. 17 Договора о ЕС; ст. 245 Договора о функционировании ЕС). При этом каждое государство – участник ЕС обязуется соблюдать данные принципы и не пытаться влиять на членов Комиссии.

Срок полномочий Комиссии – пять лет.

Порядок формирования. Формирование Комиссии включает пять этапов:

1) Европейский совет с учетом расстановки политических сил в Европарламенте по итогам состоявшихся в него выборов выдвигает кандидата на пост Председателя Комиссии (квалицифицированным большинством) и назначает Высокого представителя ЕС по внешней политике и политике безопасности;

2) кандидат на должность Председателя Комиссии избирается Европарламентом (большинством);

3) Совет ЕС по общему согласию с Председателем Комиссии утверждают коллегию еврокомиссаров, в составе, предложенном государствами – участниками ЕС с учетом полномочий («портфелей»), распределенных между ними Председателем Комиссии. Каждое государство отбирает по одному кандидату на должность еврокомиссара, кроме тех государств, гражданами которых являются Председатель Комиссии и Высокий представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности. Председатель Комиссии распределяет портфели (определяет полномочия) в коллегии между отобранными кандидатами;

4) Европарламент (квалифицированным большинством) одобряет состав Комиссии в целом (т. е. коллегию в составе определенных лиц с определенными полномочиями). Парламент проводит слушания по каждому кандидату, но на голосование ставится весь состав Комиссии. Поэтому в случае недовольства евродепутатов каким-либо кандидатом вся Комиссия может оказаться под угрозой, если председатель не перераспределит полномочия или государство, номинировавшее непонравившегося кандидата, не предложит другую кандидатуру;

5) Комиссия проходит формальное назначение в Европейском совете (квалифицированным большинством).

Учредительные документы ЕС предписывают получение Комиссией двух вотумов доверия со стороны Европарламента: сначала Председателю, затем – всей Комиссии в целом. Лиссабонским договором 2007 г. вслед за проектом Европейской конституции 2004 г. впервые введено требование учитывать результаты выборов в Европейский парламент, что должно приводить к избранию Председателем Комиссии политика, принадлежащего к партии парламентского большинства. Например, если наибольшее число мест в Европарламенте принадлежит Европейской народной партии (правоцентристской), то и кандидат в Председатели Комиссии, в принципе, должен подбираться из числа членов этой партии. Однако на практике могут возникать более сложные ситуации, когда ни одна из партий не имеет в стенах Европейского парламента абсолютного большинства голосов (что наблюдалось в 2004–2009 гг.). В этом случае Председателем Комиссии может быть избран представитель менее крупных политических групп при условии, что он заручится поддержкой большинства депутатского корпуса. Отказ Европейского парламента одобрить предложенного ему Европейским советом кандидата в Председатели Комиссии закрывает путь к повторному выдвижению этой кандидатуры.

Вотум недоверия, влекущий отставку Комиссии в полном составе, может быть вынесен только Европейским парламентом. Допускается отрешение от должности (принудительная отставка) отдельных комиссаров по решению Суда ЕС или по требованию Председателя Комиссии (параграф 6 ст. 17 Договора о ЕС; ст. 247 Договора о функционировании ЕС).

Таким образом, утверждение состава Комиссии происходит по взаимному согласию межправительственных институтов ЕС (Европейского совета и Совета ЕС), с одной стороны, и института, представляющего народы ЕС в целом (Европейского парламента), с другой стороны.

Структура Комиссии представлена на рис. 7.

Рис. 7. Структура Комиссии

Возглавляет работу Комиссии ее Председатель. Его можно назвать «первым среди равных» членов Комиссии. Председатель Комиссии:

– определяет ориентиры, в рамках которых Комиссия осуществляет свои задачи;

– определяет внутреннюю организацию Комиссии и компетенцию ее подразделений таким образом, чтобы обеспечить последовательный, эффективный и коллегиальный характер ее деятельности;

– назначает заместителей (за исключением Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности). Эта должность не ведет к большому увеличению полномочий комиссара, за исключением первого заместителя председателя Комиссии, который получает полномочия председателя в случае его отсутствия.

Председатель Комиссии может требовать отставки ее члена (комиссара). Полномочия Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности могут быть прекращены только по решению Европейского совета с согласия Председателя Комиссии.

Каждому комиссару (за исключением Председателя и Верховного представителя по вопросам внешней политики и политики безопасности) подчинен соответствующий генеральный директорат (всего соответственно 26) во главе с генеральным директором. Дополнительно создано 4 различных службы. В рамках генеральных директоратов действуют директораты и отделы. На генеральные директораты и директораты возлагается задача подготовки документов и проектов, которые выносятся на обсуждение Комиссии.

При Комиссии действует генеральный секретариат, обеспечивающий функционирование Комиссии. На генеральные директораты и директораты возлагается задача подготовки документов и проектов, которые выносятся на обсуждение Комиссии. Генеральный секретариат осуществляет координационные функции и окончательную подготовку досье, выносимых на рассмотрение Комиссии. Глава секретариата принимает участие в заседаниях Комиссии, обеспечивает ведение протоколов, которые подписывает совместно с Председателем Комиссии.

2.5.2 Функции

В учредительных документах в редакции Лиссабонского договора 2007 г. функции Европейской комиссии классифицированы на несколько групп, которые не всегда четко обособлены друг от друга (параграф 1 ст. 17 Договора о ЕС).

а) Продвижение общих интересов ЕС и разработка инициатив по его дальнейшему развитию.

В институциональном механизме ЕС, как он начал складываться в 1950-е гг. в рамках Европейских сообществ, Комиссия изначально выступает в качестве подлинно наднациональной инстанции, состоящей из независимых европейских должностных лиц-комиссаров. По этой причине именно на Комиссию традиционно возлагается функция выявлять «общие интересы» ЕС и продвигать их, в частности, за счет выдвижения новых инициатив, которые вносятся ею на рассмотрение Европейского парламента, Совета ЕС и – в важнейших случаях – Европейского совета.

Отсюда главная традиционная прерогатива Комиссии, закрепленная в учредительных документах ЕС, – практически «монополия» на правотворческую инициативу (параграф 2 ст. 17 Договора о ЕС), позволяющая Комиссии выступать реальным двигателем («мотором») интеграционных процессов в ЕС.