Европейское право

• ведение общей политики в области сельского хозяйства и общей политики в области транспорта; предотвращение нарушений правил конкуренции на общем рынке;

• согласование экономической политики государств-участников и устранение диспропорций в платежных балансах;

• сближение законодательств государств-участников в той мере, в какой это необходимо для функционирования общего рынка;

• создание Европейского социального фонда с целью улучшения возможностей занятости для трудящихся и содействия повышению их жизненного уровня;

• создание Европейского инвестиционного банка, призванного способствовать экономическому развитию ЕЭС путем привлечения новых ресурсов;

• сотрудничество с другими странами и территориями с целью роста торговли и совместного содействия экономическому и социальному развитию.

Римские договоры предполагали развитие ряда других направлений общей политики, таких как сельское хозяйство, транспорт, гармонизация законодательства, социальная политика, внешнеторговая политика. Некоторые статьи Римских договоров уполномочивали органы Евратома на создание дополнительных направлений общей политики, начиная с региональной политики и заканчивая политикой защиты потребителя.

1.4 Договор о слиянии и дальнейшее развитие региональной экономической интеграции

С момента вступления в силу Римских договоров существовали три различных Сообщества – ЕОУС, ЕЭС и Евратом, которые объединяли одни и те же государства, но функционировали автономно, каждое согласно своим учредительным документам, определявшим сферу деятельности, цели и методы, а также организационную структуру. Наряду с органами управления, действующими исключительно в рамках соответствующего сообщества, были созданы два общих для указанных организаций института – Парламентская ассамблея и Суд Европейских сообществ.

В 1965 г. в Брюсселе был подписан Договор, учреждающий единый Совет и единую Комиссию Европейских сообществ. Этот акт, именуемый обычно Договором о слиянии, объединил главные институты трех Сообществ в единую систему. Договор вступил в силу с 1 июля 1967 г. и с этого момента произошло объединение исполнительных органов трех Сообществ в единые институции. Вместо двух Комиссий (ЕЭС и Евратом) и Верховного органа ЕОУС создана Комиссия Европейских сообществ и точно таким же способом был учрежден Совет Европейских сообществ. В соответствии с Договором о слиянии произошло и объединение трех бюджетов в «общий бюджет Европейских сообществ». Однако финансовое слияние было неполным, поскольку ЕОУС сохранил свой операционный бюджет.

С вступлением в силу Договора о слиянии три Сообщества de facto стали представлять собой единую организацию, управляемую общими органами. Совет, Комиссия, Ассамблея (Парламент) и Суд Европейских сообществ руководствовались нормами Договора о ЕОУС – в вопросах, относящихся к сфере угля и стали, нормами Договора о Евратоме – в вопросах атомной энергетики, или чаще всего нормами Договора о ЕЭС по всем остальным вопросам. С этого момента можно говорить о том, что Европейское сообщество (Сообщество) получило право на свое самостоятельное существование.

Итак, к концу 60-х гг. XX в. процесс формирования основ интеграционного европейского общества был завершен. Перед странами-участницами встал вопрос о выборе дальнейших путей совместного развития и интеграции.

Теоретическая модель, разработанная западными экономистами, предусматривала четыре этапа европейской экономической интеграции (табл. 2).

Таблица 2. Этапы региональной экономической интеграции

Однако экономические и политические реалии внесли коррективы в эту схему. Первым этапом, как уже отмечалось, стало создание общего рынка угля и стали, т. е. интеграция в рамках двух секторов промышленности. Сразу за ним последовало формирование Таможенного союза (ЕЭС), внутри которого была создана и зона свободного движения товаров. Реализуя цели ЕЭС, его участники избрали вариант ступенчатого снижения общего уровня таможенных тарифов во взаимной торговле. Первое снижение на 10 % было осуществлено 1 января 1959 г Далее тарифы снижались почти ежегодно, и параллельно сокращался разрыв между усредненными и национальными уровнями тарифов. В итоге с 1 июля 1968 г. внутренняя торговля в Сообществе становится беспошлинной, а на его внешних границах вводится Общий внешний таможенный тариф, ознаменовавший окончание срока создания Таможенного союза.

На рубеже 1960-1970-х гг. начался третий раунд переговоров о вступлении в Европейские сообщества Великобритании, Дании, Ирландии и Норвегии, который завершился подписанием четырех двусторонних договоров. Норвегия так и не вошла в Сообщества, так как национальный референдум незначительным большинством отверг подписанный правительством договор, а остальные три страны стали членами Сообществ. С 1 января 1973 г. «шестерка» превратилась в «девятку».

В это же время была предпринята первая попытка перехода государств – членов Европейских сообществ на еще более высокую, чем общий рынок, ступень экономической интеграции – «экономический и валютный союз». Создать экономический и валютный союз к 1980 г., как планировалось в тот период, государствам-членам не удалось, не в последнюю очередь ввиду мирового энергетического и валютно-экономического кризиса 1970-х гг. Однако именно в 1970-е гг. формируется Европейская валютная система (ЕВС). Ее главным инструментом становится Европейский фонд регионального развития (ЕФРР), созданный в 1975 г. Основными элементами ЕВС стали механизм поддержания стабильных обменных курсов национальных валют государств – членов Сообщества и общая «корзинная валюта» – ЭКЮ (англ. European Currency Unit – Европейская валютная единица)[13 - Решина, Г. Финансовые ресурсы и бюджет Европейского союза / Г. Решина. – Рига: Jumis, 2006.].

В 1979 г. состоялись первые прямые выборы в Европейский парламент. В 1984 г. была начата реформа общей сельскохозяйственной политики и принята Первая рамочная программа научно-технического развития на 1984–1987 гг., положившая начало координации действий к сотрудничеству государств-членов в этой области.

На период 1970-х гг. также приходится освоение государствами – членами Европейских сообществ новых интеграционных проектов, выходящих за рамки экономической сферы жизни. Ими стали общая европейская внешняя политика и сотрудничество в правоохранительной сфере.

Первая была призвана добиться того, чтобы государства – члены Сообществ выступали единым блоком на международной арене и за счет этого обеспечили себе большее влияние в международных делах, в том числе в вопросах поддержания мира и безопасности на планете в целом.

Сотрудничество в правоохранительной сфере и соответствующие интеграционные мероприятия стали неизбежными по мере создания единого экономического пространства (общего рынка), которое делает государственные границы все более прозрачными не только для законопослушных лиц (предпринимателей, наемных работников и др.), но и для транснациональной преступности.

Вышеупомянутые новые области интеграции не были включены в организационную структуру Европейских сообществ и осваивались государствами-членами посредством специальных механизмов, не имевших изначально нормативно-правового регулирования. Для разработки европейской внешней политики в 1970 г. государства-члены образовали Европейское политическое сотрудничество (ЕПС). Этот координационный механизм функционировал на основе совместных политических деклараций, одобренных на уровне глав государств/правительств или министров иностранных дел государств-членов. ЕПС получило правовую основу только в 1986 г. при подписании Единого европейского акта (см. ниже), специальный раздел которого был посвящен сотрудничеству государств-членов в области внешней политики. Сходным образом правоохранительное сотрудничество государств-членов осуществлялось ими через совместные рабочие группы в составе руководителей или сотрудников национальных министерств внутренних дел и иных компетентных ведомств. Это сотрудничество было юридически признано в качестве самостоятельного направления интеграции лишь в 1992 г при подписании Договора об учреждении ЕС.

1.5 Единый европейский акт и начало политического сотрудничества

Пройдя длительный путь реформ, Сообщество в середине 80-х гг. вступило в новый этап развития – завершение формирования Единого внутреннего рынка. Для успешного решения этой задачи Комиссия подготовила подробную программу практических действий, опубликованную в Белой книге[14 - Белая книга содержит официально разработанные, концептуальные предложения в определенных областях политики, план мероприятий. Ее противоположностью являются Зеленые книги, в которых содержатся разработки, представляемые в процессе поиска решений в прениях, своеобразная трибуна для высказывания мнений.] (1985 г.), которая содержала около 300 мероприятий, охватывавших все направления экономической политики с указанием сроков их выполнения. Правовой базой программы стал Единый европейский акт, подписанный государствами-членами в феврале 1986 г. и вступивший в силу с 1 июля 1987 г. 30 лет, прошедшие после подписания Римских договоров, повлекли необходимость пересмотра существующих позиций в условиях развития европейской интеграции. После затяжных переговоров, которые были инициированы Жаком Делором, руководители государств и правительств пришли к соглашению по целому пакету важных реформ.

По своему характеру Единый европейский акт 1986 г. представлял собой, главным образом, набор поправок в договоры об учреждении ЕОУС, ЕЭС и Евратома. В этом он сходен с «бюджетными договорами» начала 1970-х гг. и будущими ревизионными договорами ЕС в целом (Амстердамский (1997 г.), Ниццкий (2001 г.) и, наконец, Лиссабонский (2007 г.) договоры).

Поправки Единого европейского акта содержались в его центральном и наиболее объемном разделе II «Положения об изменении договоров, учреждающих Европейские сообщества». Раздел III Акта юридически зафиксировал механизм координации внешней политики государств-членов, сложившийся еще в 1970-е гг., «Положения о европейском сотрудничестве в сфере внешней политики».

Поправки Единого европейского акта предусматривали:

• во-первых, завершение создания единого экономического пространства в рамках ЕЭС, «внутреннего рынка» Сообщества;

• во-вторых, реформу институционального механизма Европейских сообществ.

Для создания единого экономического пространства предполагалось выполнение следующих задач:

• завершение образования внутреннего рынка путем улучшения координации в рамках структурных фондов, уменьшения различий между регионами Европейского сообщества, проведения комплекса мероприятий, которые позволили бы подготовиться к образованию общего внутреннего рынка: внутренний рынок должен представлять собой пространство без внутренних границ, в котором обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов;

• укрепление европейского политического сотрудничества путем совместного планирования и осуществления внешней политики, взаимного обмена информацией и взаимных консультаций по вопросам внешней политики, а также согласованности внешней политики государств-участников и совместного анализа экономических и политических аспектов политики безопасности.

Реформа институционной структуры Европейского сообщества включала следующие основные элементы:

• повышение эффективности институционального механизма за счет частичной отмены права вето представителей государств-членов при принятии некоторых нормативных актов и других решений на европейском уровне;

• демократизацию институционального механизма за счет расширения полномочий Европейского парламента в законотворческой и иных сферах;

• введение пятого института – Счетной палаты.

На основе Единого европейского акта осуществлен ряд реформ, в частности на основе постановления Совета Европейских сообществ в 1988 г. образован Суд первой инстанции, что значительно преобразовало судебную систему Европейских сообществ.

Единый европейский акт стал последним, завершающим шагом на пути к Договору об учреждении ЕС, благодаря которому наряду с экономическим союзом сейчас существует и политический союз государств Европы.

1.6 Маастрихтский договор и образование Европейского союза

27 февраля 1992 г. страны – члены Европейских сообществ (Бельгия, Дания, Германия, Греция, Испания, Франция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Великобритания) заключили в Маастрихте (Нидерланды) Договор об учреждении ЕС – Маастрихтский договор, который вступил в силу в ноябре 1993 г. Задержка с ратификацией была вызвана отрицательными результатами референдума в Дании, что привело к проведению повторного опроса, давшего положительные результаты. Кроме того, в ряде государств-участников в связи с подписанием Маахстрихтского договора потребовалось внести серьезные изменения в тексты национальных основанных законов (например, конституции Франции, ФРГ).

Стоит особо подчеркнуть, что Маастрихтский договор не отменяет и не заменяет Парижский договор 1951 г. и оба Римских договора 1957 г., а также Единый европейский акт 1986 г. Формально он создает новую структуру – Европейский союз – и одновременно вносит изменения и дополнения в учредительные договоры. Однако все четыре договора сохраняют силу. Более того, Европейский союз не обладает международной правосубъектностью и действует лишь опосредовано, через Европейские сообщества и государства – члены ЕС. По сути, ЕС являлся определенной моделью межгосударственной региональной интеграции, реализуемой государствами – участниками Европейских сообществ. В литературе структура функционирования ЕС, утвержденная Маастрихтским договором, получила наименование системы трех «опор».

Суть этой структуры заключается в следующем: организация Европейский союз создается не как единая конструкция (с единой правосубъектностью, компетенцией и т. д.), а как сумма трех автономных правопорядков – трех «опор».

Данные «опоры» географически охватывают одни и те же страны (государства – члены ЕС), управляются одними и теми же руководящими органами, но функционируют по разным правилам с большим (первая «опора») или меньшим (вторая и третья «опоры») ограничением государственного суверенитета[15 - Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договорас комментариями / отв. ред. С. Ю. Кашкин. – М.: ИНФА-М, 2008. – С. 22.] (рис. 2).

Рис. 2. Храмовая структура ЕС

Прекратило существование в 2002 г.

Формулировка Маастрихтского договора.

Формулировка Амстердамского договора.

Первая «опора» ЕС – это Европейские сообщества, продолжившие функционировать на основании собственных учредительных документов, подписанных еще в 1950-е гг. Маастрихтский договор 1992 г. вслед за Единым европейским актом 1986 г. не отменил их, но лишь скорректировал и дополнил их содержание. Если оставить за скобками ЕОУС (до 2002 г.) и Евратом, роль которых в интеграционном процессе достаточно ограничена, то первая «опора» может быть сведена в основном к одной организации – Европейскому сообществу, как стало именоваться в соответствии с Маастрихтским договором бывшее ЕЭС.

С вступления в силу Маастрихтского договора берет свое начало дуализм «Европейское сообщество – Европейский союз» (оба в русскоязычной литературе могут обозначаться аббревиатурой ЕС[16 - В настоящем пособии аббревиатурой ЕС обозначается только Европейский союз.]). До вступления в силу Лиссабонского договора институты ЕС осуществляли большую часть своих полномочий именно в рамках Европейского сообщества на основании положений Договора, учреждающего Европейское сообщество 1957 г.

Такая же ситуация с международными соглашениями ЕС, которые в большинстве своем подписаны от лица Европейского сообщества или, реже, Евратома и ЕОУС, являвшихся формально самостоятельными субъектами международного права. Именно Европейское сообщество, а не ЕС, выступало официальным членом ВТО (Всемирной торговой организации), ФАО (Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН) и ряда других международных организаций.