Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия

Вся судебная система, особенно арбитражные суды, подверглась криминальной атаке со стороны бизнеса и власти, которые, образно говоря, срослись между собой. Это признал бывший Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В.Ф. Яковлев на VI Всероссийском съезде судей: «В экономике мы прошли на первых порах через приватизацию доходов госпредприятий посредством присосавшихся к ним мелких предприятий и кооперативов, через массовое использование фальшивых авизо с целью ограбления бюджета, масштабные нарушения законов о приватизации, в том числе через некоторые залоговые аукционы. Позже появилось хитроумное приспособление закона 1998 г. о банкротстве для противоправного передела собственности, всякого рода схемы для уклонения от уплаты налогов с использованием уступки права требования, вексельной оплаты, фиктивных документов по НДС… К числу таковых относится и особенно неприятное для судов приспособление обеспечительных мер, используемых для достижения противоправных целей… Требуется постоянная работа по выстраиванию системы надежной работы изнутри и защиты судов извне, начиная с подбора кадров и кончая вынесением решения и его исполнением… Нужна система выявления и пресечения всякого рода хитроумных схем, представляющих собой маскировку противоправных действий по переделу собственности»

.

Необходимы обоснованные меры по ограничению пределов судейского усмотрения. Субъективизм судебной деятельности становится предметом для беспокойства руководителей системы арбитражных судов. Председатель Высшего Арбитражного Суда России А.А. Иванов признал, что в толковании противоречивых законов недобросовестные судьи могут выходить за рамки действительного содержания той или иной нормы и использовать это в своих личных, порой «нечистоплотных» целях

.

Необходимо также дальнейшее совершенствование законодательства в финансовой сфере.

В январе 2009 г. парламент РФ одобрил изменения в Кодекс об административных правонарушениях РФ в части усиления административной ответственности за нарушение законодательства РФ об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и в Закон «О рынке ценных бумаг» в части уточнения определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг. Закон направлен на защиту прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг. Вводимые им изменения усиливают административную ответственность за правонарушения, совершаемые в области законодательства об АО и ООО, о рынке ценных бумаг, об инвестиционных фондах, уточняют признаки манипулирования ценами на рынке ценных бумаг.

27 июля 2010 г. Президент РФ подписал Закон «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». Закон позволит России вступить в Международную организацию регуляторов рынков ценных бумаг и присоединиться финансовому регулятору России к международному меморандуму о взаимопонимании. Закон также призван способствовать развитию конкуренции, привлечению зарубежных инвесторов и созданию в России международного финансового центра. Кроме того, Законом вводится в УК РФ ст. 185.6 «Неправомерное использование инсайдерской информации» (данная норма вступит в силу через три года).

Аналогичные законы существуют в большинстве развитых стран мира и способствуют пресечению злоупотреблений на рынке ценных бумаг.

Однако этих мер крайне недостаточно. Для эффективной борьбы с преступлениями в финансовой сфере необходимо системное совершенствование российского законодательства.

Развитие финансового законодательства должно осуществляться, исходя из следующих приоритетов:

• интересов мажоритарных собственников над интересами миноритарных собственников через наделение последних преимущественно компенсационными средствами защиты их интересов. При этом законодательно ограничивать права акционеров можно только параллельно с ужесточением требований к ответственности органов управления АО и лиц, в них входящих, а также с устранением возможностей для последних злоупотреблять принадлежащими им правами. В противном случае мы рискуем получить конструкцию АО с бесправными акционерами и безнаказанным менеджментом, заменить который, даже обладая значительным пакетом голосующих акций, будет крайне сложно;

• интересов инвесторов (акционеров) над интересами единоличного исполнительного органа и членов советов директоров (наблюдательных советов);

• интересов корпоративных собственников над интересами кредиторов юридического лица, при этом кредиторы по общему правилу должны получать эффективные и адекватно прописанные на уровне позитивного закона средства защиты своих интересов, носящие компенсационный характер, но не блокирующие волю корпоративных собственников: отход от подобного приоритета и введение, напротив, приоритета интересов кредиторов над интересами инвесторов юридического лица следует обеспечивать там, где организация утрачивает или может утратить способность нести ответственность по своим обязательствам перед кредиторами

.

При разработке концептуальных основ финансового законодательства следует учесть:

• модель взаимоотношения всех заинтересованных субъектов (включая государство), которая в большей степени соответствует интересам общества в целом, в том числе учитывающая интересы каждого из субъектов (группы субъектов);

• субъектов финансовых отношений, которым должна предоставляться дополнительная защита как более слабой стороне;

• модель регулирования, наименее затратную для всех заинтересованных субъектов.

Наконец, при развитии законодательства о юридических лицах необходимо более четко провести разграничение интересов по линии инвесторов – кредиторов, наделенных правами требования к юридическому лицу, которые возникают из иных оснований, не связанных с участием в основном капитале.

Среди других направлений регулирования и развития правовой базы финансового рынка можно назвать следующие:

1) разработка комплекса мер по противодействию вовлечению реестродержателей в корпоративные конфликты;

2) создание единой госсистемы учета прав на бездокументарные ценные бумаги;

3) развитие (доведение до возможности «автоматической» или заявительной трансформации) механизмов преобразования ОАО, не являющихся открытыми по сути, в ООО;

4) законодательное закрепление обязанности определять цену выкупаемых на основании добровольного предложения ценных бумаг по рыночной стоимости;

5) меры по дальнейшему развитию института оценки, направленные на снижение рисков получить неадекватную компенсацию при продаже акций компаний, которые не торгуются на бирже;

6) развитие системы эффективных механизмов привлечения к ответственности высшего менеджмента ОАО за действия и решения, принятые в нарушение интересов компании и ее акционеров;

7) правовое урегулирование проблем, связанных с неэффективной реализацией арестованного или конфискованного имущества;

8) разработка комплекса мер по обеспечению ограниченного доступа к данным о деятельности компании и конфиденциальности такой информации, формирование эффективной системы мер надзора и ответственности за разглашение данных, полученных государственными служащими в процессе осуществления ими служебной деятельности;

9) разработка комплекса мер по обеспечению сохранности инсайдерской информации и неотвратимости наказания за ее разглашение;

10) дальнейшее развитие института реорганизации компаний, в том числе законодательное закрепление возможности заключать соглашения реорганизуемых лиц с кредиторами, регулировать вопросы предъявления требований о досрочном прекращении обязательств, закрепление механизмов обеспечения исполнения реорганизуемой организацией обязательств перед кредиторами

.

В целях развития предпринимательства и сокращения доли теневой экономики необходимо не только провозгласить, но и реально создать эффективное правовое и социальное государство. Поэтому требуется продолжение административной реформы, реформа государственной службы, решительная борьба с коррупцией.

В связи с этой проблемой интересен зарубежный опыт, который демонстрирует растущие возможности правоохранительных органов различных стран для сотрудничества в борьбе с преступностью. Таковы, в частности, последние изменения в законодательстве Швейцарии.

1 февраля 2011 г. в Швейцарии вступил в силу федеральный закон от 1 октября 2010 г. «О реституции неправомерно приобретенных имущественных ценностей политически значимых лиц» (Bundesgesetz uber die Ruckerstattung unrechtmassig erworbener Vermogenswerte politisch exponierter Personen – RuVG).

Этот Закон заслуживает особого внимания в связи с тем, что регулирует вопросы не только реституции, но и блокирования и конфискации имущества нерезидентов Швейцарии, т. е, может быть применен в отношении находящихся в Швейцарии активов, к которым имеют отношение российские физические или юридические лица

.

Данный Закон имеет весьма длительную историю его принятия. Как известно, проблема возврата активов нерезидентов, хранившихся в швейцарских банках, возникла и стала регулярной после Второй мировой войны. Однако в публичной и имевшей широкий международный резонанс форме такого рода требования впервые были заявлены в 1986 г. в связи с падением режима Маркоса на Филиппинах, а также гаитянского авторитарного режима, возглавлявшегося первоначально Франсуа Дювалье, а затем его сыном Жан-Клодом Дювалье, который бежал из страны и активы которого, хранившиеся в банках Швейцарии, по неподтвержденным данным, оценивались в несколько сотен миллионов долларов. После этого Швейцария стала испытывать системный прессинг со стороны иностранных государств, международных институтов, прессы, швейцарской общественности, которые требовали от Швейцарии реституции денежных средств диктаторов, а также принятия закона, который урегулировал бы отношения, возникающие в связи с хранением в этой стране активов лиц, использующих свое политическое и иное официальное положение для извлечения коррупционных и иных незаконных доходов. Швейцария совершила определенные шаги по реституции средств преступного происхождения (за последние 15 лет были осуществлены реституции на общую сумму 1,7 млрд швейцарских франков), однако Закон о реституции (получивший неофициальные наименования «лекс Дювалье» (Lex Duvalier) или «закон против клептократии») был принят только в октябре 2010 г. В качестве формальных причин, побудивших принять Закон, швейцарские законодатели назвали длительные процессуальные сроки рассмотрения уголовных дел в отношении лиц, обвиняемых в получении и отмывании преступных доходов, случаи безрезультатных обращений в рамках правовой помощи по уголовным делам, случаи нецелевого использования реституированных средств (например, Перу использовало эти средства на финансирование полиции). При разработке Закона особо подчеркивалось, что он является субсидиарным по отношению к швейцарскому Закону о правовой помощи по уголовным делам (Bundesgesetz uber internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG) vom 20. Marz 1981)

.

В Законе заложены следующие юридические механизмы. Прежде всего, следует обратить внимание на то, что швейцарский законодатель избрал модель регулирования, которая основана не на прямом возврате «пострадавшим странам» имущественных ценностей, принадлежащих или принадлежавших их политическому руководству (как это предполагали и предлагали многие заинтересованные в этом страны), а на процедуре конфискации такого (а также иного) имущества в пользу Швейцарии с последующей реституций заинтересованным странам на основании международного соглашения, а при недостижении такого соглашения – на основании правил, односторонне установленных Бундесратом Швейцарии (ст. 9(5) Закона). Следует иметь в виду, что Бундесрат Швейцарии согласно Федеральной Конституции Швейцарской Конфедерации (ст. 174) представляет собой «высшее руководящее и исполнительное учреждение федерации», т. е., по сути, – орган исполнительной власти, федеральное правительство (а не парламент земли или палату парламента, как, например, сходные по названию государственные структуры ФРГ или Австрии), поэтому те процедуры, которые Законом отнесены к компетенции Бундесрата, могут осуществляться весьма оперативно и в обозримые сроки.

Круг государств, которые могут рассматриваться в качестве «государств происхождения» неправомерно приобретенных имущественных ценностей, определяется законом как государства, которые находятся в состоянии полного или значительного распада либо система юстиции которых лишена работоспособности (ст. 2 «с» Закона). Формальным критерием такого состояния государства происхождения и одновременно формальным поводом для начала процедуры блокирования и конфискации неправомерно приобретенных имущественных ценностей служит неспособность государственных структур в иностранном государстве исполнить запрос, направленный Швейцарией в рамках международной правовой помощи по уголовным делам (ст. 1 Закона). Аутентичное толкование этого положения Закона, данное в ходе законопроектных работ, отсылает к ст. 17, абзац 3, Римского статута Международного уголовного суда, который устанавливает: «Чтобы выявить в каком-либо конкретном деле неспособность, Суд учитывает, в состоянии ли данное государство, в связи с полным либо существенным развалом или отсутствием своей национальной судебной системы, получить в свое распоряжение обвиняемого либо необходимые доказательства и свидетельские показания, или же оно не в состоянии осуществлять судебное разбирательство еще по каким-либо причинам». Тем самым, швейцарский Закон при формальном расширении своей юрисдикции на лиц – нерезидентов Швейцарии ориентирован на тот же принцип расширения юрисдикции, который изложен в ст. 17, абзац 1«а», Римского статута и согласно которому Международный уголовный суд не принимает к своему производству дела, в отношении которых юрисдикцией обладает какое-либо государство, «за исключением случаев, когда это государство не желает или не способно вести расследование или возбудить уголовное преследование должным образом». Таким образом, смысл ст. 2 «с» Закона ориентирован не на общую оценку политического или хозяйственного состояния запрашиваемого государства, а на юридическое значение, придаваемое конкретному результату процедуры правовой помощи, испрашиваемой Швейцарией по расследуемому делу. Поэтому до того, как сложится практика применения Закона, следует предполагать, что он будет применяться к любому иностранному государству, не исполнившему запрос Швейцарии, сделанный на основании международного договора о правовой помощи по уголовным делам (либо даже на основании международно признанной практики), поскольку сам факт такого бездействия в соответствии с Законом будет свидетельствовать о неработоспособности системы юстиции запрашиваемого государства.

Установление Законом безрезультатности процедуры правовой помощи по уголовным делам в качестве формального повода для возбуждения процедуры блокирования и изъятия имущества, объясняется, среди прочего, антикоррупционной направленностью Закона, который может быть применен в отношении политически значимых лиц не только «павших», но и существующих государств. При этом Закон никак не регулирует вопросы иммунитета политически значимых лиц, по умолчанию отсылая к иным актам, регулирующим институт иммунитета.

Для определения содержания ст. 2 «с» Закона следует иметь в виду, что, например, Европейская Конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам (Страсбург, 20 апреля 1959 г.), участниками которой наряду со Швейцарией являются большинство европейских стран (включая Россию), предусматривает не только обмен документами и информацией, но и такие процессуальные действия, как допрос свидетелей, вручение судебных повесток и судебных постановлений, просьба о явке или доставке лица в следственный или судебный орган запрашивающей стороны, арест имущества. При этом упоминаемые в Конвенции действия по правовой помощи не могут рассматриваться как исчерпывающий перечень, поскольку Конвенция предусматривает «самую широкую правовую помощь» между ее участниками (ст. 1 Конвенции)

.

Круг лиц, к которым применяется Закон, выходит далеко за обыденное понимание того, кто может быть отнесен к политическим деятелям. Статья 2 «b» Закона устанавливает, что блокированию и конфискации подлежат неправомерно приобретенные имущественные ценности, которыми обладают следующие лица:

• политически значимые лица, под которыми понимаются лица, исполняющие или исполнявшие за границей важные официальные функции, в частности главы государств или правительств, имеющие высокое положение политики, чиновники (функционеры) органов управления, юстиции, армии и партий национального уровня;

• члены высших органов государственных предприятий национального значения (которые Законом, по сути, приравнены к «политически значимым лицам»);

• физические или юридические лица, которые по семейным, личным или общественным основаниям являются приближенными указанных выше лиц («окружение»)

.

Виды имущественных ценностей, которые могут быть блокированы и конфискованы, Законом никак не определены и не ограничены. Аутентичное толкование этого аспекта Закона ориентирует на владение различным движимым и недвижимым имуществом, материальными или нематериальными объектами, например банковскими счетами, иными использующимися в Швейцарии финансовыми продуктами, включая проценты и другие виды доходов. Поэтому следует исходить из самого широкого понимания упоминаемых Законом имущественных ценностей, к которым могут быть отнесены не только денежные и иные средства на банковских счетах, вкладах, депозитах, в депозитарных и иных хранилищах, но и вообще любое имущество, находящееся на территории Швейцарии, включая недвижимость, акции или доли в уставном капитале швейцарских компаний. При этом блокированию и конфискации может быть подвергнуто не только имущество, формально-юридически находящееся в собственности политически значимых лиц, но и имущество, находящееся в фактическом или юридическом владении или распоряжении этих лиц или их окружения. Закон формулирует этот признак принадлежности имущества как «распорядительную власть». Данный термин традиционно используется швейцарской доктриной для характеристики правомочий владельца, собственника, обладателя иного вещного права, кроме того, этот термин применяется в статье уголовного кодекса Швейцарии (Art. 72 StGB), регламентирующей конфискацию имущества, которым владеет преступная организация. Имущественные ценности могут находиться в распорядительной власти как непосредственной, так и опосредованной (например, через контролируемые юридические лица, посредством доверенности и иными способами).

Хотя при обсуждении проекта Закона звучали предложения о конфискации имущества, принадлежащего только политически значимым лицам, Закон в окончательном виде был сформулирован с ориентацией на распорядительную власть не только таких лиц, но и их окружения, поскольку, по мнению авторов Закона, неправомерно приобретенные имущественные ценности в значительном числе случаев находятся в распорядительной власти не политически значимых лиц, а их окружения (иностранных физических лиц, зарубежных или швейцарских компаний)