Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)

2. В работе констатируется, что в рамках науки административного права нет единого понимания сущности и составных элементов административно-правового статуса министерств, многие понятия, связанные со статусом государственных органов, в различных трудах трактуются по-разному, фундаментальные категории и понятия теории управления при изучении правового регулирования работы государственных органов используются недостаточно, и все это существенно снижает теоретико-методологическое значение работ на эту тему. В своей работе диссертант делает попытку унифицировать ряд категорий и предлагает свою трактовку ключевых понятий правового статуса Минфина России.

3. В диссертации дано авторское определение административно-правового статуса Минфина России как политико-правовой категории, отражающей правовое положение и социальное предназначение этого государственного органа в механизме правового государства, выраженное в совокупности управленческих функций и полномочий по определенным предметам ведения, а также ответственности, установленных государством.

4. Диссертант обосновывает положение о том, что основным элементом организационного механизма такого органа исполнительной власти, как Минфин России, является его компетенция. В отечественной юридической литературе существует достаточно устоявшееся понимание компетенции через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. В связи с этим компетенция Минфина России автором представляется как совокупность властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие Минфина России понимается как юридически закрепленное за ним право и одновременно обязанность по принятию правовых актов, иных мер, направленных на выполнение задач и функций данного органа.

5. Автором обоснован вывод, что наиболее эффективным принципом управления в современных условиях является функциональный, положенный в основу организации современной системы федеральных органов исполнительной власти и ознаменовавший собой новый этап построения и развития российского государственного администрирования, кардинально отличающийся от предыдущих схем организации исполнительной власти.

6. С научных позиций аргументировано положение о том, что сложившаяся практика функционирования министерств показала, что очень актуальным является вопрос о нормативном определении целей и задач их деятельности. В этой связи в настоящее время широкое распространение получили такие формы установления целей и задач деятельности конкретного федерального министерства, как издание внутреннего документа, определение показателей деятельности и разработка планов работы. Подобная практика, по мнению диссертанта, не совсем эффективна. Необходимо закрепление целей и задач министерства и его подразделений в документах, утверждаемых вышестоящим органом.

7. В связи с этим в работе обосновано положение, что формулирование в актах, регулирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти, прямо закрепленных целей и задач служит прежде всего упорядочению их функционирования в целом, в частности:

– исключает дублирование деятельности иного аналогичного органа исполнительной власти;

– способствует концентрации усилий и направленности деятельности органа исполнительной власти на достижение поставленных перед ним целей и задач, не позволяя уклоняться от их достижения;

– является объективным критерием оценки деятельности органа власти;

– представляется важнейшим системообразующим фактором в ходе выработки различных программ и планов деятельности того или иного федерального органа исполнительной власти, в том числе и прогнозных. Поэтому закрепление основных целей и задач федеральных министерств непосредственно в положениях о них позволит более четко определить их правовой статус и специализацию деятельности.

25. Пройдин С.Н. Полномочия органов местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.02. Челябинск, 2009

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Епифанов Александр Егорович.

Положения, выносимые на защиту:

1. Планирование тесно связано с финансовой деятельностью местного самоуправления, а также служит повышению эффективности управления экономическими и социальными процессами на местном уровне, обеспечению комплексного развития муниципальных образований, в связи с чем обосновывается необходимость в теории муниципального права совместного исследования полномочий органов местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности. Выделены следующие группы полномочий в данной сфере:

– полномочия в области плановой деятельности;

– полномочия в бюджетной сфере;

– полномочия в налоговой сфере.

2. Исследован вопрос о закреплении критериев, позволяющих точно установить максимальный объем прав на осуществление отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для реализации. В качестве такого критерия предлагается финансовый критерий, в связи с чем обосновывается необходимость закрепления в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении) нормы, в соответствии с которой объем прав на осуществление передаваемых государственных полномочий не может превышать 50% размера финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения.

3. Делается вывод о необходимости принятия федерального закона о планировании и прогнозировании, который содержал бы общую концепцию и устанавливал бы систему планирования и прогнозирования, в том числе социально-экономического развития Российской Федерации в целом, определял бы общие основы планирования и прогнозирования на муниципальном уровне, устанавливал бы соотношение программ федерального, регионального и местного уровней. Непосредственно требования к содержанию муниципальных целевых программ, их виды, полномочия органов местного самоуправления в области планирования должны устанавливаться на уровне муниципальных образований.

4. С учетом требований Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) об установлении местной администрацией порядка разработки прогноза социально-экономического развития муниципального образования, среднесрочного финансового плана муниципального образования обосновывается необходимость принятия муниципальных правовых актов в области прогнозирования и планирования во всех муниципальных образованиях. Учитывая большое количество вновь созданных муниципальных образований, сложности в обеспечении квалифицированными кадрами органов местного самоуправления, а также возможные особенности плановой деятельности в отдельных регионах и муниципальных образованиях, целесообразно на уровне субъектов Федерации принимать модельные акты о планировании и прогнозировании, программах социально-экономического развития муниципального образования.

5. Наибольший объем прав и обязанностей в сфере планирования принадлежит исполнительно-распорядительным органам местного самоуправления. В то же время ни в Законе о местном самоуправлении, ни в БК РФ четко не прописаны полномочия исполнительно-распорядительных органов по разработке и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, в связи с чем обосновывается, что такие полномочия должны закрепляться в уставах муниципальных образований. К таким полномочиям могут быть отнесены:

1) разработка проектов планов, прогнозов и программ социально-экономического развития, организация их исполнения;

2) получение в установленном законодательством порядке от предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности, расположенных на территории муниципального образования, необходимых сведений о проектах их планов и мероприятий, которые могут иметь последствия для экологической, демографической и иных областей, затрагивающие интересы населения муниципального образования; осуществление обязательного для таких планов и мероприятий согласования;

3) внесение предложений по проектам планов, прогнозов социально-экономического развития территории и программ органов власти и управления субъекта Федерации, по проектам планов предприятий, организаций, расположенных на территории муниципального образования, по вопросам, связанным с удовлетворением потребностей населения, экономическим и социальным развитием территории муниципального образования;

4) обеспечение составления балансов: финансового, денежных доходов населения, трудовых ресурсов, земельного и др., необходимых для управления экономическим и социальным развитием муниципального образования;

5) обеспечение подготовки отчетов о выполнении планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования и др.

6. Проведенная систематизация бюджетных полномочий органов местного самоуправления позволила выделить следующие группы бюджетных полномочий органов местного самоуправления: по субъектам, их осуществляющим; по правовому регулированию бюджетных отношений; по формированию, распределению и использованию местного бюджета; юрисдикционные полномочия; по типу муниципального образования; исходя из государственного устройства Российского государства и принципа федерализма; исходя из самостоятельного осуществления бюджетных полномочий органами местного самоуправления; иные полномочия.

Наибольшими бюджетными полномочиями обладают исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, в связи с чем обосновывается необходимость четкого и полного закрепления перечня таких полномочий в муниципальных правовых актах.

7. Налоговый кодекс РФ в первую очередь наделяет представительные органы муниципальных образований полномочиями в области установления и введения (отмены) местных налогов. В то же время анализ муниципальных правовых актов позволил прийти к выводу, что очень часто муниципальными образованиями нарушается требование о необходимости как установить, так и ввести в действие местные налоги. В связи с этим обосновывается необходимость проведения на уровне субъектов Федерации проверки муниципальных правовых актов об установлении и введении местных налогов (такая проверка может быть проведена органами прокуратуры, которые осуществляют надзор за законностью правовых актов) и внесения изменений в те муниципальные правовые акты, которые не отвечают указанным критериям. Предлагается также принятие на уровне субъектов Федерации модельных актов о местных налогах, которые являлись бы основой для принятия соответствующих актов в муниципальных образованиях.

8. Аргументируется вывод, что одним из способов повышения собираемости местных налогов может стать передача полномочий территориальных органов Федеральной налоговой службы в части администрирования местных налогов органам местного самоуправления таких муниципальных образований, как городские и сельские поселения, муниципальные районы.

9. Внесен ряд предложений по дополнению и изменению нормативно-правовых актов г. Калуги в области планово-финансовой деятельности: Устава г. Калуги; постановления Городской Думы городского округа г. Калуги от 28 ноября 2007 г. № 148 «Об утверждении положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании «город Калуга»»; о принятии Положения о прогнозировании, программе социально-экономического развития и муниципальных целевых программах г. Калуги.

26. Дурманова О.М. Закрытое административно-территориальное образование как субъект финансового права: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. Саратов, 2010

Работа выполнена в Саратовской государственной академии права. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ, почетный работник высшего профессионального образования РФ, академик МАН ВШ Химичева Нина Ивановна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Разработано авторское определение дефиниции «закрытое административно-территориальное образование» как муниципального образования, обладающего статусом городского округа, в пределах которого расположены промышленные предприятия, военные и иные объекты, нуждающиеся в особом режиме безопасного функционирования и охраны государственной тайны.

2. Обоснована необходимость дополнения Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-I «О закрытом административно-территориальном образовании» (далее – Закон о ЗАТО) нормой, закрепляющей особые условия проживания граждан на данной территории, обусловленные введением на территории ЗАТО безопасного режима в отношении граждан, проживающих, работающих или пребывающих на определенное время в ЗАТО. Эта норма также характеризует правовой статус закрытых территориальных образований.

3. Предложена авторская классификация признаков, присущих современным ЗАТО, с выделением двух групп: 1) установленные в актах законодательства о местном самоуправлении для муниципальных образований, наделенных статусом городских округов; 2) установленные в Законе о ЗАТО. В первую группу включены признаки, характеризующие территориальную обособленность и наличие органов местного самоуправления в ЗАТО. Вторую группу составляют признаки, которые обусловлены установлением режима безопасного функционирования на территории ЗАТО и специально предусмотрены в Законе о ЗАТО.

4. Обосновывается тезис о необходимости разделения финансово-правовых актов на две группы: первую составят финансово-правовые акты, устанавливающие полномочия федеральных органов государственной власти применительно ко всем видам муниципальных образований (Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ (далее – БК РФ), Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении), и др.), вторую – финансово-правовые акты, предусматривающие специальные полномочия федеральных органов государственной власти в обеспечении режима безопасного функционирования на территории ЗАТО (Закон о ЗАТО, Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»» и др.).

5. Определен финансово-правовой статус закрытых административно-территориальных образований как установленной общими и специальными финансово-правовыми нормами совокупности предметов ведения и полномочий закрытого административно-территориального образования и органов местного самоуправления, действующих на его территории, по образованию, распределению и использованию муниципальных денежных фондов и доходов.

6. Доказывается, что деятельность органов местного самоуправления ЗАТО по привлечению инвесторов является новым направлением государственной инвестиционной политики, поскольку в ней принимают участие федеральные органы государственной власти.

7. Выделены две группы полномочий ЗАТО в бюджетной сфере: общие и специальные. Общие полномочия отнесены к муниципальным образованиям, наделенным статусом городского округа. Специальные полномочия закреплены в особом Законе о ЗАТО.

8. Предлагается дополнить положения БК РФ о регулировании бюджетных отношений с участием федеральных органов государственной власти нормой, закрепляющей полномочия указанных органов в сфере формирования бюджетов ЗАТО в иных актах законодательства Российской Федерации.

9. Разработано авторское определение понятия «бюджет закрытого административно-территориального образования», под которым предлагается понимать форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления в связи с введением режима безопасного функционирования на территории ЗАТО.

10. Предлагается внести изменения в БК РФ в части определения перечня расходных обязательств муниципальных образований, выделив три группы обязательств: 1) расходные обязательства, возникающие в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения; 2) расходные обязательства, исполняемые за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий; 3) расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации.

11. Обоснована необходимость внесения изменений в Закон о местном самоуправлении и в части правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями путем закрепления в этом Законе положения об осуществлении передачи государственных полномочий в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Федерации, иными нормативными правовыми актами, в случаях, предусмотренных указанным Законом.

12. Аргументирован вывод о существовании особой группы межбюджетных правоотношений – правоотношений, возникающих между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления ЗАТО при установлении специальных нормативов отчислений из федерального бюджета в бюджеты ЗАТО, выявлена специфика этих правоотношений.

13. Исходя из особого правового положения ЗАТО как субъекта финансового права обосновывается тезис о необходимости реанимирования положений налогового законодательства Российской Федерации об установлении на территории ЗАТО специального налогового режима, определив, что использование альтернативной системы налогообложения может быть регламентировано и в Налоговом кодексе РФ, и в Законе о ЗАТО.

27. Хребтова Т.П. Органы внутренних дел как субъекты финансового права: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2009

Диссертация выполнена на кафедре организации финансово-экономического тылового обеспечения органов внутренних дел Академии управления МВД России. Научный руководитель – доктор юридических наук, доцент Соколова Эльвира Дмитриевна.

Положения, выносимые на защиту: