Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)

– контрольная деятельность при подготовке, рассмотрении и утверждении бюджетной отчетности.

2. Исследование генезиса финансового контроля Российского государства в целом и на стадии исполнения бюджета в частности раскрывает определенную преемственность в его развитии, т.е. связь между этапами. Предложено выделять пять исторических этапов в становлении контрольной деятельности на стадии исполнения бюджета:

1-й этап (середина XVII в. – конец XVII в.) – возникновение финансово-контрольной деятельности как отрасли государственного управления;

2-й этап (начало XVIII в. – конец XVIII в.) – становление определенной системы финансового контроля на стадии исполнения бюджета;

3-й этап (XIX в.) – «золотой век» финансового контроля, заложившего основы современной системы исполнения бюджета и осуществления контроля на данной стадии;

4-й этап (с послереволюционных лет до 90-х гг. XX в.) – преобразование органов финансового контроля на основе идей марксизма о необходимости демократического контроля;

5-й этап (с 90-х гг. XX в. по настоящее время) – создание существующей системы исполнения бюджета и осуществления контроля за его исполнением по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета.

3. На основе положений теории права, административного права, а также финансового права выявлена специфика финансовых правоотношений в области контрольной деятельности за исполнением бюджета. В частности, выделены следующие признаки финансово-контрольных правоотношений на стадии исполнения федерального бюджета:

– данные правоотношения являются процессуальными и носят производный характер в связи с направленностью на обеспечение соблюдения требований законности и целевого расходования средств федерального бюджета;

– на динамику правоотношений в данной сфере оказывает влияние не решение контролирующего органа, принятое во исполнение предписания закона или подзаконного нормативно-правового акта, а соответствующие императивные правовые положения, закрепляющие необходимость проведения проверочных мероприятий, критерии проверки, сроки их проведения;

– проведение контрольных мероприятий в рамках указанных правоотношений служит необходимым условием осуществления расходования средств федерального бюджета;

– в финансово-контрольных правоотношениях при исполнении федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета обязательно участие контролирующего органа – Федерального казначейства, его отделений на местах, а также подконтрольных субъектов в лице распорядителей, получателей бюджетных средств и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета. Необходимо также указать на осуществление ведомственного контроля главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов федерального бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета;

– правоотношения носят императивный характер, ограничивающий возможное поведение участников бюджетного процесса точным правовым предписанием, в связи с этим обязанностям подконтрольных субъектов по предоставлению установленных нормами бюджетного права документов определенной формы и содержания, необходимых для осуществления финансирования расходов федерального бюджета, корреспондирует правомочие контролирующих субъектов, обеспеченное возложенной на них обязанностью перед государством по осуществлению предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами федерального бюджета.

В соответствии с этим разработано понятие финансово-контрольные правоотношения в процессе исполнения федерального бюджета, которые представляют собой урегулированные нормами финансового права общественные отношения, возникающие при осуществлении уполномоченными органами государственной власти контрольных мер, направленных на проверку соблюдения бюджетного законодательства и реализацию принципов бюджетной системы Российской Федерации в ходе исполнения федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета.

4. Выявлены особенности финансово-контрольных правоотношений в процессе исполнения федерального бюджета по доходам и предложено определение указанных отношений как урегулированных нормами финансового права общественных отношений, возникающих в процессе осуществления уполномоченными органами государственной власти контрольных мер, направленных на проверку соблюдения бюджетного законодательства с точки зрения правильности исчисления, полноты и своевременности осуществления денежных поступлений в бюджет.

5. Исследовано правовое регулирование администрирования доходов бюджета, а также предложена авторская дефиниция понятия «администрирование доходов бюджета», определяющая его как реализацию уполномоченными субъектами закрепленных нормативными правовыми актами полномочий, направленных на обеспечение исполнения бюджетов по доходам, в том числе осуществление полномочий, связанных с неправомерным поступлением денежных средств в бюджет, а также с участием в планировании бюджета и формировании бюджетной отчетности.

Отмечено, что администрирование доходов бюджета включает в себя реализацию контрольных полномочий по двум направлениям:

1) контроль администраторов доходов бюджета за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;

2) контроль главных администраторов доходов бюджета за подведомственными администраторами доходов бюджета по осуществлению ими функций администрирования доходов.

6. Проанализированы особенности финансово-контрольных правоотношений в процессе исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета как урегулированных нормами финансового права общественных отношений, возникающих в процессе осуществления уполномоченными органами государственной власти контрольных мер, направленных на проверку соблюдения бюджетного законодательства при распределении лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) между соответствующими участниками бюджетного процесса, а также осуществлении кассовых расходов (кассовых выплат) и финансировании дефицита бюджета.

7. Констатируется, что в настоящее время остается неурегулированным процесс осуществления контроля главными администраторами доходов бюджета за подведомственными администраторами доходов бюджетов. Отмечается, что в ряде нормативно-правовых актов либо вовсе не закреплены данные полномочия, либо воспроизводятся положения п. 2 ст. 269 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) об осуществлении контроля со стороны главных администраторов доходов.

Существующие пробелы необходимо устранить путем внесения соответствующих дополнений. В частности, предлагается: закрепить общие положения об осуществлении контроля главными администраторами доходов федерального бюджета (общий порядок осуществления контрольной деятельности, перечень контрольных мероприятий) в Правилах осуществления федеральными органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями, а также Центральным банком РФ бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 995); конкретизировать виды проводимых контрольных мероприятий, сроки и механизм их проведения главными администраторами доходов бюджетов в отраслевых приказах, издаваемых федеральными исполнительными органами в части администрирования закрепленных за ними доходов бюджетов.

8. Установлено, что реализация принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы наиболее затруднена на стадии исполнения бюджета, являющейся в этом аспекте наиболее «закрытой» стадией бюджетного процесса. Сделан вывод, что на сегодняшний момент принцип прозрачности (открытости) в отношении стадии исполнения бюджета не несет в себе императивного требования об открытости и доступности для общества и средств массовой информации и нуждается в подробной правовой регламентации, которая позволила бы усилить демократические начала и общественное участие на данной стадии бюджетного процесса. На основе анализа ст. 36 БК РФ, в которой дано определение принципа прозрачности (открытости), сделан вывод о необходимости конкретизации того, какие именно сведения охватываются термином «информация о ходе исполнения бюджета», посредством закрепления правовых норм, раскрывающих содержание данной информации в гл. 24 «Основы исполнения бюджетов» БК РФ.

9. На базе норм БК РФ об осуществлении законодательными (представительными) органами контрольной деятельности на различных стадиях бюджетного процесса показаны широкие полномочия названных органов по предварительному и последующему контролю и носящее декларативный характер закрепление полномочий по проведению текущего контроля. Выявлено несоответствие между п. 1 ст. 265 и ст. 153 БК РФ. В п. 1 ст. 265 БК РФ указано, что законодательные (представительные) органы осуществляют текущий контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Согласно ст. 153 БК РФ законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с БК РФ и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации. Указанное несоответствие в части закрепления полномочий по поведению текущего контроля требует законодательной доработки и внесения соответствующих изменений в нормы БК РФ.

10. Предложено скорректировать п. 2 ст. 265 БК РФ, устанавливающий права законодательных (представительных) органов при осуществлении ими государственного и муниципального финансового контроля.

В частности, необходимо уточнить правовую формулировку абз. 6 п. 2 ст. 265 БК РФ, изложив ее в следующей редакции:

«…вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты, в виде принятия предписаний, обязательных к рассмотрению органом, исполняющим бюджет, и осуществлению мер по устранению допущенных нарушений».

В результате исследования деятельности Центрального банка РФ на стадии исполнения федерального бюджета, представляющей собой сложное сочетание различных бюджетных полномочий, включающих в себя полномочия по обслуживанию счетов бюджетной системы и полномочия главного администратора доходов бюджета, выявлено, что указание на конкретное структурное подразделение Центрального банка РФ и его территориальные учреждения, осуществляющие администрирование закрепленных за Центральным банком РФ доходов, регулируется его распорядительными документами. Однако названные документы не находятся в открытом доступе, что затрудняет решение вопроса о компетенции конкретного структурного подразделения в данной сфере, в чем видится нарушение принципа прозрачности рассматриваемых бюджетных правоотношений по администрированию доходов, в которые вступает Центральный банк РФ (его структурные подразделения). В связи с осуществлением контроля на стадии исполнения бюджета предлагается предоставлять распорядительные документы, касающиеся вопросов администрирования доходов федерального бюджета Банком России, в открытом доступе.