Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)

7. Необходимость установления системы полномочий, обеспечивающих составление проекта бюджета, потребовала предварительного определения круга субъектов, принимающих участие в правоотношениях на данной стадии бюджетного процесса. Применительно к данным органам власти в литературе и бюджетном законодательстве употребляется различная терминология: субъекты бюджетного права, субъект бюджетного правоотношения, участники бюджетного процесса, субъекты бюджетного планирования. На основе выявленного соотношения между данными понятиями определены природа и содержание таких понятий, как «участник бюджетного процесса» и «субъект бюджетного планирования». Понятие «участник бюджетного процесса» следует связывать с категорией «правовой статус субъекта бюджетного права» в части его полномочий в рамках бюджетного процесса. Понятие «субъект бюджетного планирования» также представляет собой разновидность бюджетно-процессуального статуса, которым обладает любой орган власти федерального уровня на стадии составления проекта федерального бюджета, т.е. указывает на разновидности участников бюджетного процесса.

8. Отмечая доктринальную и нормативную неоднозначность трактовок таких широко используемых в нормативных актах терминов, как «функция», «государственная функция», «полномочия», в ходе анализа полномочий субъектов, участвующих в отношениях, возникающих на стадии составления проекта федерального бюджета, диссертант приходит к выводу, что под понятием «составление проекта федерального бюджета» следует понимать функцию Министерства финансов РФ. Аргументирована недопустимость его использования применительно к полномочиям Минфина. В качестве полномочия рассматриваются действия по формированию проекта федерального закона о федеральном бюджете.

9. На основании сравнительного анализа практики бюджетной деятельности в Соединенных Штатах Америки и Российской Федерации формулируются рекомендации по совершенствованию правового регулирования процесса составления проекта федерального бюджета в России.

82. Никончук Д.А. Правовая регламентация деятельности участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2010

Работа выполнена в МГИМО МИД России. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Гуринович Александр Георгиевич.

Положения, выносимые на защиту:

1. Исходя из того, что бюджетно-процессуальные нормы регулируют однородные и образующие отдельную группу бюджетно-процессуальные общественные отношения, в рамках которых осуществляются в том числе формирование и рассмотрение проекта федерального бюджета, из массива бюджетно-процессуальных норм выделены те из них, которые регламентируют правовой статус и реализацию полномочий участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета.

2. Обосновано различие правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса в рамках бюджетного процесса и такой регламентации в рамках процедуры в бюджетной сфере. При этом в контексте исследуемой темы диссертант рассматривает бюджетный процесс как регламентированную нормами права соответствующую деятельность, обеспечивающую формирование и рассмотрение проекта федерального закона о федеральном бюджете, а процедуру – как внутреннее содержание бюджетного процесса, поскольку она предусматривает порядок применения процессуальных норм на каждой стадии бюджетного процесса, т.е. процедура регламентирует состав участников бюджетного процесса, их полномочия, права и обязанности, объекты бюджетного процесса, сроки прохождения проекта федерального бюджета на стадиях, рассматриваемых в настоящем исследовании.

3. Сформулировано положение о том, что полномочия участников бюджетного процесса разграничиваются в зависимости от того, на какой стадии и какие полномочия ими реализуются в соответствии с бюджетным законодательством. Причем для каждой стадии бюджетного процесса характерен определенный состав его участников. Кроме того, выполнение определенных бюджетным законодательством для каждого участника бюджетного процесса функций регламентировано конкретными сроками. Наконец, выполняя установленные применительно к подготовке и рассмотрению проекта федерального бюджета функции, участники бюджетного процесса совершают определенные действия или принимают в установленном порядке соответствующие правовые акты.

Показано, что правовая регламентация деятельности участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета представляет собой установление нормами бюджетного законодательства подробных правил, определяющих поэтапный порядок деятельности федеральных органов исполнительной власти и палат Федерального Собрания РФ, иных участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета как финансово-планового и финансово-правового акта.

4. На основе разработанные правовой наукой подходов к изучению бюджетных правоотношений в целом диссертантом выделены следующие присущие бюджетному процессу признаки правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса на стадиях подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета:

– определенный круг участников бюджетного процесса, установленный бюджетным законодательством и иными профильными нормативными правовыми актами;

– разграничение полномочий участников бюджетного процесса;

– наличие на каждой рассматриваемой стадии ключевого, доминирующего государственно-властного участника бюджетного процесса;

– последовательность и целенаправленность правовых действий участников бюджетного процесса на каждой рассматриваемой стадии;

– единая задача для всех задействованных участников бюджетного процесса на каждой рассматриваемой стадии в отдельности и в целом;

– конкретные ограниченные сроки реализации соответствующих полномочий каждым участником бюджетного процесса на рассматриваемых стадиях.

5. Дана уточненная трактовка предназначения и сущностных черт конкретных участников бюджетного процесса применительно к отдельным фазам стадий прохождения проекта федерального бюджета, выделены факторы правового характера, влияющие на эффективность деятельности участников бюджетного процесса, с учетом специфики реализуемых ими соответствующих полномочий при формировании и рассмотрении проекта федерального бюджета.

6. Уточнены критерии разграничения правомочий и действий участников бюджетного процесса на рассматриваемых стадиях. Отдельно показано действие правового механизма формирования проекта федерального бюджета с точки зрения разграничения функций Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период, Министерства финансов РФ и иных федеральных министерств – участников бюджетного процесса. Проанализированы составляющие системы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (Правительства РФ и министерств) и представительных (законодательных) органов (Государственной Думы и Совета Федерации) при прохождении проекта федерального бюджета после его внесения на рассмотрение палат Федерального Собрания. Выделена особая роль Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам в рассмотрении Государственной Думой как участником бюджетного процесса проекта федерального бюджета.

7. Обозначены приоритеты дальнейшего совершенствования правовой регламентации полномочий участников бюджетного процесса при формировании и рассмотрении проекта федерального бюджета, определены основные параметры изменения регламентирующих бюджетный процесс правовых установлений в целях оптимизации правового обеспечения деятельности участников бюджетного процесса на стадиях составления и рассмотрения проекта федерального бюджета.

8. Сформулирован вывод о том, что, принимая во внимание специфику функций участников бюджетного процесса при подготовке и рассмотрении проекта федерального бюджета, а также особенности решаемых ими при этом задач, процессуальные нормы бюджетного законодательства, регламентирующие деятельность участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета, нуждаются в дальнейшем совершенствовании в части уточнения понятий и терминов, используемых в Бюджетном кодексе РФ применительно к полномочиям участников бюджетного процесса на данных стадиях.

83. Чулковский К.Ю. Правовое регулирование доходов местных бюджетов: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. Омск, 2009

Диссертация выполнена на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Костюков Александр Николаевич.

Положения, вынесенные на защиту:

1. Содержащаяся в Бюджетном кодексе РФ (далее – БК РФ) формулировка определения понятия доходов бюджетов: «доходы бюджета – поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета» не отражает существенных черт и характерных признаков данного понятия. Наиболее оптимальным применительно к местным бюджетам являлся бы синтез существующих в науке и законодательстве понятий: «Доходы местных бюджетов – это денежные средства, поступающие в безвозвратном, безвозмездном или возмездном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления с целью создания основы, необходимой для финансирования их деятельности, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета».

2. Бюджеты муниципальных районов и поселений являются самостоятельными звеньями бюджетной системы Российской Федерации, объединенными общим названием «местные бюджеты», а не подуровнями местных бюджетов, что необходимо закрепить в БК РФ.

3. В целях обеспечения полной информационной базы, необходимой для бюджетного и налогового планирования муниципальных образований, целесообразно закрепление за Федеральной службой государственной статистики и Федеральной налоговой службой обязанностей по сбору отраслевой отчетности и статистической информации, а также учету налогоплательщиков в поселениях. Альтернативой данным мероприятиям может являться передача отдельных государственных полномочий в области сбора статистической информации и администрирования местных налогов на уровень местного самоуправления, а также передача соответствующих субвенций.

4. Отдельные муниципальные образования являются полностью финансово зависимыми от вышестоящих бюджетов, а значит, не отвечают такому основополагающему признаку местного самоуправления, как самостоятельность в решении вопросов местного значения. Преобразование таких муниципалитетов путем их объединения или присоединения позволит сократить расходы на содержание аппарата управления и повысит качество принимаемых ими решений. Основанием для рассмотрения вопроса о преобразовании муниципального образования должна являться ситуация, при которой доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышает 95% собственных доходов его бюджета на протяжении трех лет.

5. Бюджетное законодательство закрепляет за муниципальными образованиями в основном поимущественные налоги, что снижает заинтересованность органов местного самоуправления в стимулировании хозяйственной деятельности на подведомственной им территории и негативно сказывается на социально-экономическом развитии муниципальных образований. В целях укрепления экономической основы местного самоуправления целесообразно закрепить за местными бюджетами налог, уплачиваемый по упрощенной системе налогообложения, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности и единый сельскохозяйственный налог, налог на доходы физических лиц полностью, а также отчисления от налога на прибыль либо налога на добавленную стоимость.

6. Необходимо существенно расширить полномочия субъектов Российской Федерации по оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. Федеральный перечень оценки эффективности деятельности муниципалитетов в рамках Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов» охватывает не все полномочия органов местного самоуправления в области решения вопросов местного значения, а также ввиду обширности территории Российской Федерации и существенной дифференциации уровня развития муниципальных образований не может учитывать специфику и индивидуальность развития муниципалитетов. Целесообразно предоставить субъектам Федерации право составлять перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления не только по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц, но и по всем вопросам местного значения муниципальных образований.

7. Федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Федерации целесообразно создать систему финансовых поощрений и иных бюджетных стимулов для органов местного самоуправления в целях укрепления социально-экономического положения муниципальных образований и доходной базы местных бюджетов. В систему финансовых поощрений может быть включено предоставление на конкурсной основе муниципальным образованиям, признанным по результатам мониторинга наиболее эффективно реализующими свои программы и планы комплексного социально-экономического развития, субсидий на совместную реализацию значимых инвестиционных проектов развития общественной инфраструктуры.

На уровне субъекта Федерации данные средства могут выделяться по трем основным каналам: 1) из фонда муниципального развития (если таковой предусмотрен в составе бюджета субъекта Федерации), 2) по долгосрочной целевой программе субъекта Федерации стимулирования комплексного социально-экономического развития муниципальных образований на основе конкурса на лучшее муниципальное образование.

8. Отрицательные трансферты, перечисляемые из бюджетов муниципалитетов-лидеров, оказывают негативное воздействие на их социально- экономическое развитие, поскольку лишают наиболее динамично развивающихся муниципальных образований стимула увеличивать собственную доходную базу. В целях снижения этого воздействия целесообразно в Бюджетном кодексе РФ и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установить трехлетний период, в течение которого средства, дополнительно поступившие в местные бюджеты в результате деятельности органов местного самоуправления по наращиванию налогового потенциала, не учитывались бы при исчислении отрицательных трансфертов.

9. В целях более эффективного использования земельных участков, расположенных в границах поселений, государственная собственность на которые не разграничена, необходимо закрепить право распоряжения указанными земельными участками за органами местного самоуправления поселений. Кроме того, для повышения оперативности разграничения государственной собственности на указанные земельные участки (в том числе путем устранения заинтересованности муниципального района в затягивании процесса проведения разграничения) целесообразно зачислять средства, полученные в виде арендной платы за них, в бюджеты поселений полностью.

84. Федина Е.А. Правовые основы формирования налоговых доходов бюджетов (на примере функционирования налоговых органов): Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2010

Работа выполнена в Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты РФ. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Крохина Юлия Александровна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Осуществлено разграничение понятий «доходы бюджета» и «источники формирования доходов бюджетов».

Предложено конкретизировать определение доходов бюджета, данное в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ), в части уточнения момента, когда платежи, являющиеся источниками формирования доходов бюджета, переходят в состояние доходов соответствующего бюджета. В этой связи доходы бюджета определены как денежные средства, поступившие на единый счет бюджета за счет платежей, являющихся источниками формирования доходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

2. Выявлены основные полномочия Федеральной налоговой службы (далее – ФНС России) как главного администратора, (администратора) налоговых доходов бюджета, а именно: организация процесса поступления налогов в бюджет; формирование перечня подведомственных ей администраторов доходов бюджета; предоставление сведений, необходимых для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета, а также для составления и ведения кассового плана; формирование и представление бюджетной отчетности.

Обосновано, что основными обязанностями администратора налоговых доходов бюджета являются начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов, а также пеней и штрафов по ним. К бюджетным полномочиям администраторов налоговых доходов относятся: взыскание задолженности; принятие решения о возврате (зачете) излишне уплаченных сумм налогов и сборов; формирование бюджетной отчетности.

3. Предложено классифицировать действия администратора налоговых доходов бюджета по обеспечению аккумулирования доходов:

– на внутренние процедуры, направленные на организацию бюджетного процесса «по вертикали», в системе налоговых и взаимосвязанных с ними органов, уполномоченных государством исполнять доходную часть бюджета;

– внешние процедуры, связанные с работой «по горизонтали», имеющие целью оказать воздействие на налогоплательщика (налогового агента) для усиления его мотивации исполнить налоговую обязанность.

4. На основе анализа действующего законодательства и финансово-правовой доктрины сформулировано следующее определение налогового администрирования: это правоприменительная деятельность уполномоченных (налоговых) органов, направленная на аккумулирование налоговых доходов бюджета посредством организации исполнения налогоплательщиками и налоговыми агентами налоговой обязанности.

Налоговое администрирование как процесс организации поступления доходов в бюджет направлено на преобразование обязанности субъекта по уплате налога в конкретные процессуальные действия перехода налогового платежа в состав доходов бюджета. Главной целью налогового администрирования является исполнение налогоплательщиком (налоговым агентом) налоговой обязанности. Администратор налоговых доходов бюджета должен создать организационные условия для ее исполнения наиболее простым, удобным и экономичным способом на каждой стадии налогового процесса.

5. В дополнение к имеющимся в финансово-правовой доктрине устоявшимся позициям предложено рассматривать процедуру обеспечения исполнения налогоплательщиком обязанности по уплате налогов как элемент обязанности администратора налоговых доходов бюджетов. В названном аспекте обеспечение исполнения налоговой обязанности – это организационная деятельность администраторов налоговых доходов бюджета, направленная на создание условий для гарантированного поступления налогов посредством побуждения налогоплательщика к полному и своевременному исполнению налоговой обязанности, а также на предотвращение (восполнение) ущерба от их неполной или несвоевременной уплаты.

6. Выявлено, что формирование доходов бюджетов немыслимо без эффективной системы финансового контроля за деятельностью ФНС России и ее территориальных органов. Законодательством предусмотрен внешний и внутренний финансовый контроль за деятельностью налоговых органов. Внешний контроль за деятельностью ФНС России и ее территориальных органов как администраторов доходов федерального бюджета осуществляется Счетной палатой РФ. Внутренний контроль осуществляют вышестоящие налоговые инспекции в порядке последующих проверок.

Внешний контроль за деятельностью налоговых органов осуществляется в формах предварительного, оперативного и последующего контроля составления и исполнения федерального бюджета по доходам и реализуется Счетной палатой РФ в ходе экспертизы проекта бюджета будущего года, контроля в ходе исполнения бюджета текущего года, проверки отчета Правительства РФ об исполнении бюджета за прошедший год.

Доказано, что важным и в силу этого перспективным направлением аудита Счетной палаты РФ за формированием доходов федерального бюджета должен стать контроль за обеспечением интересов государства в процедурах банкротства, которое зачастую используется для захвата государственной собственности. Кроме того, для повышения эффективности аудита деятельности ФНС России и ее территориальных органов Счетной палате РФ целесообразно проводить совместные проверки с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.