Игорный бизнес в России. Законодательное регулирование

Игорный бизнес в России. Законодательное регулирование
Евгений Вячеславович Ковтун

В книге подробно анализируется развитие игорного бизнеса в России. Дается экскурс в историческое прошлое деятельности по организации и проведению азартных игр и пари, рассматривается опыт Советского Союза, постсоветской и современной России. Впервые предпринята попытка выработки концепции развития отрасли, предложены механизмы оптимального налогообложения и законодательного регулирования игорного бизнеса на территории Российской Федерации. Книга будет интересна предпринимателям, осуществляющим деятельность по организации и проведению азартных игр и пари, студентам экономических и юридических факультетов высших учебных заведений, а также широкому кругу читателей.

Евгений Вячеславович Ковтун

Игорный бизнес в России: законодательное регулирование

© Е. В. Ковтун, 2005

© Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005

* * *

Так я, скорбя, познал запрет:
Не быть вещам, где слова нет.

    Мартин Хайдеггер. Cтихотворение «Слово», 1919 г.

Введение

«Слово» великого немецкого философа звучит как вечная истина – если обратить его к отношениям общества и государства, человека и власти. Игра, основанная на риске, присуща человеческой природе, и это, возможно, одно из главных свойств, отличающих существа, обладающие сознанием, от животных, следующих врожденным или приобретенным инстинктам.

«Непризнанное явление не перестает существовать, оно уходит в серую тень, откуда мстит нам за свое непризнание» – это высказывание известного австрийского мистика Альбрехта Моргенштерна в полной мере применимо к истории регулирования азартных игр в России, от петровских реформ до настоящего времени. В этой истории были и периоды относительного либерализма, и времена жестоких преследований, но в целом индустрия азарта в нашей стране никогда не обладала прочной законодательной базой, а большинство издававшихся в России указов и постановлений имело либо запретительный, либо ограничительный характер.

Вопросы регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр и пари в современной России приобретают особую актуальность, связанную также с неустойчивостью взглядов управляющих органов на место и роль этого сектора в экономической и социальной жизни государства. Учитывая специфическую природу такого рода деятельности и неоднозначное отношение к ней населения страны, сейчас трудно определить как общее соотношение координирующих, регулирующих и управляющих функций, так и их распределение между органами государства и саморегулирующимися организациями игорного бизнеса.

Считать ли азартные игры и пари в целом развлечением, вредной привычкой или обычной сферой коммерческой деятельности? На самом деле, по своей сути природе азартных игр и пари соответствуют многие виды человеческой деятельности. На игре построен весь фондовый рынок и валютные операции, игрой являются все виды страхования и большая часть банковского бизнеса, на игре основываются конкурентные отношения людей и предприятий в коммерческой деятельности и политика государств в сфере международных отношений и на всеобщем мировом рынке.

Сфера деятельности по организации и проведению азартных игр и пари (игорного бизнеса) в России в последнее время привлекает большое внимание в связи со значительным ростом денежных оборотов, наращиванием количества игорных заведений, диверсификацией видов азартных игр и пари и способов вовлечения в них людей из самых разных слоев населения.

В разных странах мира среди властных структур и в обществе существует большой разброс мнений в отношении деятельности по организации и проведению азартных игр и пари, целей и методов ее регулирования.

Чтобы разобраться в этой проблеме, необходимо, прежде всего, ответить на вопросы: какова сущность и природа игорного бизнеса, в чем его достоинства и недостатки, как правильно использовать то благо, которое он дает, и как бороться с причиняемым им вредом? Ответив на эти вопросы, можно будет решить, нужно ли поощрять или ограничивать эту деятельность, и если ограничивать – то какими методами и в каких пределах. И затем уже можно будет определить конкретные методы государственного законодательного регулирования игорного бизнеса, выбрать для него соответствующий налоговый режим – штрафной, льготный или обычный, как для всех прочих предпринимателей в сфере услуг или в сфере развлечений.

Поэтому при определении принципиального подхода государства к регулированию деятельности по организации и проведению азартных игр и пари в Российской Федерации необходимо:

1) правильно определить этот вид деятельности («вычленить» из аналогичных или близких видов деятельности);

2) установить конечные цели и, соответственно, выделить отдельные формы такого регулирования;

3) обосновать и проанализировать те инструменты, средства и методы, которые может применять государство для регулирования этого бизнеса с учетом целей и задач такого регулирования.

Автор выражает благодарность за помощь при подготовке этой книги: Ассоциации деятелей игорного бизнеса, Президенту Ассоциации деятелей игорного бизнеса Игорю Балло, Президенту Лиги интеллектуальных игр Дмитрию Лесному, Сергею Романову, Евгению Горошко, Игорю Ходорковскому, Владиславу Кирьянову, Дмитрию Слободкину, Татьяне Романовой, Ольге Устенко, Алевтине Мистрюковой, Татьяне Калиничевой, Ирине Прокопьевой, а также компаниям “KSI” и «КИР-техно».

Раздел I

Гражданская доктрина развития игорной деятельности в России в ХХI веке

Пережив разрушительный кризис 90-х годов, Россия вступила в ХХI век с надеждой на лучшее будущее, преодолевая на своем пути противоречия, проблемы и трудности эпохи перемен.

На глазах меняется облик страны, вызывающий неоднозначные оценки: ностальгию по прошлому, протесты в связи с современными процессами – неуверенностью в завтрашнем дне одних и попытками использовать ситуацию в своих целях других. Время рисков и возможностей, борьбы за существование большинства и процветания меньшинства.

В разнообразной мозаике современных черт – заметная особенность – в новое столетие Россия вошла страной играющей. Ветры внешних свобод и коммерциализации основных сфер нашей жизни широко распахнули двери казино, залов игровых автоматов, пунктов приема ставок на различные спортивные мероприятия, заполнивших вакуум, образовавшийся из-за развала существовавшей ранее отлаженной системы досуга, отдыха и развлечений.

Стал активно развиваться игорный бизнес, начался рост масштабов отечественного игрового комплекса, становившегося частью мирового рынка развлечений, оснащенного самыми передовыми технологическими достижениями.

Столь быстрое стихийное расширение данной сферы услуг, еще недавно имевшей подпольное прошлое, массовое вовлечение в нее населения, в том числе молодежи, привели к накоплению многих проблем налогообложения и законодательного регулирования. Свою роль сыграли и негативное отношение к деятельности по организации и проведению азартных игр и пари со стороны общества, школы, родителей и другие вопросы правового, коммерческого, социального, коммуникационного и социально-психологического характера.

Данная ситуация стала провоцировать со стороны государства хорошо известный отечественной истории «синдром запретительства», последствия которого, как правило, имеют прямо противоположные результаты. Возникла еще одна сфера для политических спекуляций, паразитирования на подогревании протестных настроений.

В этих условиях необходима государственная мудрость, опора на отечественный и мировой опыт, учет специфики современного этапа становления новой, преодолевающей кризис России. Важно избегать крайностей в принятии решений относительно перспектив одной из традиционных сфер жизнедеятельности человечества в контексте общецивилизационной практики и стоящих сегодня перед Российской Федерацией общенациональных задач.

Речь, прежде всего, идет о выработке общероссийской стратегии развития национальной игровой и игорной деятельности в ХХI веке, что должно найти отражение в соответствующем программном документе, проект которого пройдет широкое обсуждение в деловых, профессиональных, научных, культурно-образовательных, общественно-политических кругах, в различных слоях населения.

Данная стратегия призвана быть в первую очередь следствием тесного взаимодействия индустрии развлечений страны и институтов гражданского общества, так как именно эти институты заинтересованы в решении самых сложных проблем цивилизационным путем, во благо гражданина, как цели, а не средства, необходимых реформ и преобразований.

Ассоциация деятелей игорного бизнеса и Московский центр глобальных мирокультурных стратегий, имеющий опыт стратегического проектирования, разработки международных проектов, федеральных и региональных целевых программ, приступили к подготовке Гражданской доктрины развития игорной деятельности России на ХХI век.

В самом названии будущего программного документа заложена целеполагающая стратегия, отвечающая актуальным потребностям главных составляющих социального уклада, в данном случае – социального уклада России, потребностям российского гражданина, российского общества, российского государства.

Процесс подготовки Российской игорной доктрины не есть сугубо кабинетная деятельность интеллектуалов. Речь идет о принципиальной смене подходов к миру игр в эпоху глобализации, осознании его роли в информационной цивилизации, в решении актуальнейших задач российской модернизации.

Прежде всего необходимо избегать упрощенческих подходов к феномену игорной деятельности, затрагивающему глубинные проблемы взаимоотношений человека с окружающим миром, самим собой, другими членами социума. Игра сопутствует нам с детства и до преклонного возраста, выполняя важную роль в формировании личности.

Своей спецификой обладают азартные игры и пари, имеющие широкий спектр воздействий на человеческую деятельность, последствия которых носят как социальный, так и асоциальный характер, содержат созидательное и разрушительное, деструктивное и конструктивное начала. При этом данные крайности, как правило, проявляются стихийно, в ситуации бесконтрольного азарта, порождающего, в конечном счете, такую амплитуду эмоциональных ощущений, которая ведет к потере внутренней устойчивости личности, нередко с непредсказуемыми последствиями.

Как правило, именно эта сторона игорного фактора становится объектом справедливых общественных негодований, причиной потери у игрока социально-нравственной ориентации, ущерба семейным, деловым, межличностным и иным отношениям.

Если следовать данной укоренившейся логике, то игорный бизнес так и должен оставаться для российского общественного сознания отраслью «под подозрением», бизнесом-«изгоем», местом «растления душ».

С такой позицией не согласны гражданские мирокультурные организации, выступающие с инициативой нового подхода к одной из вечных проблем человеческого бытия. Это даже не столько проблема, сколько неотъемлемая часть социального организма, не поддающаяся общественной «ампутации» или реальному искоренению из жизни человеческого сообщества.

Поэтому игорную индустрию следует не запрещать, загоняя в подполье, а ставить на службу общественным интересам. Необходимо не поддаваться искушению мобилизации массового сознания на протестные действия, а делать его союзником в поиске и реализации конструктивных путей развития данной отрасли развлечений.

Гражданское общество должно стать партнером игорного бизнеса в решении стоящих перед ним острых проблем и актуальных задач. Необходимость такого партнерства диктуется потребностями современного этапа развития российского общества.

В настоящее время государство и игорный бизнес пытаются уладить важные вопросы правового регулирования и налогообложения. Однако партнерскими их отношения назвать сложно: перевес явно на стороне государства, усиливающего свои позиции во всех сферах российской жизни.

Надо ли институтам гражданского общества вмешиваться в эти нелегкие, далеко не равные взаимоотношения? Наверное, надо, но только имея свою обоснованную точку зрения, разработав свое перспективное видение проблемы, имея пакет конструктивных предложений.

Речь идет, по существу, о вовлечении всей игорной деятельности России в решение самой сложной, самой актуальной отечественной проблемы – формирования российского гражданина как самодостаточной, внутренне свободной личности, хозяина своей судьбы и своей страны, и избавления от традиционной, застарелой болезни социального холопства. Только решив эту задачу, Россия обретет силу и процветание, сохранит свое единство и неделимость, станет достойной частью мирового сообщества.

В Конституции Российской Федерации эта стратегическая проблема сформулирована как свободное развитие человека (ст. 7). В Посланиях Президента Федеральному Собранию (2004, 2005 годы) речь идет о свободном обществе свободных людей. Причем в Послании 2004 года особо отмечается, что несвободный, несамостоятельный человек не способен позаботиться ни о себе, ни о своей семье, ни о своей Родине.

Искоренение в каждом из россиян духа зависимости, освобождение от ложных ориентиров и мнимых ценностей и формирование поколения свободных, мыслящих людей – кардинальная общенациональная стратегическая задача, от решения которой зависит настоящее и будущее Российской Федерации, ее конкурентоспособность в информационной цивилизации третьего тысячелетия. В связи с этим все сферы жизнедеятельности, в том числе игорная, должны быть нацелены на реализацию данной целеполагающей задачи для России эпохи глобализации.

Гражданская доктрина развития игорной отрасли России в ХХI веке как раз и призвана определить место этой сферы, в том числе отечественной индустрии азартных развлечений, в историческом процессе формирования свободной личности гражданина.