Толкование закона в Англии

Вильгельм Завоеватель, представляя себя в качестве короля и наследника престола, пообещал англичанам соблюдать их законы. Наряду с применяющими светское право местными судами, использующими каноническое право церковными судами, муниципальными судами в городах, получивших право иммунитета, и сеньориальными судами в других местностях, начала создаваться система королевских судов. Первый такой суд был образован в XII в., поначалу он обладал узкой компетенцией по рассмотрению дел о королевских финансах, затем Генрих II во второй половине XII в. ввел систему королевских судов, отправляющих правосудие в своих округах с участием суда присяжных для постановления решений по фактическим вопросам. Кларендонская ассиза 1166 г. (Assize of Clarendon, 1166) сыграла решающее значение для установления в английском праве специфической модели уголовного права trial, создав систему, согласно которой каждая местность была обязана сформировать суд присяжных: сначала из 12 человек для каждого округа, затем из 24 человек, представлявших все графство. Это было необходимо для представления перед королевскими судьями на случай контрольных проверок, которые они регулярно осуществляли на территории различных графств. В период проверки следовало под присягой сообщать королевским судьям о всяком лице, обвиняемом или подозреваемом в грабеже, убийстве, краже или в укрывательстве этих преступлений. В период между контрольными проверками судьи заседали в Вестминстере, от этого топонимического названия их впоследствии стали называть вестминстерскими судами[36 - Леже Р. Указ соч. С. 11–13.].

Рене Давид выделяет в истории английского права четыре основных периода: первый – до нормандского завоевания (1066); второй – от 1066 г. до установления династии Тюдоров (1485) – период становления общего права, когда оно утверждается, преодолевая сопротивления местных обычаев; третий – с 1485 до 1832 гг. – расцвет общего права при компромиссе с правом справедливости; четвертый период – с 1832 г. до наших дней[37 - Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1988. С. 259].

Периодизация, предлагаемая Раймоном Леже, выделяет формирование английского права после нормандского завоевания до конца XV в.; эволюцию английского права с конца XV в. до первых реформ XIX в. (параллельное существование общего права, права справедливости и статутного права); период модернизации английского права, начиная с 1832 г. и «эпоху Европы» – интеграцию права Европейского союза в английское право[38 - Леже Р. Указ. соч. С. 9–28.].

Современная английская правовая система включает все статуты Соединенного Королевства – акты, принятые английским парламентом, и распространяющиеся на Англию, Уэльс и Северную Ирландию. Правовая система Великобритании не является однородной, ее следует рассматривать как сумму составляющих ее правовых систем отдельных регионов[39 - Апарова Т.В. Суды и судебный процесс Великобритании: Англия, Уэльс, Шотландия. М., 1996. С. 154.]. К традиционной Англии следует относить только центральную Англию и Уэльс. Северная Ирландия управляется английским правительством[40 - Там же.], толкование закона в Северной Ирландии не входит в предмет исследования. В Шотландии также имеются особенности толкования права, которые существенно отличаются от английской доктрины. В 1978 г. английский Парламент принял Акт «О Шотландии» (Scotland Act, 1978), согласно которому Ассамблея должна была законодательствовать только в пределах определенной для нее компетенции. В настоящее время действует Акт «О Шотландии 1998 г…» (Scotland Act, 1998), устанавливающий аналогичные положения для шотландского Парламента.

Доктрина толкования закона – совокупность правил, подходов и других инструментов раскрытия содержания и смысла законодательного акта. В российской правовой науке принято считать доктрину выражением мнения ученых и практиков, совокупностью высказываний о принципах и методах правового регулирования. А.В. Поляков определяет правовую доктрину как изложение каких-либо правоположений, правил поведения, правовых принципов, принадлежащее наиболее авторитетным представителям юридической науки и практики, которым придается общезначимое и общеобязательное значение и из которых выводится правило поведения, имеющее предоставительно-обязывающий характер[41 - Поляков А.В. Общая теория права: Проблемы интерпретации в контексте коммуникативного подхода: Курс лекций. СПб, 2004. С. 667.]. Вряд ли можно считать обоснованным отделение от доктрины той деятельности, посредством которой доктрине «придается общеобязательное значение» и из нее «выводится правило поведения». Очевидно, названная деятельность есть законодательствование и правоприменение, их сепарация от доктрины характерна для российской концепции толкования закона.

Английское понимание доктрины имеет несколько иное значение, в понятие правовой доктрины принято включать деятельностный аспект применения права, не ограничивая доктрину только мнениями ученых и практиков. Оксфордский словарь синонимов объединяет значение доктрины с догмой (dogma), максимой (maxim), каноном (canon), принципом (principle)[42 - Oxford Dictionary of Synonyms and Antonyms. Oxford, 2007. P. 132]. Распространенным является определение доктрины как «правила или принципа права, осуществленного посредством судебных решений» (a rule or principle of law developed through court decisions)[43 - Law Dictionary. Chicago, 1997. P. 91.]. Некоторые словари определяют доктрину как «основные принципы права» (a general principle of law)[44 - Dictionary of Law. London, 2005. P. 98.], «корпус учения» (body of teaching), «убеждения и концепции церкви, политической партии, научной школы» (beliefs and teachings of a church, political party, school of scientists)[45 - Oxford advanced learner's dictionary of current English. Oxford, 1988. P. 256.], «совокупность религиозных или политических убеждений» (a set of religious or political beliefs)[46 - Macmillan Essential Dictionary for Learners of English. London., 2007. P. 202.] и т. д.

Парадигма толкования в английской традиции включает не только классические каноны (правила, презумпции и лингвистические максимы), но и нормативные акты, регулирующие интерпретационную деятельность, презумпции, вспомогательные средства и подходы к толкованию. Указанную выше совокупность инструментов толкования можно рассматривать как сформировавшуюся доктрину. Автор разделяет точку зрения Ю.И. Гревцова, рассматривающего юридическую доктрину как источник права, который является результатом толкования учеными того или иного документа, конкретного (спорного) жизненного казуса[47 - Гревцов Ю.И., Козлихин И.Ю. Энциклопедия права. Учебное пособие. СПб, 2008. С. 264.]. Такой подход связывает доктринальное толкование с правоприменительным актом, актуализируя единство теории и практики. Следует отметить, что проблема оторванности теоретических научных конструкций от правовой действительности в Англии не столь актуальна, как в России. Тем не менее, Р.Дж. Коллингвуд, сторонник единства опыта и философского обобщения, критиковал свой университет как «учреждение, основывающееся на средневековых идеях, чья жизнь и деятельность все еще отгорожены от мира средневековым толкованием древнегреческого разграничения между созерцательной и практической жизнью как деления людей на два типа: профессионалов-теоретиков и профессионалов-практиков»[48 - Коллингвуд Р.Дж. Идея истории. Автобиография. М., 1980. С. 409.]. По его мнению, такое деление ложно, «теория» и «практика», будучи взаимозависимы, одинаково должны страдать от неудовлетворенности, если будут отделены друг от друга и превращены в специальности людей разных типов.

Дискуссия с А.В. Поляковым предоставила возможность уяснить неоднозначность понимания правовой доктрины в российской науке, ее частичное отождествление с политико-правовым учением[49 - См., напр.: Голоскоков Л.В. Правовые доктрины: от Древнего мира до информационной эпохи. М., 2003. С. 11; Улиско А.Н. Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения // Правовая политика и правовая жизнь. Академический и вузовский юридический научный журнал. 2001. № 4. С. 193; Пряхина Т.М. Формирование конституционной доктрины России: история и современность (Доклад). Научно-методологический семинар: Конституционная доктрина России, июнь 2001 г. // Правовая политика и правовая жизнь. Академический и вузовский юридический научный журнал. 2001. № 4. С. 179.]. Представляется целесообразным отделять доктрину как классический источник права (мнения ученых и практиков) от (правоприменительной) доктрины, содержащей не только компетентные высказывания, но и легитимирующую деятельность. Законодательство и правоприменение становятся инструментами разнообразных доктрин[50 - См., напр.: Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утв. Президентом РФ 09.09.2000 г. № ПР-1895; Указ Президента РФ от 21.04.2000 г. № 706 «Об утверждении военной доктрины Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 04.10.2000 г. № 751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации».]. Английская правоприменительная доктрина содержит нормативные и прецедентные элементы, конституирующие научные гипотезы. Совокупность правил, презумпций, лингвистических максим, законов, прецедентов, вспомогательных средств, подходов автор рассматривает как сформировавшуюся доктрину толкования закона, включающую наравне с мнениями признанных ученых и практиков законодательные акты и судебные решения, имеющие обязательную силу для неопределенного круга лиц.

Толкование есть компетентное изложение содержания и смысла нормативного акта, делающее возможным его корректное применение. Доктрина толкования закона содержит опыт исследования взаимодействия теории толкования, нормативного регулирования и интерпретационной практики. Закон – норма возможного/должного поведения, установленная законодательным органом государства и обеспеченная государственным механизмом принуждения. Следует обратить внимание на то, что норма возможного/должного поведения может быть изложена не в одном, а в нескольких законах, принятых в разных исторических условиях противостоящими друг другу составами парламента (например, разными политическими партиями, составляющими парламентское большинство). Сложность установления содержания и смысла правовой нормы может быть усугублена несовпадающими судебными оценками, изложенными в решениях, имеющих прецедентный характер. В этом случае задачей толкователя будет, в первую очередь, уяснение объема нормативных предписаний, включаемых в гипотезу и диспозицию правовой нормы.

По мнению Мишеля Тропера, объектом толкования является не сама норма, а текст, изучаемый с целью определения содержащейся в ней нормы. Текст может нести в себе множество смысловых структур, следовательно, и множество правовых норм, среди них правоприменительный орган должен выбрать ту, которую он применит. До осуществления этого выбора применяемой нормы не существует, существует лишь текст. В некотором смысле именно толкование вводит в текст определенную норму. Производимый выбор является результатом волеизъявления, проявлением свободной воли правоприменительного органа. Строго говоря, именно он устанавливает применяемую норму. И не имеет особого значения, что эта деятельность приводит его к принятию не той нормы, которую «на самом деле» имел в виду автор текста[51 - Тропер М. Проблема толкования и теория верховенства конституции // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 4. С. 175.].

Судья при подготовке решения по конкретному делу вправе (и обязан) толковать не только тексты законов и прецедентов, но осуществлять толкование права, – всей совокупности правовых закономерностей, источников права, порождающих права и обязанности у субъектов оцениваемого (толкуемого) правоотношения. Английская доктрина толкования позволяет судье избежать следования прямому указанию суверена, даже в период средневекового гонения на ведьм английская судебная практика свидетельствовала о большем человеколюбии, нежели романо-германская.

Английская доктрина толкования закона является существенным основанием сбалансированности судебной системы, оберегающей общество от диктатуры правящей группы лиц. Выработанный за несколько веков комплекс оценок закона делает невозможным сиюминутный поворот судебной практики даже в случае издания закона, категорически иного по сравнению с действующими. Согласно английской правовой традиции именно толкование придает закону практическое значение, определяет содержание, смысл, место в иерархии правил должного, отличая случайные пассажи законодателя от существенных новаций.

Законодательствование предполагает создание новых правил по сравнению с теми, которые уже применены судьями и усвоены населением. Любое законодательное предложение обладает существенными и случайными чертами. «Случайны те черты, которые возникают благодаря особому способу конструирования пропозиционального знания. Существенны те, которые одни только делают предложение способным выражать свой смысл»[52 - Витгенштейн Л. Логико-философский трактат. М., 2008. С. 68.]. Именно в ходе судебного толкования определяется существо нового правила, содержащегося в тексте законодателя, который решил произвести изменения в устоявшемся ходе жизни. Невозможно установить действительную интенцию суверена, намерившегося издать новый закон, – вероятность того, что этот акт направлен против интересов большинства населения во имя олигархической группы весьма велика. Независимо от результатов современных выборов, у власти оказываются лица, не отражающие интересы некоторого количества населения, порой доходящего до сорока процентов. Из этого следует, что вновь принимаемые законы могут приносить вред большому количеству людей, суверенитетом которых, в том числе, воспользовался суверен, издав неугодный им закон. Английская доктрина толкования «смягчает» негативное действие нового закона, придавая ему казуальный смысл. М. Тропер отмечает, что закон до вмешательства суда не наделен ни истинным, ни ложным смыслом, он обретает его только в результате судебного толкования. «Действительность результата данной операции зависит только от статуса того, кто ее совершает. Если этот орган наделен соответствующим полномочием, то его толкование становится частью юридической системы, каким бы ни был выбранный смысл»[53 - Тропер М. Указ. соч. С. 172.].

Глава 2

Классификация законодательных актов

Понятие законодательного акта в Англии включает в себя акты парламента, делегированное законодательство, законодательство автономных органов и нормативные акты Европейского сообщества. В английской правоприменительной практике понятие законодательного акта интерпретируется расширительно, в него принято включать все виды нормотворческой деятельности государственных органов, которые, не пройдя в строгом значении законодательную процедуру, тем не менее, рассматриваются как общеобязательные для тех лиц, которым они адресованы[54 - Twining W., Miers D. How To Do Things With Rules. A Primer of Interpretation. London, 1996. P. 321.]. Подавляющая совокупность правоотношений публичного характера регулируется делегированным законодательством, значение которого для определения конкретных субъективных прав и обязанностей подчас выше, чем значение статутов. Существенная роль делегированного законодательства, создаваемого исполнительной властью, связана, в том числе, с эффективной системой выборности публичной власти. Законодательный процесс становится юридико-техническим выражением законотворческой функции государства, важнейшую часть в нем составляет технология создания закона.

Акты парламента являются одной из форм законодательных актов. Каждый его статут содержит нормы возможного/должного поведения, обеспеченные государственным механизмом принуждения. В английском языке существуют несколько юридических терминов, обозначающих юридическое правило, норму права, законодательный акт, закон: law, legislation, constitution, rules, regulations, statute, act, bill, decree, edict, rule, ruling, dictum, command, order, directive, ordinance, principle, convention, instruction, commandment, maxim, doctrine, canon[55 - Oxford dictionary of synonyms and antonyms. Oxford, 2007. P.249.]. Термины «закон», «акт парламента» (Act of Parliament), «статут» (statute), «парламентский статут» (parlamentary statute) в настоящем исследовании рассматриваются в качестве синонимов. Из вышеприведенных терминов наиболее точно смысл понятия закона передает слово статут (statute), перевод которого на русский язык как «статут» будет корректным проявлением заимствования иностранного слова[56 - Oxford dictionary of law. Oxford, 2009. P. 12.]. Законом в английской системе правовых норм является нормативный акт, принятый высшим органом законодательной власти. Поскольку парламентское законотворчество не ограничивается принятием законов, термин «акт» (act) может употребляться в широком значении любого нормативно-правовой акта, термины «статут» и «закон» используются в качестве синонимов.

Английские статуты подразделяют на две основные группы – публичные и частные. Публичные статуты устанавливают общие правила поведения, распространяющиеся на неопределенный круг лиц, они действуют на всей территории Великобритании, включая отдельные регионы. Частные статуты направлены на установление «изъятий» из действующего права для отдельных лиц или территорий[57 - Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. М., 1987. С.10.]. Различиями между публичными и частными статутами, в том числе, являются характер подготовки законопроекта и процедура прохождения в парламенте. Некоторые исследователи выделяют «гибридные» билли, содержащие черты как публичных, так и частных биллей, например, действующие в отношении определенной организации[58 - См.: Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. М., 1987. С. 11–20; Bennion F. Statutory Interpretation – A Code. London, 2002. P. 439–541; Дудко И.А. Организационные и процедурные реформы Палаты общин последнего десятилетия: Цели и средства // Lex Russica. 2005. № 1. С. 189; Боботов С.В. Законодательный процесс в Великобритании // Журнал российского права. 1998. № 4–5. С. 230.]. Поскольку в настоящее время активно идет процесс стирания различий между частными и публичными актами, выделение «гибридных» статутов не представляет научного интереса в контексте толкования закона.

Первоначально статутами назывались только указы монарха, но по мере возвышения роли парламента и передачи ему основной роли в законодательном процессе термин «статут» стал обозначать акт парламента, имеющий высшую юридическую силу[59 - McLeod I. Legal Method. London, 2009. P. 251.]. В истории английского статутного законодательства важное значение имеет Великая хартия вольностей 1215 г. (Magna Carta Libertatum), ограничивающая права короля и текстуально закрепляющая права рыцарства, городского среднего класса, свободного крестьянства[60 - Geldart W. Elements of English Law. London, 1950. P. 2.]. В Хартии были сформулированы положения, ограничивающие чиновничий произвол, упорядочивающие налоговые платежи (щитовые деньги), запрещающие арест и заключение в тюрьму любого свободного человека иначе как по законному приговору суда равных ему (присяжные), создающие комитет из 25 баронов, который вправе начать войну против короля в случае нарушения им положений Хартии, и др.

В дальнейшем английские законы развивались в нескольких формах: хартии, постановления, ордонансы и статуты[61 - Уолкер Р. Указ. соч. С. 115.]. Некоторые исследователи в качестве первого статута называют Статут Мертона 1235 г. (Statute of Merton)[62 - Gifford D.J., Gifford K.H. How to Understand an Act of Parliament. Sydney, 1991. P. 1.], принятый английским королем Генрихом III в развитие Великой хартии вольностей в форме, сохранившей свои основные статутные черты до наших дней. Определение статута как акта Парламента подчеркивает основную особенность, выражающуюся в способе его создания, определяющую существенные отличия от прецедента как источника права:

1. Статут создает новое право, в то время как судебное решение не ставит такой задачи, восполняя в некоторых случаях пробелы в праве.

2. Статут устанавливает общее правило для всех субъектов, подчиненных юрисдикции государства, судебное решение применяет совокупность источников права к конкретным правоотношениям.

3. Судебное решение требует обоснования и аргументации, статут же императивен и не обязан содержать обоснования[63 - Metcalfe O.K. General principles of English Law. London, 1974. P. 16.].

Длительное время было принято видеть в английском законе второстепенный по отношению к прецеденту источник права, согласно устоявшемуся взгляду закон привносит лишь ряд поправок и дополнений к праву, созданному судебной практикой[64 - Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1997. С. 260.]. Современные исследования свидетельствуют о равенстве этих источников права и даже о возвышении роли закона над прецедентом. Можно констатировать, что статутное право как право писаное в последние десятилетия утверждается в Великобритании[65 - Леже Р. Указ. соч. С. 81.]. Являясь в настоящее время наиболее динамично развивающимся институтом английского права, статуты составляют ту часть английского права, нормы которого имеют своим источником политическую волю государства в лице его законодательных органов[66 - Романов А.К. Указ. соч. С. 86.].

Инерционность прецедентного мышления судей не устраивает исполнительную власть, поскольку препятствует ей реализовать свои прагматические задачи и воздействовать на законодателей. Прецедент, имеющий силу и значение для регулирования конкретного типа правоотношений, может быть замещен нормативным актом, в более доступной и структурированной форме выражающим правило поведения. Суверенитет парламента производен от суверенитета народа, и в этом смысле он доминирует над судебными прерогативами[67 - См.: Марченко М.Н. Доктрина суверенитета Парламента и судебное правотворчество в Великобритании // Правоведение. 2005. № 6. С. 81–90; Эллиот М. Великобритания: двухпалатный парламент, суверенитет и неписаная конституция // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 3. С. 31–36.]. Однако в реальной жизни законодательная власть отражает интересы только части населения государства, некоторые законодательные акты не одобряет более трети подданных. Тем не менее, структура волеизъявления и деятельность публичной власти направлена на поддержание стабильности существующих в государстве властных отношений и на способность исполнительной и законодательной власти изменять право, – в том числе посредством издания новых законов. Суд уполномочен интерпретировать и толковать статут, но не вправе подвергать сомнению законность принятых парламентом актов[68 - Cheney v Conn, CD [1968], 1 All ER 779.]. Суд в своей правоприменительной деятельности вынужден считаться с тем, что статут, принятый парламентом, может прямо отменять статут, принятый им ранее[69 - Vauxhall Estates v Liverpool Corporation, [1932] 1 KB 733.]. Суд, стоящий на страже принципов и норм общего права, вынужден смириться с тем, что целью принятия статута может быть внесение изменений или отмена нормы общего права.

Указанные выше принципиальные границы судейского вмешательства в толкование статутов иллюстрируют роль законодательства в современной Великобритании и статус парламента как обладателя суверенной и неограниченной законодательной власти[70 - Уолкер Р. Указ. соч. С. 116.]. Доктрина законодательного верховенства парламента распространяется только на акт парламента, и не может быть применена к решениям или высказываниям министров или делегированному законодательству[71 - McLeod I. Ibid. P. 67.]. Так, по определению некоторых ученых, то, что решил парламент, можно найти только в законах, но не в высказываниях членов парламента, даже если это сам премьер-министр[72 - Gifford D.J., Gifford K.H. Ibid. P. 1.].

К делегированному законодательству относится комплекс норм, приказов, предписаний, подзаконных актов подчиненных органов, которым парламент делегирует специальные полномочия по изданию этих актов. Преимущество делегированного законодательства состоит в том, что оно дает возможность быстро принимать и изменять постановления, как правило, без необходимости представлять их на утверждение парламента. Делегированное законодательство действительно только тогда, когда оно находится в рамках предоставленных парламентом полномочий (intra vires). Если же акт делегированного законодательства выходит за пределы полномочий, то он считается недействительным (ultra vires)[73 - Уолкер Р. Указ. соч. С. 118.].

Понятие статутного законодательства уже в середине XX в. объединяет как статуты, так и делегированное законодательство, хотя на заре развития правовая доктрина стран «общего права» исходила из того, что исполнительные органы не имеют нормотворческих полномочий[74 - Богдановская И.Ю. Делегированное законодательство в странах «общего права»: сравнительно-правовые аспекты // Право и политика. 2006. № 10. С. 61.]. В целях дифференциации акты делегированного законодательства называют «законодательными инструментами» или «актами, издаваемыми на основании статута» (statutory instruments). Акт «О законодательных инструментах» 1946 г., по мнению А. Дайси, максимально формализовал определение делегированного законодательства, избрав в качестве критерия круг лиц[75 - Дайси А. Основы государственного права Англии. М., 1907. С. 61–62.]. Указанный закон ввел в обращение самостоятельный термин «законодательный инструмент», под которым понимается любой акт, изданный на основе осуществления предусмотренных статутом полномочий, предоставляемых Ее Величеству, которые она реализует путем издания указа в Совете, или министру Короны, которые он реализует путем издания акта на основе статута, а также любые другие акты, подпадающие под определение «правила, издаваемого на основании статута»[76 - Богдановская И.Ю. Там же.]. Акт «О законодательных инструментах» закрепил установившуюся традицию, согласно которой, при предоставлении законодательных полномочий исполнительному органу парламент вправе определить, что проект акта делегированного законодательства должен до его принятия быть одобрен парламентом. В английском праве отмечается тенденция передачи вопросов, ранее регулируемых частным законом, в ведение делегированного законодательства. Вместо принятия частного акта парламент уполномочивает министра издать соответствующий процедурный приказ (provisional procedural order). Так, например, Акт «О детях и подростках» 1969 г. имеет указание на возраст, с которого наступает уголовная ответственность, но полномочие по введению данного положения в действие было передано в рамках делегированного полномочия государственному секретарю[77 - См.: Уголовное право буржуазных стран. Общая часть: Сборник законодательных актов. М.,1990. С. 9.]. Подобная практика была закреплена в Акте «О специальных юридических приказах» 1945 г.[78 - Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. М., 1987. С.11.]. Ст. 11 Акта «Об интерпретации» 1978 г. определено, что делегированный акт рассматривается в качестве продолжения акта, на основании которого он был издан. Указанное правило также должно относиться к использованным в нем терминам, которые, наравне с самим делегированным актом, должны толковаться по правилам, им установленным.

Законодательные инструменты призваны конкретизировать положения статутного законодательства, что не нарушает теории парламентского суверенитета, согласно которой парламент по своему усмотрению распоряжается законодательными полномочиями. Исполнительные органы Великобритании для издания подзаконного акта должны быть наделены соответствующими полномочиями (statutory powers), которые делегирует ему парламент[79 - Саидов А.Х. Сравнительное правоведение (основные правовые системы современности): Учебник. М., 2007. С. 341.]. Делегированное законодательство некоторые исследователи называют вторичным, поскольку акты, исходящие от иного, нежели парламент, органа, возможны только в силу их санкционирования парламентом и всегда остаются предметом его суверенного контроля[80 - Hewitt D.J. Control of Delegated Legislation. Sydney, 1953. P.1.].

Р. Уолкер выделяет три вида подобных актов: приказы в совете, локальные акты, акты автономных организаций[81 - Уолкер Р. Указ. соч. С. 117.]. Термином «делегированное законодательство» он называет содержательный комплекс норм, приказов, предписаний, подзаконных актов подчиненных органов, которым парламент делегирует специальные полномочия по изданию этих актов[82 - Там же.]. Указанная формулировка, не обладая достаточной степенью научной определенности, тем не менее, отражает все существенные признаки делегированного законодательства, выявленные современной конституционной теорией[83 - Чебуранова С.Е. Делегированное законодательство // Международные юридические чтения: Материалы научно-практической конференции. Ч. I. Омск, 1980. С. 144.].

Согласно классификации А.К. Романова акты, принимаемые в порядке делегированного законодательства, подразделяются на приказы в совете, постановления и инструкции, подзаконные нормативные акты[84 - Романов А.К. Указ. соч. С. 136.]. Существуют, конечно, иные виды делегированного законодательства, например, акты министерств и ведомств, однако они не наделены достаточной самостоятельностью и принимаются по узким ведомственным или техническим вопросам. Делегированное законодательство, детализирующее общие положения парламентского акта, полезно и необходимо, но если делегированное полномочие формулируется достаточно широко, то может подразумеваться возложение на орган исполнительной власти законодательной функции, почти эквивалентной функции самого парламента[85 - Allen C.K. Law in the Making. Oxford, 1997. P. 540.]. Это полномочие, конечно, всегда находится под контролем парламента, но тогда, когда оно предоставляется министру короны, контроль может оказаться неэффективным[86 - Уолкер Р. Указ соч. С. 118.]. В 1944 г. в связи с существенным увеличением объема делегированного законодательства в палате общин парламента Великобритании был создан комитет по надзору за делегированным законодательством, в функции которого вошел контроль за использованием исполнительными органами предоставленных парламентом полномочий, в том числе сопоставление акта парламента и изданных в целях его исполнения делегированных актов. Его задача, как утверждает В.А. Лихобабин, состоит в том, чтобы убедиться в адекватности реализации делегированных полномочий[87 - Лихобабин В.А. Делегированное законодательство. Не посмотреть ли на старое по-новому? // Правовая политика и правовая жизнь: Академический и вузовский юридический научный журнал. 2004. № 1. С. 146.].

По мнению Р. Давида, в Англии идет процесс преобразования права юристов (lawyer’s law) в право администрации (law of administration)[88 - Давид Р., Жоффре-Спинози К. Указ. соч. С. 261.]. Данная позиция подтверждается более ранними выводами исследователей, например, Э. Дженкс утверждал, что увеличение объема делегированного законодательства отражает значительное усиление роли исполнительной власти в Великобритании[89 - Дженкс Э. Указ. соч. С. 46.]. В сравнительном исследовании М. Амеллера, изучившего функционирование парламентов пятидесяти пяти государств, отмечается активное использование делегированного законодательства, в том числе, в государствах общего права[90 - См.: Амеллер М. Парламенты. М., 1967. С. 256; Крылова Н.С. Парламент Великобритании: Автореферат дис… канд. юрид. наук. М., 1962. С. 13; Арефина С.И. Конституционные основы делегированного законодательства: Автореферат дис… канд. юрид. наук. М., 2003. С. 3.]. По мнению некоторых авторов, практика делегированного законодательства позволяет парламенту экономить время для решения более масштабных и дискуссионных вопросов[91 - См.: Романов А.К. Указ соч. С. 137; Дудко И.А. Организационные и процедурные реформы Палаты общин последнего десятилетия: Цели и средства // Lex Russica. 2005. № 1. С. 188.]. Преимуществом делегированного законодательства принято считать возможность быстрого оформления в нормативных формах волеизъявления лиц и органов исполнительной власти без их утверждения парламентом. Следует отметить, что все лица и учреждения, имеющие делегированные полномочия, отличаются от парламента тем, что их деятельность не основана на суверенитете.

Обоснованная критика практики делегированного законодательства сосредоточена на том, что такая форма законотворческого процесса выходит за пределы прямого контроля парламента, поскольку у парламента отсутствуют ресурсы, достаточные для осуществления контроля за массивом принимаемого делегированного законодательства[92 - Романов А.К. Указ соч. С. 137.]. Довод об отсутствии у парламента ресурсов, позволяющих осуществлять тотальный контроль за делегированным законодательством, неоспорим. Однако все более частыми стали указания статутного права на необходимость при принятии акта делегированного законодательства получения согласования в парламенте или, в случае актов иного уровня, в правительстве или соответствующем министерстве. В то же время делегированное законодательство следует рассматривать исключительно как форму реализации полномочий одного органа другим (реализация правительством полномочий парламента), но не содержание самого полномочия[93 - См.: Исаев М.А. Основы конституционного права Дании. М., 2002. С. 197–198; Лихобабин В.А. Делегированное законодательство. Не посмотреть ли на старое по-новому? // Правовая политика и правовая жизнь: Академический и вузовский юридический научный журнал. 2004. № 1. С. 145.]. Парламент в любой момент обладает возможностью отмены или изменения норм делегированного законодательства через акт парламента, из чего с неизбежностью следует вывод о том, что делегированное законодательство не ограничивает полномочия парламента.

Существует мнение, что приказы в совете обладают высшей силой среди актов делегированного законодательства[94 - См.: Якушева А.Ю. Делегированное законодательство в Англии. Дис… канд. юрид. наук. Свердловск, 1980. С. 14.]. Номинально приказ в совете является приказом Тайного совета, состоящего из монарха и его советников, фактически же он издается правительством и лишь санкционируется Тайным советом. Таким образом, цель издания приказов в совете состоит в передаче широких законодательных полномочий правительственным департаментам[95 - Уолкер Р. Указ. соч. С. 118.]. Приказ, как правило, подготавливается одним из министров, а подпись королевы придает ему большую значимость[96 - Богдановская И.Ю. Делегированное законодательство в странах «общего права»: сравнительно-правовые аспекты // Право и политика. 2006. № 10. С. 63.]. В то же время в случае последующего признания приказа в совете принятым с превышением полномочий, это не повлечет ответственности монарха в силу действия в отношении монарха принципа контрасигнатуры[97 - Романов А.К. Указ соч. С. 106.]. Так, из текста ст. IV Акта «Об устроении» 1701 г.[98 - См.: Акт об устроении // Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII–XIX. М., 1957.]следует, что монарх в соответствии с принципом единовластия не может ошибаться, поэтому за приказы в совете, подписанные монархом, несет ответственность правительство, из чего следует практическая неспособность монарха с 1727 г. самостоятельно увольнять министров[99 - См.: Савельев В.А. Становление так называемого «ответственного» правительства в Англии // Сборник научных трудов. Проблемы возникновения и развития буржуазной государственности: критика современной буржуазной историко-правовой идеологии. М., 1981. С. 123–143.]. Приказы в совете являются широко распространенной формой нормативного акта, часто именно на его основе вводится в силу акт парламента.

Среди актов делегированного законодательства особо следует выделить акты местных органов власти (by-laws, bylaws)[100 - Богдановская И.Ю. Указ. соч. С. 63.], которые принимаются на местном уровне управления и имеют действие лишь на конкретной территории. Основа гражданского управления, если взять количество служащих в качестве критерия, осуществляется местными властями[101 - Бромхед П. Указ. соч. С. 301.], особенностью локальных актов является наличие определенной процедуры их принятия. Муниципальные органы власти, действуя в рамках предоставленных парламентом полномочий, представляют собой квази-законодательный орган местной власти, регулирующий бытовую сферу жизни общества[102 - Local Authority Bylaws in England: A discussion paper, Office of the Deputy Prime Minister, April 2006 // URL-документ: http://www.communities.gov.uk/archived/ (http://www.communities.gov.uk/archived/) publications/localgovernment/localauthoritybylaws. P. 6.]. Каждый муниципальный акт проходит процедуру проверки в соответствующем департаменте правительства, практика управления предусматривает надзор, осуществляемый центральным правительством над местной администрацией, монарх назначает лорда-лейтенанта для каждого графства[103 - Бромхед П. Указ. соч. С. 302.].

Период активного использования локальных актов делегированного законодательства (начало XX в.) завершился установлением для них парламентом ограниченного применения[104 - См.: Якушева А.Ю. Делегированное законодательство в Англии. Дис… канд. юрид. наук. Свердловск, 1980. С. 15.]. Ст. 235 Акта «О местных органах управления» 1972 г. предоставляет муниципалитетам право регулировать проход по мостам, скейтбординг, проезд по тротуарам, детские игры на дорогах, эксплуатацию аттракционов, правила поведения на публике (в контексте неадекватного или вызывающего поведения), использование дорожных знаков. Всего в настоящий момент в Великобритании действует около пятидесяти статутов, наделяющих органы местного самоуправления полномочиями по принятию актов делегированного законодательства, однако основной сферой нормотворчества местных органов управления считается образование[105 - Бромхед П. Указ. соч. С. 302.]. Многочисленные акты местных органов управления являются проявлением бюрократизма, требуют принятия единого акта парламента, который регулировал бы деятельность муниципалитетов[106 - Local Authority Bylaws in England: A discussion paper, Office of the Deputy Prime Minister, April 2006 // URL-документ: http://www.communities.gov.uk/archived/ (http://www.communities.gov.uk/archived/) publications/localgovernment/localauthoritybylaws. P. 4.]. Акты местных органов управления подвергаются критике в среде английских юристов также потому, что увеличение их объема, децентрализованность и относительная самостоятельность неизменно влечет установление на территории близлежащих муниципалитетов различных по содержанию правовых норм. Так, в литературе отмечается увеличение рисков двусмысленности в судебных процессах[107 - См.: Абазалова Л.Ф. Делегированное законодательство // Государственная власть и местное самоуправление: Практическое и информационное издание. М., 2007. № 1. С. 18; Суставова Е.Н. Делегированное законодательство // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 144–152.].

Законодательство автономных организаций включает акты, издаваемые различными учреждениями, профсоюзами, частными корпорациями (железнодорожными компаниями, строительными компаниями). В литературе считается, что данные организации устанавливают правила, главным образом, для своих членов[108 - Богдановская И.Ю. Указ. соч. С. 63.]. В то же время большинство подобных актов принимается компаниями, выполняющими публичные или частно-публичные функции. К ним относятся, в том числе, транспортные компании, операторы аэропортов, благотворительные организации и т. д. Широкое распространение получили уставы школ и колледжей, которые устанавливают условия поступления учащихся, а также образовательные стандарты, определяющие правила дисциплины в учебном заведении. Такие регуляторы имеют публично-правовой характер, касаются неопределенного количества лиц, они общепризнанны, распространены повсеместно среди школ, колледжей и университетов Великобритании. В каждом регионе приняты так называемые «Родительская Хартия», «Студенческая Хартия», которые регламентируют взаимоотношения родителей, студентов и преподавателей[109 - Кананыкина Е.С. Делегированное и локальное нормотворчество Великобритании в сфере образования // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 6. С. 25.].

Законодательство автономных органов отличается от остального делегированного законодательства именно тем, что автономное учреждение имеет право самостоятельно издавать акты как для своих собственных членов, так и для всего общества. Это право обычно предоставляется или санкционируется парламентом. В качестве примера Р. Уолкер называет транспортные и газовые управления, чьи постановления касаются широкой публики, Англиканскую церковь, Общий медицинский совет, Юридическое общество, профсоюзы и даже акционерные общества. Такое законодательство затрагивает интересы широкой публики, так как любой человек, который нарушит постановление, изданное автономным органом, может быть привлечен к гражданской ответственности за причинение вреда[110 - Уолкер Р. Указ. соч. С. 119.].

В юридической литературе существуют и иные классификации законодательных актов. Например, Блэкстон выделял среди статутов только декларативные статуты, направленные на толкование и разъяснение действующего права (пример – действующий Акт «Об интерпретации» 1978 г., отменивший предшествующий ему Акт «Об интерпретации» 1889 г.) и «исправляющие» (remedial) статуты, которые отменяли любое устаревшее положение английского права (ко второй группе можно отнести большинство актов)[111 - Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. М., 1987. С. 73.].

А.К. Романов предложил следующую классификацию статутов, принимаемых парламентом:

1) акты реформы права;

2) консолидированные акты;

3) кодифицирующие акты;

4) акты о взимании доходов;

5) текущее законодательство[112 - Романов А.К. Указ. соч. С. 130.].

Процесс парламентского нормотворчества в Англии особенно активизировался во второй половине XX в., к концу второй мировой войны в стране действовало около пяти тысяч статутов, однако в целом общее число действующих статутов существенно не увеличивалось. Причина такого положения заключается в том, что число отмененных законов в два раза превышало число принятых. Подобная ситуация, по мнению И.Ю. Богдановской, свидетельствует о хорошо налаженном механизме ревизии и отмены устаревших законов[113 - Богдановская И.Ю. Прецедентное право. М., 1993. С. 102.]. В то же время процесс систематизации законодательства Великобритании существенно отличается от аналогичного процесса в иных странах, Великобритания до сих пор не знает ни одного кодекса, хотя там имеются отдельные кодифицированные акты[114 - Там же. С. 98.]. Для английского права неверным будет понимание консолидации как способа систематизации, при применении которого изменяется форма правовых актов без изменения их содержания[115 - Поляков А.В. Общая теория права: Проблемы интерпретации в контексте коммуникативного подхода: Курс лекций. СПб., 2004. C. 684.]. Применительно к Англии консолидация отличается от кодификации тем, что закон консолидирует только статутное право, попытки кодифицировать и прецедентное, и статутное право до настоящего времени не реализованы в нормативных актах. Сходство кодификации и консолидации проявляется в единстве задач – упрощении понимания и применения корпуса нормативных актов без внесения в них существенных изменений. В условиях американской правовой действительности использование кодифицированных нормативных актов оказалось возможным без отказа от принципов прецедентного права.

Активность европейских интеграционных процессов заставляет Великобританию вносить изменения в законодательную практику. Акт «О правах человека» 1998 г. делает невозможным издание и применение материальных и процессуальных норм внутреннего законодательства, противоречащего Европейской Конвенции «О защите прав человека и основных свобод» 1950 г.[116 - Human Rights Act, 1998 // http://www.statutelaw.gov.uk/content (http://www.statutelaw.gov.uk/content).aspx?activeTextDocId=1851003.]

Глава 3

Стадии законодательного процесса

Законодательный процесс принято рассматривать как совокупность последовательных стадий, которые законопроект проходит в парламенте от его внесения до вступления в силу. Несмотря на историческую значимость и фундаментальность английского Парламента, в настоящее время главным действующим лицом в процессе законотворчества является правительство и его составные части – министерства. По мнению И.Ю. Богдановской, парламент фактически перестает быть участником законодательного процесса, – законодательная деятельность парламента постепенно становится лишь частью механизма рассмотрения правительственной законодательной программы[117 - Богдановская И.Ю. Законотворчество в Англии: от билля к закону // Советское государство и право. 1983. № 5. С. 127.].