Государственно-правовая политика противодействия наркотизации российского общества

– функция упрочения режима законности и укрепления правопорядка;

– экологическая функция;

– демографическая функция.

Безусловно, возможны и другие функции, поскольку сущность современного общества и государства сегодня находится в бифуркационном состоянии активного развитии. Мы прогнозируем появление новых, стратегических направлений деятельности государства, ориентированных на потребности формирующегося гражданского общества и вызовы времени, что и реально, и гипотетически обусловливает совершенствование и расширение направлений государственной деятельности как адекватной реакции современного государства на наиболее значимые конфликтогенные проявления (терроризм, коррупция, наркотизация общества и др.).

Новые направления формируются с содержательной стороны как функции государства. Это происходит в силу следующих обстоятельств. Во-первых, указанные направления деятельности приобретают общегосударственное значение, о чем, например, свидетельствует выработка государственно-правовой политики противодействия наркотизации общества, постановка целей, задач, сосредоточение ресурсов (управленческих, административных, материальных, финансовых). Во-вторых, решение поставленных задач должно обеспечить получение результата, удовлетворяющего интересы и потребности всего общества.

В связи с этим функция противодействия наркотизации общества имеет комплексный характер, поскольку обнаруживается взаимосвязь и взаимодействие этой функции с другими названными функциями современного государства и не только внутренними, но и имеющими международный контекст. Так, функция противодействия наркотизации общества согласуется с функцией укрепления международного правопорядка.

Не полемизируя по поводу различных типологий и классификаций функций государства, мы присоединяемся к мнению Н. В. Черноголовкина о том, что функции государства следует различать в зависимости от этапа развития, переживаемого государством, в связи с чем можно говорить о постоянных и временных функциях. Он называет постоянными такие направления деятельности государства, которые осуществляются на всем протяжении его существования, полагая, что «временные функции – такие направления деятельности государства, которые осуществляются только на определенном этапе или этапах его развития»[26 - Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. – М., 1970. – С. 125.].

В соответствии с господствовавшей ранее в нашей стране идеологической доктриной Н. В. Черноголовкин утверждал, что «в системе внутренних функций только одна может быть названа временной, т. е. действующей на определенных, ограниченных во времени этапах». Такой функцией он называл функцию «подавления сопротивления эксплуататорских классов»[27 - Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. – М., 1970. – С. 125.].

В то время проблема наркотизации общества носила локальный характер и ни в коей мере не претендовала на статус общегосударственной. Учитывая кардинально изменившиеся обстоятельства и особую значимость проблемы противодействия наркотизации, прогрессирующие размеры наркомании, ставящие под сомнение возможность полноценного сохранения генофонда страны, мы полагаем возможным говорить о том, что сегодня противодействие наркотизации общества – это временная функция государства. Она развивается в зависимости от успешности реализации государственно-правовой политики в этой области – целей и задач, выдвинутых в концепции. В случае преодоления трудностей, возникающих в связи с незаконным оборотом наркотических и психотропных средств, соответствующее направление деятельности перестанет быть необходимым.

Исследование функции противодействия наркотизации с позиции изучения функций государства вообще позволяет не только определить объем и содержание деятельности, но и сформировать структуру и организацию деятельности. Мы вполне осознаем дискуссионный характер выдвинутого нами предположения о возможности признания противодействия наркотизации общества одной из функций государства. Однако мы разделяем высказанное много лет назад мнение М. И. Пискотина, который отмечал наличие некоторой условности определения наименований и числа функций, предостерегая исследователей от опасности становиться на догматический путь и абсолютизировать тот или иной перечень функций.

Аналогичной точки зрения придерживается и Н. В. Черноголовкин, подчеркивая, что классификация функций государства «как категория объективная познается в развитии; она подвижна, как подвижны и научные взгляды, выражающие ее»[28 - Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. – М., 1970. – С. 103.].

Таким образом, отсутствуют какие-либо достаточные аргументы и основания для отказа от дальнейшей разработки проблем количества и классификации функций государства.

Мы рассматриваем функцию противодействия наркотизации общества как комплексную, сложную функцию государства, состоящую из ряда структурных компонентов, состав которых нам предстоит определить. Как отмечает В. И. Кнорринг, «каждая управленческая функция наполнена характерным для нее объемом и содержанием работ и имеет специфическую структуру, в рамках которой она реализуется»[29 - Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления: Учебник для вузов. – М., 2001. – С.45.].

В социологической, философской, юридической литературе отсутствует единая точка зрения по количественному и качественному составу функций в управленческом цикле. В то же время, большинство авторов считает обязательным включение в состав управленческого цикла таких функций, как планирование, организация, контроль и регулировочно-координационная.

Так, авторы учебника «Административное право» к числу функций управления относят: «прогнозирование (планирование); организацию (формирование системы управления и обеспечение ее нормальной деятельности); координацию (обеспечение согласованных действий различных участников отношений в управляемой сфере); регулирование (установление режима взаимодействия субъекта и объекта управления); распорядительство (властное решение конкретных вопросов, возникающих в управляемой сфере); контроль (наблюдение за функционированием управляемой сферы)»[30 - Административное право: Учебник / Под. ред. Л. Л. Попова. – М., 2002. – С. 18.].

Ю. А. Тихомиров выделяет следующие функции управления: прогнозирование, планирование, сбор и анализ информации, подготовку и принятие управленческого решения, организацию, регулирование и координацию, контроль и оценку результатов управленческих действий. Он отмечает, что для функций управления «важны прежде всего строгая зависимость и взаимовлияние, выражающиеся не только в тесной связи функций между собой и определенной последовательности в осуществлении», но и в допустимости возникновения «каждой из функций на любой последующей стадии управленческого процесса»[31 - Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. – М.: Наука, 1972. – С. 19.].

Признавая взаимозависимость разных функций управления, в качестве основной функции Ю. А. Тихомиров рассматривает решение, которое «содержит главную формулу всей управленческой деятельности», подчеркивая, что «все остальные функции управления служат как подготовке к принятию оптимальных решений, так и созданию условий для их последующей реализации»[32 - Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. – М.: Наука, 1972. – С. 20.].

Не возражая в целом против подобной позиции, мы предполагаем специфичность функции противодействия наркотизации общества как относительно самостоятельного направления деятельности государства, которую нельзя подменять общими функциями руководства правоохранительной деятельностью. Это не только процесс обособления рассматриваемой управленческой деятельности, но и формирование строго определенного среза отношений государственного управления и выделение его функций.

По выражению Г. X. Попова, именно «функции управления создают базу для понимания и функций органов, и функций работников и потому должны быть рассмотрены самостоятельно»[33 - Попов Г. X. Как управлять экономикой. – М., 1989. – С. 75.]. В зависимости от того, какие задачи выполняет коллектив в ходе своей деятельности, на что направлены интегральные усилия сотрудников, определяется характер взаимодействия участников управления.

Противодействие наркотизации как функция государства носит управленческий характер, основываясь при этом не на внушаемости и подавлении воли граждан, а на их сознательном участии в общественно ценной антинаркотической деятельности на основе собственной социально-правовой активности, побуждаемой правовыми стимулами и развиваемой в рамках правовых ограничений. Более того, без участия в этой деятельности невозможен сам процесс интериоризации нравственно-правовых норм, процесс «перевода» внешнего управления в самоуправление личности.

По мнению У. Мастенбрука, задача субъекта управления «состоит в том, чтобы помогать регулировать отношения между людьми, уменьшая вероятность деструктивных конфликтов и напрасных затрат энергии»[34 - Мастенбрук У. Управление конфликтными ситуациями и развитие организации / Пер. с англ. – М.: ИНФРА-М, 1996. – С. 221.].

Вместе с тем, определенный уровень напряжения может оказаться выгодным и благотворным, ввиду того, что определенный баланс между соперничеством и сотрудничеством внутри организаций и между ними помогает сохранять их конкурентоспособность.

Не менее важной задачей управления является стабилизация условий осуществления общественно ценной деятельности личности, с учетом того, чтобы сам ее процесс, получаемые рубежные и окончательные результаты не изменяли мотивационное и целевое содержание деятельности, а способствовали их упрочению.

Как отмечал Ю. А. Конаржевский, «функция управления – это ограниченный своеобразным содержанием, специфической целенаправленностью, индивидуальной структурой и функциональной интегративностью вид управленческой деятельности, представляющий собой одну из конкретных форм проявления сущности и содержания процесса управления»[35 - Конаржевский Ю. А. Концепция внутришкольного управления. – Алма-Ата, 1991. – С. 64.].

Типология функций, предложенная им, основана на стадиях (элементах) управленческого процесса (постановка цели, планирование, организация, контроль и др.). Вид деятельности можно только в том случае считать функцией в системе управления, если она, во-первых, с объективной необходимостью охватывает (в силу требований достижения общей цели управления) предмет своего воздействия как систему, и, во-вторых, если архитектоника деятельности приобретает системный характер.

Функции управления осуществляются любым субъектом управления при управлении любыми объектами и связаны со стадиями управления. Как известно, процесс управления обладает цикличностью, в связи с чем каждый единичный цикл, а следовательно, и процесс управления в целом проходят ряд стадий, представленных в табл. 1.

Таблица 1

Цикл процесса управления

На всех стадиях управленческого цикла осуществляется получение, обработка и передача информации. Понятно, что в реальном процессе управления стадии цикла не выражены так явно и границы между ними достаточно условны. На стадии оперативного управления необходимо корректировать цели, вносить соответствующие изменения в планирование, осуществлять прогноз обстановки. Контроль и анализ также присутствуют на всех стадиях цикла.

Теория управления предлагает различные виды классификации управленческих функций. Например, В. Г. Афанасьев к основным функциям управления относит: выработку и принятие управленческого решения, организацию, регулирование и корригирование, учет и контроль, сбор и преобразование информации. Отвечая на вопрос о том, сколько же всего функций управления и каковы они, B. Г. Афанасьев указывает, что на этот вопрос нет и не может быть однозначного ответа, так как «количество и содержание функций зависит от того, на какой основе они классифицируются»[36 - Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание, управление. – М., 1981. – C. 72.].

Он подчеркивал, что функции управления в значительной степени совпадают с этапами, стадиями управленческого цикла: этап предварительного управления весьма близок функции подготовки и принятия управленческого решения; оперативное управление объединяет функции организации и регулирования, а контроль, являющийся заключительным звеном цикла, соответствует функции учета и контроля.

А. И. Китов выделяет диагностическую, творческую и организаторскую функции. Он связывает диагностическую функцию с формированием информационной модели объекта управления, которая выступает в качестве информационной основы для второй, творческой, функции управления. Она представляет собой этап принятия решения и формирования программы действий. Организаторская функция связана с исполнением принятого решения и реализацией выработанной программы на практике[37 - Китов А. И. Психология управления. – М., 1979. – С. 172.].

По мнению Т. М. Давыденко, «данная схема не может быть принята безоговорочно, так как возможности более полного раскрытия качественной специфики управленческого процесса при трехмерном его описании крайне ограниченны»[38 - Давыденко Т. М. Рефлексивное управление школой: теория и практика. – Москва-Белгород, 1995. – С. 22.].

Достаточно жесткая алгоритмизация процесса управления предложена Н. В. Кузьминой, которая в качестве основы управления системами определяет совокупность пяти функций: гностической, проектировочной, конструктивной, организаторской, коммуникативной.

Гностическая функция, по ее мнению, является системообразующей и ее назначение состоит в получении информации о различных сторонах функционирования систем. Проектировочная функция служит для формулирования целей и задач, изменения разнообразных планов и программ. Конструктивная функция предполагает моделирование разнообразных ситуаций. В организаторской функции реализуется распорядительная деятельность руководителя. Роль коммуникативной функции заключается в построении необходимых взаимоотношений и связей между субъектами и объектами управления[39 - Кузьмина Н. В. Профессионализм личности преподавателя и мастера производственного обучения. – М.: Высшая школа, 1990. – С. 21.].

А. М. Цирульников выделяет функцию, которую называет «совершенствование управления». Он полагает, что, чем сложнее система функций управления, чем она дифференцированнее, тем «острее перед руководством встает проблема совершенствования управления как внутри каждой функции, так и особенно в междуфункциональном аспекте»[40 - Цирульников А. М. Анализ функций управления общеобразовательной школой // Сов. педагогика. – 1977. – № 4. – С. 83.]. Теоретически функция совершенствования не только отражает факт объективной изменчивости всякой классификации функций организационно-управленческого труда, но и ориентирует на научный прогноз перспектив развития системы управления.

Исследование классификаций функций управления показывает, что в них выражены различные принципы разделения управленческого труда. На наш взгляд, любая классификация может считаться правомерной, если она отражает реальную практику деятельности, основывается на едином фундаменте и исключает дублирование.

При этом мы полагаем возможным поддержать мнение В. И. Кнорринга о том, что «содержание любой управленческой функции состоит из двух компонентов:

1) анализа состояния системы, контроля ее основных параметров, количественного определения тех факторов, которые выводят систему из состояния равновесия, и причин их появления;

2) определения состава мероприятий, направленных на оптимизацию процесса управления»[41 - Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления: Учебник для вузов. – М., 2001. – С. 46.].

Функция противодействия наркотизации общества, представляя собой сложное структурное образование, может состоять, на наш взгляд, из ряда компонентов, среди которых на основе вышеприведенного анализа, мы выделяем диагностико-профилактический, прогностический, информационно-аналитический, организационно-ограничительный, локализующий, стабилизирующий, стимулирующий и контрольный (рис. 1).

Диагностико-профилактический компонент обусловлен необходимостью своевременного выявления признаков наркотической ситуации. Чем раньше субъекту управления становится известно об этом, тем больше времени и возможностей остается для организации процесса противодействия. Диагностика включает в себя сбор и анализ информации о наркотической ситуации в стране и ее регионах, о характере проявления ее причин, оценку проанализированных данных, выводы о возможных перспективах противодействия и мерах по организации управления.

Рис. 1. Процесс реализации функции противодействия наркотизации общества

Диагностичность является общим требованием к разработке целей и задач государственного управления и означает определенное описание целей и способов их выполнения, измерения и оценки. Если требование диагностичности не выполнено (диагностический компонент не реализован), то дальнейшие действия субъекта управления заранее обречены на неудачу.

Диагностика включена в практическую деятельность по управлению процессом противодействия наркотизации и подчинена целям изменения деструктивной направленности наркозависимых граждан в процессе сотрудничества. Межличностные отношения в ходе осуществления управления приобретают свойства воспитательных отношений и реализуются в совершенствовании деятельности коллектива, в системе средств и методов взаимодействия. К сожалению, в повседневной практике нередко обнаруживается именно диагностическая несостоятельность сотрудников государственных органов. Часто лишь случай позволяет вовремя обнаружить признаки развивающейся наркоситуации, так как у сотрудников социальных служб, здравоохранения, правоохранительных органов отсутствует не столько профессионализм, сколько психологическая установка на подобную диагностику.

Важное значение диагностика имеет при организации профилактического воздействия, так как специфической особенностью наркомании является ее неизлечимость (возможен лишь период временной ремиссии). Поэтому своевременное выявление начальных признаков наркотизации и эффективная первичная профилактика наркомании фактически представляют собой наиболее реальные меры противодействия.

Существенный вклад в разработку теоретических основ формирования государственной антинаркотической политики внесла Концепция профилактики злоупотребления психоактивными веществами в образовательной среде, одобренная решением Правительственной комиссии по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту (ПКПН) и рекомендованная для использования в работе органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации[42 - Концепция профилактики злоупотребления психоактивными веществами в образовательной среде: Утверждена приказом Минобразования России от 28 февраля 2000 года № 619.].

Главной целью Концепции стало объединение образовательных, социальных и медицинских мер в рамках первичной, вторичной и третичной профилактики, обеспечивающих достижение общего результата:

– снижение спроса и, следовательно, распространенности наркотиков среди детей и молодежи и вовлечения их в наркогенную ситуацию и субкультуру;

– снижение заболеваемости наркоманией, токсикоманией и алкоголизмом;