Новая эпоха – старые тревоги: Экономическая политика

• аэрокосмическая и атомная промышленность как средоточие унаследованного потенциала мировой конкурентоспособности в сфере высоких технологий;

• информатика и телекоммуникации; в течение ближайших пяти-шести лет должны быть реализованы программы «Народный телефон» и «Школьный компьютер» как локомотивы формирования в России информационного общества: система телекоммуникаций через спутники, обеспечивающая доступность мобильных телефонов для 80 % населения страны; число абонентов Интернета – не менее 25–30 % численности населения – таковы жесткие условия вхождения страны в «клуб состоятельных» и способных к развитию;

• наука и образование как отрасли генерирования знаний, создания потенциала инновационной экономики; в России они должны стать экспортными отраслями, т. е. производящими на экспорт научные и образовательные услуги.

Теперь о возможностях. Основная формула структурной политики предполагает определение количественных соотношений между:

• снижением налогов и государственных расходов с целью оставить больше ресурсов для экономики и частных инвестиций;

• выполнением обязательств по государственному долгу (добиваться реструктуризации или нет);

• текущими непроцентными расходами, включая расходы на оборону, безопасность, государственное управление и социальные программы;

• расходами на развитие.

В число последних целесообразно включать (для приближенной оценки):

• прямые государственные инвестиции;

• расходы на осуществление реформ, например военной реформы или реформы государственной службы; сюда же входят и упоминавшиеся социальные инвестиции;

• расходы на науку и образование.

Налоговая нагрузка в 2000 году по бюджету расширенного правительства составила примерно 39 % ВВП. Это много для такой страны, как Россия, которая с низкого старта намерена организовать быстрый экономический подъем. В 1999 году было 32 %. Если без крайностей, то 30–32 % ВВП – это верхний предел налоговой нагрузки, который мы можем себе позволить. По федеральному бюджету это не более 15–16 % ВВП.

Обслуживание только внешнего государственного долга в 1999 году потребовало 3,6 % ВВП, или 24,5 % расходов бюджета. В предстоящие годы эти расходы будут расти, тем более что наступают сроки погашения долгов, а возможности новых заимствований для рефинансирования старых будут ограничены, да и сомнительна их целесообразность. В 2003 году расходы на погашение и обслуживание внешнего долга достигнут по оригинальному графику 19,4 млрд. долл., что составит примерно 6,6 % ВВП и 41 % расходов федерального бюджета. Желательная реструктуризация снизила бы эти расходы до 10–12 млрд. долл., что считается посильным для российской экономики. Это все равно составляет примерно 4 % ВВП и около 25 % расходов федерального бюджета.

Таким образом, если брать федеральный бюджет как основной инструмент государственной структурной политики, на все остальные, т. е. непроцентные, расходы остается в ближайшие годы примерно 11–12 % ВВП. Причем подавляющая масса текущих расходов носит характер несокращаемого минимума, будь то расходы на денежное довольствие в армии или на оплату топлива и энергии в бюджетной сфере. Напротив, их надо повышать, не случайно государственные инвестиции непрерывно сокращались и в 1999 году составили 6,6 % расходов бюджета, или 0,96 % ВВП против аналогичных показателей 1995 года – 9,5 и 1,75 % соответственно.

Расходы на образование и науку составили в 1999 году 4,8 % федерального бюджета против 6,1 % в 1997. Правда, расходы на образование идут в основном из региональных бюджетов, где их доля достигает 20 %, а в целом из консолидированного бюджета на него идет примерно 12 % расходов. В 1999 году это составило 3,19 % ВВП против 4,54 % в 1997. А вместе с наукой – 3,4 % ВВП против примерно 5 % в 1997 году.

Всего на цели, считая государственные инвестиции, образование и науку, федеральный бюджет в 1999 году израсходовал примерно 2,8 % ВВП. Не густо. И, судя по приведенному раскладу, особых резервов на увеличение не предвидится. А нет средств, нет и политики, в данном случае структурной политики, способной вывести страну в разряд развитых стран XXI века.

Это представляется серьезной задачей, одной из главных в долгосрочной стратегии. Решение нужно найти.

Во-первых, изыскать все же в бюджете возможности увеличения расходов на науку и образование. В бюджете 2001 года в этом направлении что-то удалось сделать. Реформа образования должна повысить эффективность затрат и вовлечь в большей степени средства населения.

Во-вторых, добиваться всеобъемлющей реструктуризации внешнего долга, которая позволила бы сократить процентные платежи на 3–4 млрд. долл. ежегодно в течение ближайших шести-семи лет.

В-третьих, искать новые возможности сотрудничества с частным капиталом в решении задач развития. Попытки соинвестирования важных проектов, предпринимавшиеся в 1995–1998 годах, провалились не потому, что идея плоха, а потому, что государство не выполняло своих обязательств.

В-четвертых, для целей развития можно прибегнуть к средне– и долгосрочным заимствованиям на внутреннем и внешнем рынках, разумеется, на приемлемых условиях. Последнее означает, что объемы заимствований в первое время будут невелики. Укрепление доверия, формирование благоприятного инвестиционного климата позволят в дальнейшем нарастить масштабы, обеспечивая в то же время эффективное управление привлеченными средствами.

От этих проблем все равно не уйти, лучше их решать уже сегодня.

Перспективы российской экономики: проблемы и факторы роста[10 - Автор выражает искреннюю благодарность своим коллегам А.Р. Белоусову, Е.Е. Гавриленкову, Е.Т. Гурвичу, А.Н. Пономаренко, А.В. Косыгиной, Э.Ф. Баранову, А.Н. Клепачу, сотрудникам Экономической экспертной группы при Минфине России, Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования, Бюро экономического анализа, Государственного университета – Высшей школы экономики, Института экономики переходного периода, Центра развития, Экспертного института, Фонда «Либеральная миссия», на работах которых и в процессе общения с которыми готовился настоящий доклад.]

1

Россия вступила в фазу экономического роста

После кризиса в 1999–2001 годах Россия демонстрировала сравнительно высокие темпы роста. За эти три года ВВП вырос на 20 % и в 2001 году составил примерно 72 % уровня 1990 года против максимальной точки падения 60 % в 1998-м.

Главный фактор этих позитивных изменений – рыночные реформы, проводившиеся с 1988 года и особенно в 1992–1993 годах. Теоретически с самого начала было ясно, что эти реформы должны вывести страну из тупика плановой экономики и обеспечить экономический рост на принципиально новой основе. Несмотря на неоднократные срывы и значительные потери, в конечном итоге так оно и вышло.

Обычно для объяснения роста в эти годы упоминаются факторы иного рода – девальвация рубля, высокие цены на нефть и другие товары российского экспорта, рост внутреннего спроса, особенно заметный в 2001 году. И это тоже правильно.

Однако, чтобы эти факторы могли сыграть свою роль, нужна была экономика, способная воспринимать сигналы рынка. Заметим, что самые высокие цены на нефть были в 1983 году, но подъем советской экономики они обеспечить не смогли.

Исследования профессора В. Попова (АНХ) показали, что важнейшим фактором роста после трансформации является либерализация, но ее позитивные последствия проявляются не сразу, в зависимости от масштабов структурных деформаций и требуемых институциональных изменений. Поэтому в странах Восточной Европы рост начался через два-три года после либерализации, а в России, где масштаб деформаций был наибольшим, институты нуждались в радикальном обновлении и ослабление государства зашло довольно далеко, этот период растянулся на восемь лет.

Ключевой факт – появление в России к 1998 году активного рыночного сектора, достаточно хорошо управляемых компаний, которые смогли воспользоваться представившимися возможностями.

В эти годы практически были решены проблемы неплатежей и бартера, выросла монетизация экономики – она стала реально денежной. Это позволило увеличить сбор налогов и сбалансировать бюджет. Большую роль в этом сыграло увеличение поступлений валютной выручки, рост рублевой денежной базы и валютных резервов. Инфляция при этом оказалась в допустимых пределах: в 2000 году – 20,2 % при росте денежной массы на 62 %.

Рост внутреннего спроса, если ему удастся придать устойчивость, будет означать, что мотор российской экономики завелся.

Правда, в последние месяцы наблюдается снижение темпов роста, ухудшились предпринимательские ожидания. Существенное воздействие может оказать мировой экономический кризис, набиравший силу с середины 2001 года. Но стоит заметить: на фоне ухудшения основных экономических индикаторов развитых стран Россия выгодно отличается от большинства из них.

Важную роль для экономики играли позитивные ожидания деловых кругов и населения, связанные с политической стабилизацией после избрания Президентом В.В. Путина и с проводимым им курсом продолжения либеральных реформ. Они составляют основу для становления свободной рыночной экономики и будущего процветания страны.

2

Текущая ситуация: то секвестр, то стерилизация

2.1. Мировой кризис и цены на нефть

Пока Россия переживала острейший трансформационный кризис, в мировой экономике происходил беспрецедентный рост, опиравшийся в частности на Интернет и в целом на информационно-коммуникационную революцию. В США экономика росла в среднем за год на 3,5–4% в течение десяти лет. Ненамного отставала Европа. Япония, правда, переживала кризис модели «догоняющего» развития, но зато «азиатские тигры» до 1997 года, а также Китай и Вьетнам ставили рекорды в ее реализации на своей почве. ВВП Китая вырос вдвое. В целом рост экономики в развивающихся странах составлял 5 % в год. Казалось, наступила эра постиндустриального процветания. В США стали жаловаться на падение трудовой морали вследствие чересчур низкой безработицы.

Кризис 1997–1998 годов потряс развивающиеся страны, но «беглый капитал» направился отсюда в тихие гавани, т. е. в США и Европу, еще больше подогрев рынки.

После такого бума должна была наступить по меньшей мере коррекция. 11 сентября 2001 года подтолкнуло события, и мировой экономический кризис – в лучшем случае, рецессия – стал фактом.

В ноябре МВФ опубликовал пессимистический прогноз, внеся изменения в свои предыдущие оценки мирового экономического роста (см. табл. 1). В декабре еще раз были сделаны негативные поправки. В том числе для России темп роста ВВП на 2002 год снижен с 4,2 % до 3,6 %.

Таблица 1. ПОКАЗАТЕЛИ МИРОВОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА, %

Самое главное в этом прогнозе – повышательная тенденция на следующий год заменена понижательной.

Правда, записные оптимисты из правительств ряда стран выступили с опровержениями. Американцы ожидают улучшения ситуации уже с середины 2002 года. Так или иначе, но с перспективой углубления рецессии придется считаться.

Экономический рост в последние два десятилетия во многом базировался на увеличении открытости, на снижении трансакционных издержек, особенно в международной торговле и движении капиталов. Сейчас пока неясно, удастся ли антитеррористической коалиции справиться с последствиями 11 сентября и сохранить эту позитивную тенденцию. Если да, то, видимо, с кризисом можно будет справиться сравнительно быстро. Или же мы столкнемся с фактом устойчивого роста недоверия, национализма и ксенофобии, с возведением новых барьеров; тогда снижение темпов развития в мире, а может быть, и упадок окажутся более вероятными. Как сложатся обстоятельства, станет ясно не ранее чем через год-два.

Для нас мировой кризис опасен прежде всего сокращением спроса на товары российского экспорта, соответственным снижением цен и доходов. Это, естественно, может сбить с ритма начавшийся экономический подъем. Центральный вопрос – цены на нефть.

Экономическая экспертная группа (ЭЭГ) при Минфине России в начале ноября разработала прогноз динамики российской экономики и состояния бюджета в трех вариантах в зависимости от цен на нефть. Его основные показатели приведены в таблице 2. Другие прогнозы, несмотря на различия в допущениях, дают близкие результаты.

Таблица 2. ТРИ ВАРИАНТА МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОГО ПРОГНОЗА ДЛЯ РОССИИ НА 2002–2003 ГОДЫ В ЗАВИСИМОСТИ ОТ ЦЕН НА НЕФТЬ