Комфортное сосуществование людей и животных на городских и особо охраняемых природных территориях: российская и международная практика. Сборник материалов конференции 2018 г.

В сложившихся обстоятельствах стратегия развития проекта была переработана; в настоящее время АНО «СОВет» видит в лице главных заинтересованных сторон уже существующие приюты для бездомных собак, которым проект «Гавпарк» может предложить пересмотреть сам принцип зоозащиты. Содержание животных ради их дальнейшего содержания – это замкнутый круг, и без работы над мировоззрением городских жителей, без привлечения дополнительных посетителей в приюты через просветительскую деятельность, культурные мероприятия данная концепция себя полностью изживёт. В этой связи Гавпарк ищет уже удачные российские проекты по данной тематике, а также заинтересованные стороны – питомники и приюты. В качестве источников финансирования рассматривается не только краудфандинг, но и широкие возможности грантовой поддержки; политическое участие также приветствуется, но больше не является приоритетным.

Российский и международный опыт регулирования отношений между людьми и животными на урбанизированных и особо охраняемых природных территориях: правовые, этические и иные аспекты

О правовом обеспечении мероприятий в сфере обращения с безнадзорными животными на уровне регионов и муниципалитетов Российской Федерации

аналитический обзор

Анашкина Е. Н.

к. б. н., доцент, заведующая кафедрой физиологии и зоологии

ЯГПУ им. К. Д. Ушинского

г. Ярославль

anashkinaen@yarregion.ru

Аннотация. В статье приводится обзор трудностей, возникающих на уровне регионов и муниципалитетов Российской Федерации, при правовом обеспечении мероприятий в сфере обращения с безнадзорными животными. Описан опыт решения проблем безнадзорных животных в Ярославской области. Для решения проблемы безнадзорных животных в России необходим единый федеральный акт, позволяющий осуществлять весь комплекс полномочий на всех уровнях власти.

В соответствии с «Основами государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 года» стратегической целью государственной политики в области экологического развития является обеспечение экологической безопасности. Необходимость правового обеспечения решения проблемы безнадзорных животных давно уже назрела практически во всех субъектах Российской Федерации. Безнадзорные собаки на улицах российских городов представляют опасность для жителей. Учитывая ухудшение ситуации по бешенству и то, что бездомные собаки представляют наибольшую опасность в распространении этого смертельного заболевания, эти проблемы приобретают особую важность и требуют безотлагательного решения. Нельзя забывать и об этической стороне решения проблемы безнадзорных животных, которая должна решаться именно гуманными методами. В настоящее время власти субъектов РФ и органы местного самоуправления всё чаще стали обращаться к этой проблеме в связи с большим количеством безнадзорных животных, распространением бешенства и осознанием того факта, что старые подходы уже не работают или фактически выпадают из правового поля. Кроме того, важно определить, может ли быть достаточно обоснован в рамках действующего законодательства – как на уровне субъектов, так и на уровне муниципальных образований – комплексный подход к решению проблемы безнадзорных (в том числе бездомных) животных, предусматривающий как меры по профилактике безнадзорности и бездомности (работу с владельцами животных), так и меры по уже имеющимся бездомным животным (в первую очередь, создание системы приютов).

В России до сих пор нет исчерпывающего и непротиворечивого федерального закона, регулирующего отношения в данной сфере. В настоящее время проект ФЗ №458458—5 «Об ответственном обращении с животными» находится на рассмотрении в Государственной Думе. В российском законодательстве имеются лишь достаточно разрозненные положения в различных законах и актах исполнительной власти на федеральном уровне, а также их интерпретации как на федеральном, так и на региональном уровнях. К сожалению, эти акты и их толкования в целом не дают возможности создать на уровне субъекта и (или) муниципалитета действительно эффективную программу решения проблем.

Осложнения у региональных и местных властей начинаются с вопроса разделения полномочий – то есть представления, какой из уровней власти обязан заниматься проблематикой городских домашних животных и безнадзорных животных в целом или частично, и, соответственно, кто несёт бремя расходных обязательств по осуществлению соответствующих мероприятий.

В этом отношении можно выделить две группы нормативных актов на федеральном уровне и их интерпретаций.

Первая – отдающая приоритет властям регионов как по разработке порядка мер регулирования в области содержания животных, так и по финансированию этих мероприятий.

Появление этой точки зрения обязано двум обстоятельствам:

1. Отсутствие непосредственного прямого упоминания обязательства осуществлять какую-либо работу по домашним животным на уровне муниципалитетов в Федеральном законе №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

2. Упоминание в ФЗ №52 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и законе Российской Федерации №4979—1 «О ветеринарии» мер, направленных «на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и <…> их ликвидацию» и «защиту населения от болезней, общих для человека и животных».

Согласно Определению Верховного Суда Российской Федерации от 28 января 2010 года (данное мнение вновь подтверждено в 2012 году) установление порядка отлова и содержания безнадзорных животных как раз и является нормативно-правовым регулированием подобных санитарно-противоэпидемических мероприятий и отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации.

На этой же точке зрения базируются некоторые акты исполнительной власти, например, санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.7.2627—10 «Профилактика бешенства среди людей», утверждённые постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 06.05.2010 г., содержащие пункт 9.5: «Регулирование численности безнадзорных животных проводится путем их отлова и содержания в специальных питомниках. Все животные должны быть привиты против бешенства. При реализации региональных программ санитарно-эпидемиологического благополучия населения организация и проведение указанных мероприятий относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Эти полномочия вновь фактически подтверждены в рекомендациях по усилению мер профилактики безнадзорности и регулирования численности безнадзорных животных, изложенных в Постановлении Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 1 февраля 2012 года «Об усилении мероприятий, направленных на профилактику бешенства в Российской Федерации».

С другой стороны, имеется группа нормативно-правовых актов, отдающих приоритет в организации подобных мер органам местного самоуправления (они исторически более обоснованны, так как традиционно сложилось, что «отлов собак» финансируется местными бюджетами ещё со времен Советской власти).

В этой связи необходимо упомянуть Постановление Совмина РСФСР от 23.09.1980 №449 «Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населённых пунктах РСФСР», согласно которому организации жилищно-коммунального хозяйства городов обязаны осуществлять отлов безнадзорных собак и кошек. Это постановление до сих пор формально не отменено, однако большинство регионов уже не склонно основывать свои современные нормативно-правовые акты на нем по причине крайней архаичности документа (хотя города по преимуществу по-прежнему финансируют работы по отлову и содержанию животных из своих бюджетов, проводя расходы по линии ЖКХ).

Основным аргументом на уровне федерального законодательства в пользу полномочий муниципалитетов служит Гражданский кодекс РФ. Согласно статье 137 ГК к животным применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом или иными правовыми актами не установлено иное. И, согласно статьям 230 – 231 ГК, лицо, задержавшее безнадзорное животное, обязано заявить в орган местного самоуправления или полицию, и, в случае отказа от содержания этим лицом, орган местного самоуправления обязан обеспечить содержание животного. То есть при декларируемом подходе к безнадзорным животным как к объекту гражданских прав следует вывод о том, что любое отловленное животное должно содержаться за счёт муниципалитета и через 6 месяцев (если не найдется собственник) поступить именно в муниципальную собственность.

Параллельно этому аргументу (и независимо от него) существуют ещё подзаконные акты, трактующие работу по регулированию численности безнадзорных животных как обязательства муниципальных образований. Отметим, например, «Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований» Министерства регионального развития РФ от 27 декабря 2011 года. В них установление порядка содержания домашних животных и отлов безнадзорных животных отнесены к мерам по «благоустройству территорий».

Нужно также упомянуть, что вопросы регламентации содержания животных владельцами в принадлежащих им помещениях, а также регистрации животных также часто трактуются в свете федерального гражданского законодательства – и в этом отношении принимать какие-то акты в этой сфере не имеют права ни субъекты РФ, ни ОМСУ.

Итак, можно прийти к выводу о значительной противоречивости нынешней правовой базы и правоприменительной практики. Согласно толкованиям, отдающим приоритет субъектам РФ, работы по регулированию численности относятся к санитарно-противоэпидемическим мероприятиям. А толкования в пользу муниципальных образований опираются либо на то, что животные – объект гражданских прав, либо на то, что регулирование численности животных – часть работ по благоустройству территории или непосредственная защита жизни и здоровья граждан.

С подобными трудностями столкнулась и Ярославская областная Дума, в которую в мае 2013 г. был внесен проект закона «О содержании домашних животных в Ярославской области». Законопроект был принят в первом чтении, однако для его дальнейшего рассмотрения необходимо было предварительно внести изменения в другие региональные законодательные акты. В связи с этим муниципалитетом г. Ярославля был разработан проект закона Ярославской области «О внесении изменений в Закон Ярославской области «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Ярославской области» в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в части организации и проведения мероприятий по отлову, умерщвлению безнадзорных животных и утилизации их трупов. В этот проект были внесены существенные поправки, позволившие организовать содержание бездомных животных в течение 10 суток с выделением на это субвенции из средств областного бюджета. Таким образом, после принятия в 2015 году этого закона Ярославской областной думой были созданы предпосылки для организации первого в г. Ярославле муниципального приюта для бездомных животных и принятия регионального закона. В итоге, в 2016 году региональный закон «О содержании собак и кошек в Ярославской области» был принят, и в соответствии с ним на площадке САХ г. Ярославля организован пункт для передержки безнадзорных животных, проводятся акции по их раздаче в «добрые руки», регламентированы правила выгула домашних собак, предусматриваются места для организации площадок для выгула. Эти меры позволили значительно снизить количество бездомных собак на улицах города и повысить ответственность хозяев за судьбу их питомцев. Тем не менее отдельные положения принятого закона являются рамочными, и этот законодательный акт не позволяет кардинально решить проблему безнадзорных животных в регионе.

Исходя из вышесказанного, в этой важной сфере правовых отношений можно сделать вывод о крайней необходимости единого федерального акта, расставляющего все точки над i и дающего возможность осуществлять весь комплекс необходимых полномочий на всех уровнях власти. Таким законом может стать только закон «Об ответственном обращении с животными», сопровождаемый соответствующими толкованиями и изменениями в других законах (например, в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления»).

Правовые основы защиты животных

аналитический обзор

Матевосова К. Л.

к. э. н., доцент кафедры международных комплексных проблем природопользования и экологии

МГИМО МИД РФ

г. Москва

kmatevosova@yandex.ru

Аннотация. В статье рассмотрены проблемы создания правовой основы защиты животных на урбанизированных территориях, причины разногласий, связанных с принятием закона РФ «Об ответственном отношении к животным». Приводятся факты адаптации и изменения поведения животных под воздействием урбанизации, анализируется влияние животных на изменение самого города и качество жизни в нём; отмечена необходимость оказания помощи животным и привлечения их в города.

Урбанизированные территории для животных являются искусственной, в отличие от природы, средой обитания. Попадая в эту специфичную по своим условиям среду, животные вынуждены к ней адаптироваться.

Урбанизированные территории характеризуются высокими концентрациями разного рода загрязнителей природной среды (химических и физических), обилием синтетических материалов, не встречающихся в естественных условиях, плохим качеством почвы и растительности. Особенностью также является высокая плотность населения, обилие техногенных объектов – здания, сооружения, транспортные средства и магистрали, ЛЭП и т. д. Это отрицательные факторы городской среды, препятствующие распространению животных в городе. С другой стороны, факторы наличия пищевых ресурсов, незаполненных экологических ниш, более мягкие, чем в природной среде, климатические условия, создают благоприятные условия для жизни в городе.

В цивилизованном обществе принято выстраивать отношения на правовой основе, будь то социальные отношения в обществе, отношения между индивидами, экономические отношения между участниками бизнес-процессов и пр. Поскольку природа не является по российскому законодательству субъектом права, то заботу о ней и защиту её интересов должен взять на себя человек. В России действуют федеральные законы «О защите окружающей среды» – №7-ФЗ, «О животном мире» – №52-ФЗ, «Об особо охраняемых природных территориях» – №33-ФЗ, «О ветеринарии» №4979—1, в которых установлены принципы взаимодействия общества и природы, защиты и охраны окружающей среды, сохранения биоразнообразия, предупреждения распространения болезней животных и т.п., однако вопросы защиты животных на урбанизированных территориях решаются с трудом. Закон «Об ответственном отношении к животным» подготовлен ко второму чтению в Государственной Думе [1]. Законопроект включает в себя понятийный аппарат, устанавливает полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, полномочия и права органов местного самоуправления в области обращения с животными, регламентирует требования к содержанию и использованию животных, устанавливает требования к осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев. Проект закона предполагает ужесточение наказания за жестокое обращение с животными, что предусматривает административную и уголовную ответственность [2].

Принятию единого закона мешает ряд серьезных проблем, по которым идут дискуссии в обществе и среди специалистов: обязанности владельцев домашних животных, культура содержания животных в городской среде, контактная и бесконтактная притравка животных, запрет охоты на диких животных, ответственность устроителей культурно-развлекательных и культурно-зрелищных мероприятий (цирков, зоопарков и контактных зоопарков, дельфинариев, передвижных зверинцев и шапито, собачьих и петушиных боев и т. д.), содержание сельскохозяйственных животных, обращение с бездомными животными, организация приютов, лицензирование деятельности по разведению собак бойцовских пород и многие другие.

Проблема адаптации диких животных к жизни в городах, полных техногенных опасностей, приводит к их частой гибели, травмированию, распространению эпидемий, и задача человека – помочь им, предотвратить негативные последствия. В последнее время в крупных городах развиваются специальные центры помощи и службы спасения домашних и диких животных. Зоозащитные организации, волонтёры, спасатели активно участвуют в судьбе животных, пропагандируют ответственное отношение к нашим братьям меньшим, проводят просветительскую и образовательную работу среди населения.

Однако среди зоозащитных организаций и активистов также немало разногласий и даже столкновений интересов по положениям принимаемого закона, например, связанных с целесообразностью принятия единого закона, в котором были бы учтены все вопросы и все категории животных, или рамочного закона и ряда законов, посвящённых частным вопросам, например, по видам животных и правилам их содержания. В то же время закон затрагивает многочисленные финансовые интересы, например, коммерческие организации пытаются продавить свои интересы, касающиеся поставки кормов в приюты для животных или медоборудования и лекарственных препаратов для ветеринарных станций [3].

Законы о защите животных от жестокости людей были приняты в европейских странах и США в начале XIX в. под давлением общественности, выступавшей в защиту животных. «Российское общество покровительства животным» выступило инициатором и разработчиком установления Правил обращения с животными, утверждённых Министерством внутренних дел Российской империи в 1886 г. Всемирная декларация прав животных (ЮНЕСКО 15 октября 1978 года) [4] установила: принимая во внимание, что уважение животных человеком является неотъемлемым от уважения человека человеком, все животные имеют равные права существовать в пределах условий биологического равновесия (статья 1), вся животная жизнь имеет право на уважение (статья 2), животные не должны подвергаться плохому обращению или жестоким действиям (статья 3). В 1986 г. были приняты Европейская Конвенция о защите животных, используемых в научных исследованиях, и Директива Совета Европейского Экономического Сообщества по защите животных в экспериментах. Во многих странах мира приняты национальные законы, не допускающие жестокого обращения с животными.

Пока общество тонет в дискуссиях по данному вопросу, учёные отмечают интересные факты: дикие животные не только адаптируются к жизни в городе, но и влияют на неё, изменяя её качество.

По мнению учёных, дикие животные, осваивая город, превращают его из чистого потребителя природных ресурсов в более сбалансированную экосистему, и задача человека всячески помогать животным. Например, Марина Альберти, профессор градостроительного проектирования и планирования, сотрудник лаборатории исследований городской экологии колледжа искусственной среды Вашингтонского университета, отмечает, что эволюционные процессы, которые при естественном ходе событий должны были бы занять весьма длительное время, стали происходить быстрее за счет воздействия урбанизации. Например, городские пауки заметно увеличились в размерах, а рыба лосось в городских реках, которая способна обитать и в соленой, и в пресной воде, напротив, уменьшилась. Земляные черви стали лучше переносить наличие в окружающей среде металлов. Птицы в городах стали более смелыми и перестали опасаться людей. Пение пернатых становится более громким, так как иначе его не будет слышно в шуме мегаполиса. Меняется и их «режим»: так, европейские чёрные дрозды стали оседлыми и перестали улетать на зиму в тёплые края, как прежде.

Ускоренная эволюция затронула и растения. Изменилась система распространения растительных семян, оно стало менее эффективным. В лесах вокруг городов исчезли старые виды растений и появились новые [5].

Привлечение животных в город содействует изменению роли города в их жизни: из потребителя ресурсов город становится продуктивной экосистемой, где животные могли бы выполнять функции редуцентов, которых не хватает в городской среде, и город вынужден захоранивать отходы, образуя вокруг себя зловонные свалки, уничтожая флору и фауну региона. Освоение города дикими видами позволяет ограничивать синантропов и уменьшать их численность. Гораздо лучше разнообразие диких видов, чем однообразие синантропов.

Показателен опыт зарубежных стран по привлечению животных в города. Например, в Англии стараются техногенные водоёмы, образовавшиеся вокруг городов, не уничтожать, не застраивать, а восстанавливать как островки дикой природы: возрождать растительность, привлекать насекомых и птиц. К сожалению, в России примеры обратные: уничтожение старых деревьев при точечной застройке вместе с местами обитания птиц [6]. Благодаря усилиям зоозащитников всё же складывается понимание, что в городе нужна продуманная система зеленых насаждений – «луговых участков», «водно-болотных угодий», которая была бы дружественной к диким видам.

Крупные зоозащитные организации (Всемирное общество защиты животных – WSPA, Люди за этичное отношение к животным – PETA, Гуманное общество Соединенных штатов – HSUS, Всероссийское общество охраны природы – ВООП и др.) прилагают большие усилия по формированию и развитию правовой базы защиты животных, проводят зоозащитные акции и выступают с инициативами гуманного отношения к животным, защите не людей от животных, а животных от произвола и жестокости человека.

Источники