#конференция_СОВет. Сборник материалов – 2020

член правления АНО СОВет,

стажёр-исследователь

научно-дисциплинарной лаборатории междисциплинарных исследований

некоммерческого сектора Центра исследований гражданского общества и

некоммерческого сектора НИУ ВШЭ,

руководитель студенческой благотворительной организации НИУ ВШЭ HSE Outreach

Москва

anna.martynenko.2000@bk.ru

Гуманное обращение с животными-компаньонами (как с домашними, так и с бездомными) сегодня в России – одна из ключевых парадигм, но лишь для небольшого числа субъектов, имеющих отношение к данной проблематике – волонтёров НКО и приютов, добропорядочных хозяев, общественных объединений и фондов, зооправовых организаций. На государственном уровне данный вопрос остаётся в амбивалентном положении: новый ФЗ-498 создаёт много противоречий и вопросов, хотя и закрепляет необходимость гуманного обращения с животными на урбанизированных территориях [1]. Другие НПА и законы зачастую расходятся с данным федеральным законом, вызывая ряд вопросов. Более того, мы всегда можем привести множество примеров несоответствия реальности законодательству. Поиск и отражение проблем в области защиты животных-компаньонов является актуальной задачей данного доклада. Так, будут рассмотрены ключевые проблемы и несоответствия в законодательном регулировании, которые в свою очередь создают проблемы второстепенным акторам – волонтёрам, приютам, ветеринарам, НКО. Будут рассмотрены подходы к регулированию численности бездомных животных как мера эффективности текущего законодательства и действий государства и зоозащитников в отношении животных-компаньонов. Также будут представлены насущные способы решения или по крайней мере обращения внимания на указанные проблемы, которые доступны как представителям гражданского общества, так и государственным структурам. Мы рассмотрим вопросы массового содержания и перспективы для приютов, а также роль волонтёров и НКО в вопросе защиты животных-компаньонов и влияния на законодательство в этой области.

Тезисы данного доклада составлялись на основе экспертных интервью с юристами и представителями зооправовых организаций («Зооправо», «Благополучие животных»), членами НКО по оказанию помощи животным-компаньонам («СОВет»), сотрудниками и управляющими компаниями муниципальных приютов для бездомных животных («Зоорассвет» и «Зеленоград» совместно с ГБУ «Доринвест»), волонтёрами, ветеринарными врачами, кинологами и фелинологами.

§1. Законодательные основы

Сегодня определение диких и домашних животных (ст. 3 ФЗ №498) довольно размыто, так как не основывается ни на биологическом виде, ни на иных внятно присущих животному признаках. Возникает вопрос: чем руководствуется законодательство при определении базового понятия «животное»?

Так, в настоящее время все животные подпадают под понятие вещей, имущества, в соответствии со ст. 137 ГК РФ. При этом сам ГК РФ не конкретизирует понятие животного, что заставляет нас обратиться к специальному законодательству. В настоящее время не имеется единой классификации видов животных [2]. Существует множество нормативных актов, регулирующих взаимодействие с отдельными видами/подвидами животных. Основные законы о животном мире и животных делят их на диких и домашних. Диких в свою очередь делят на тех, кто обитает в естественной среде, и тех, кто содержится в неволе. То есть законодатель в своих определениях исходит прежде всего из места обитания либо содержания животного.

Законом, регулирующим обращение с животными-компаньонами, является небезызвестный Федеральный закон от 27.12.2018 №498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Его принятие являлось знаковым событием 2018 г., поскольку в нём впервые были предусмотрены чёткие принципы гуманного обращения с животными, а также было закреплено понятие «жестокого обращения» (п. 5 ст. 3). При этом данный закон охватывает своим регулированием только животных-компаньонов и диких животных, содержащихся в неволе. Данный закон вводит понятия только четырёх групп животных:

– дикие животные, содержащиеся или используемые в условиях неволи – дикие животные, изъятые из среды их обитания (в том числе ввезённые на территорию Российской Федерации из других государств), потомство таких животных (в том числе их гибриды);

– домашние животные – животные (за исключением животных, включённых в перечень животных, запрещённых к содержанию), которые находятся на содержании владельца – физического лица, под его временным или постоянным надзором и местом содержания которых не являются зоопарки, зоосады, цирки, зоотеатры, дельфинарии, океанариумы;

– животное без владельца – животное, которое не имеет владельца или владелец которого неизвестен;

– служебные животные – животные, специально подготовленные и используемые (применяемые) в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики и иных объектов, а также в иных целях, установленных законодательством Российской Федерации.

Тем не менее, упоминаемый нами ФЗ не представляет собой адекватного объединения диких, но живущих в неволе и живущих на воле диких животных с животными-компаньонами, хотя данные категории, как считают специалисты, могут дополнять друг друга. То есть нужен системный подход к каждому из типов и обобщение их в единое целое, поскольку на данный момент законы об объектах животного мира и животных не представляют собой единую систему. В защите нуждаются все животные, а не только животные-компаньоны.

Помимо вопроса о диких животных часто зоозащитники задаются вопросом, как возможно сделать, чтобы законодательство по защите животных не исключало так много категорий, ведь положения ФЗ-498 не применяются к отношениям в области охраны и использования животного мира, рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, аквакультуры (рыбоводства), охоты и сохранения охотничьих ресурсов, содержания и использования сельскохозяйственных животных, а также содержания и использования лабораторных животных.

Здесь сложно дать однозначный ответ. Некоторые юристы уверены, что, с одной стороны, возможно внести в ФЗ-498 поправки и распространить его действие и на другие виды животных. Другие считают, что в РФ необходимо провести глобальную реформу регулирования обращения с животными и принять единый федеральный закон, классифицирующий все виды животных и устанавливающий особенности регулирования в отношении каждого из видов, а также внести поправки в основополагающие НПА: ГК РФ, УК РФ, КоАП (РФ и Москвы как одной из ключевых урбанизированных территорий России с большой плотностью животных-компаньонов). Что можно сказать в отношении данных НПА? Депутат Государственной думы РФ Владимир Бурматов не раз анонсировал необходимость внесения изменений в ГК РФ, однако, будут ли такие изменения в действительности внесены, неизвестно. В УК РФ пока не планируется вносить поправки. Что касается КоАП РФ, то в настоящее время идут общественные слушания на электронной площадке государственного портала. Марией Шабалиной совместно с помощником депутата Мосгордумы были разработаны и поданы предложения по внесению дополнений в обсуждаемый в настоящее время на портале проект КоАП РФ [3]. Был подготовлен конкретный законопроект с изменениями всего текущего регулирования ответственности как за жестокое обращение с животными в целом, так и за отдельные нарушения, в частности за незаконный отлов или непроведение вакцинации животных.

Продолжим дискуссию о рассогласовании законов. Федеральный закон в статье 4 определяет животных как существ, способных испытывать эмоции и физические страдания. Тогда как в ГК РФ сохраняется формулировка: «к животным применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом или иными правовыми актами не установлено иное».

Однако по мнению ряда экспертов, утверждать, что в настоящее время имеется противоречие между ГК РФ и статьёй 4 ФЗ-498, не совсем корректно. Ст. 137 ГК РФ прямо указывает, что она действует в той части, в которой иными правовыми актами не установлено иное регулирование. Это означает, что формально противоречие отсутствует, поскольку ст. 4 ФЗ-498 и предусмотрено это самое «иное» регулирование. При наличии специальной нормы (ФЗ), регулирующей конкретные отношения, применяются положения этой специальной нормы (Решение ВС ГКПИ 01—1167 от 07.08.2001 г.), согласно которому нормы ФЗ 498 от 27.12.2018 г. приоритетны по отношению к нормам ГК РФ, как специальные по отношению к общим, так и по срокам принятия [4]. Правда, в массовом сознании на сегодняшний день закреплено мнение, будто кодексы имеют высшую юридическую силу при любых обстоятельствах. Очевидно, что развитие правоприменительной практики необходимо, чтобы не было даже малейших рассогласований.

В настоящее время правовой статус животных можно сформулировать следующим образом: животные – это живые существа, способные испытывать эмоции и чувства, являющиеся имуществом (в понимании ГК РФ), обладающие особым регулированием, закреплённым в специальных нормативно-правовых актах. Существует мнение, будто ФЗ-498 только подтверждает, что животные до сих пор являются имуществом – закон как раз регулирует права и обязанности владельцев животных, а в случае отсутствия владельца – государства, то есть речи о «правах животных» в законе не идёт.

В статье 137 ГК РФ также говорится, что животное как объект нуждается в гуманном обращении с ним. Таким образом, ГК РФ устанавливает особые требования по так называемой «эксплуатации» животного, следовательно, в данном случае полномочия владельца реализуются не так, как реализовывались бы с обычной вещью. Однако чтобы гражданское законодательство в дальнейшем не нарушалось, необходимо в первую очередь определить такие понятия, как «гуманность», «гуманное отношение».

В статье 5 ФЗ обозначена широкая сфера полномочий Правительства в тех вопросах, которые, по сути, и сформируют правовое поле в области защиты животных, для которого сам федеральный закон наметил только каркас. Проблема в том, что очень мало известно о привлечении независимых экспертов и представителей общественности к работе Правительства. Действительно, предусмотрено ли оно, реализуется ли, кто участвует в данной деятельности?

Считается, что при каждом федеральном и региональном органах исполнительной власти (ФОИВе и РОИВе) должен действовать Общественный совет, в который входит экспертное сообщество. Соответственно, участие независимых экспертов предусмотрено в рамках взаимодействия власти с общественными советами, но носит рекомендательный характер. Публичное мнение таково: общественность используют однобоко (узко выборочно), основываясь на личных предпочтениях. По сути, это – серьёзный пробел.

Рассмотрим регулирование использования животных. В соответствии с указанием ФЗ, постановлением Правительства РФ был учреждён перечень разрешённых случаев использования животных в предпринимательской деятельности. Однако не очень ясно, какие санкции предусмотрены за использование животных в предпринимательской деятельности иного характера, регулируется ли, кроме того, использование животных в целях попрошайничества.

В настоящее время КоАП РФ и КоАП г. Москвы, налагающие ответственность за административные правонарушения, не содержит данных составов [5, 6]. Законодательством определены случаи, когда домашние животные могут использоваться в предпринимательской деятельности, а также случаи, когда дикие (в неволе) и домашние животные могут использоваться в культурно-зрелищных целях. Таким образом, на данный момент нет специального наказания за ненадлежащее использование животных в предпринимательской деятельности (разрешённой и неразрешённой). Попрошайничество в большинстве субъектов РФ является административным правонарушением, но также не имеет специального наказания за использование животных в этих целях. Данные тезисы всё сильнее отводят нас от пропагандируемой идеи о гуманности и приводят к тезису о коммодификации[1 - Коммодификация – потребительское поведение, консьюмеризм.] животных-компаньонов.

Одной из проблем является вопрос бездомных животных. В пункте 2 статьи 9 ФЗ сказано, что владелец в случае невозможности содержания животного в качестве одной из альтернатив действий вправе передать его в приют. Однако за счёт чего должна обеспечиваться возможность приютов принимать животных, если, как правило, они переполнены? Кто контролирует наличие в них свободных мест?

По мнению зооправовых экспертов, нельзя отрицать наличие острой проблемы переполненности приютов или вовсе их отсутствия. В настоящее время каждый из субъектов РФ должен подготовить и ввести в действие свое законодательное регулирование в области обращения с безнадзорными (бездомными) животными. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 10.09.2019 №1180 «Об утверждении методических указаний по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев», всем субъектам РФ необходимо установить порядок осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев [7]. Если мест в приюте нет, условия содержания животного не могут быть обеспечены. Однако и усыпление животного вследствие невозможности хозяином его содержать теперь незаконно. Поэтому практика применения данной статьи ещё только будет нарабатываться. Например, Башкирия официально заявила, что не готова финансово обеспечить выполнение федерального закона об ответственном отношении к животным [8]. Каждый регион решает данный вопрос по-своему. Видится логичным наличие в каждом регионе нескольких муниципальных приютов, получающих финансирование. Это позволит осуществлять приём животных от граждан. Подзаконным актом, регулирующим данную сферу, стало Постановление Правительства РФ от 23 ноября 2019 г. N 1504 «Об утверждении методических указаний по организации деятельности приютов для животных и установлению норм содержания животных в них».

Предусмотренная в Постановлении программа ОСВВ (т.е. отлов, стерилизация, вакцинация, возврат) направлена на возврат животных в места их обитания, а не на передачу в приюты после вакцинации, что, с одной стороны, значительно понижает нагрузку на уже существующие приюты, а с другой – крайне слабо решает проблему наличия бездомных животных в РФ.

Про приюты и их роль в данных вопросах, а также о функциях и дисфункциях программы ОСВВ речь подробнее пойдёт далее, в §3 и 2 соответственно. Однако в сфере законодательства мы снова отмечаем перспективы для доработки и систематизации.

Рассмотрим ещё несколько статей ФЗ-498 и НПА, которые представляются неоднозначными. Статья 11 ФЗ предусматривает запрет на проведение на животных болезненных процедур без применения обезболивающих. Возникает вопрос: какие случаи регулирует данное положение, если лабораторные животные из юрисдикции данного ФЗ исключены (ст. 1)? В данном случае подразумеваются любые ветеринарные и иные процедуры, которые могут вызвать у животных непереносимую боль, например стерилизация.

Далее – законом запрещается осуществлять отлов на глазах у детей. Почему так, если предполагается, что процедура отлова происходит полностью гуманно? По версии экспертов, причина этому может быть в том, что одним из основных направлений социальной политики РФ является защита детей от информации, которая может принести вред их здоровью и развитию, а эпизод отлова животных, который может выглядеть (или, в том числе, являться) актом насилия над животным, живым существом, испытывающим боль и страдания, может травмировать психику ребёнка. Ситуация может усугубляться тем, что у родителей ребёнка может быть домашнее животное (кошка или собака), и тогда эпизод отлова животного того же вида может напугать ребёнка и заставить его переживать за домашнего любимца. Таким образом, процесс отлова в любом случае действие, направленное в сторону животного, на которое животное по умолчанию не соглашается, и, как следствие, оказывает сопротивление (в большей или меньшей степени, в т.ч. и бег). Однако, как видим, здесь закон снова нуждается в домыслах и дополнительных пояснениях, что не может не вызывать проблемы и вопросы.

В статье 12 ФЗ-498 содержится запрет на пропаганду жестокого обращения с животными. Но на практике доказать данное нарушение непросто, а по факту эта пропаганда есть даже на ТВ и в Интернете. На данный момент пресечение жестокого обращения осуществляется через суд. У Ассоциации «Зооправо» есть положительная практика по судебной блокировке сайтов.[2 - https://vk.com/wall-64477809_3949]

В ФЗ «Об ответственном обращении с животными» конкретные санкции за нарушение запрета не прописаны. Вероятно, при правоприменении подразумевается опора на УК в части ответственности за пропаганду жестокости и насилия как таковых (статья 228.1), а жестокость к животным рассматривается как частный случай. Но это лишь предположение некоторых юристов в сфере защиты животных: вполне возможно, что специалисты, толкующие право, и госорганы допускают и другие толкования норм, что снова может приводить к несоответствиям и домыслам.

Обсудим практическую сторону вопроса: если человек так или иначе становится свидетелем жестокого обращения с животным, кому он может жаловаться в случае обнаружения нарушений законодательства в отношении обращения с животными? Поскольку ст. 245 УК РФ является статьёй публичного обвинения, постольку любой гражданин РФ имеет право обратиться с заявлением в ОМВД и сообщить о факте жестокого обращения с животными [9]. Порядок действия лица, узнавшего о факте жестокого обращения с животными, более подробно изложен в памятке на портале Ассоциации «Благополучие животных» [10].

Существует также горячая линия 8 (800) 600-70-82, которая является проектом депутата Курского городского Собрания Дмитрия Гулиева. На любое обращение на линию составляется депутатский запрос. При сообщении о животном без владельца сотрудники линии обращаются в местный отлов, не проверяя фактически, является ли отлов гуманным и соблюдает ли ФЗ-498. Так, во многих случаях данная линия способствует отстрелу животных без владельцев, вызывая по сообщениям граждан недобросовестных отловщиков. В зооправовых организациях уверены, что данная горячая линия создана для наработки электората и создания видимости плодотворной работы. Пока люди жалуются депутату о жестоком обращении с животными, а он составляет депутатские запросы, теряется драгоценное время на сбор необходимых доказательств, а люди не обращаются в правоохранительные органы самостоятельно. Вывод очевиден: в случае жестокого обращения необходимо обращаться в полицию, а не на горячие линии. А в случае нарушения законодательства в отношении обращения с животными – в прокуратуру, Россельхознадзор, Росприроднадзор – в зависимости от нарушения.

Согласно ст. 241 ГК РФ животное изымается у собственника, который обращался с ним ненадлежащим образом, путём выкупа. По сути ненадлежащее обращение с животным является нарушением закона, однако правонарушителю полагается выплата. По мнению экспертов, с моральной точки зрения, это несправедливо. Но с правовой точки зрения всё логично. Если рассматривать животное как вещь, то она принадлежит владельцу, поэтому отчуждение этой вещи должно ему быть «восполнено». При этом выкуп животного инициируется посредством обращения в суд. Суд в дальнейшем определяет стоимость животного, что позволяет полагать, что его стоимость не будет завышаться. Однако здесь снова встаёт вопрос о неоднозначном статусе животного как вещи, наделённой, однако, чувствами и сознанием.

Некоторые эксперты считают, что данный подход нужно полностью заменить на комплексный подход, принятый во всех цивилизованных странах, базирующийся на безвозвратном отлове бездомных животных-компаньонов, создании и поддержании приютов всех форм собственности и повышения культуры обращения с животными. Но тогда возникает вопрос: каким образом предполагается регулировать содержание и передачу животных новым владельцам, если животные не чипируются и не регистрируются; что обеспечит доказуемость конкретных ситуаций с участием животных?

Животные без владельцев в соответствии с ФЗ-498 маркируются и подлежат учёту в обязательном порядке. Законом «О ветеринарии» установлено, что животные, в том числе собаки и кошки, подлежат идентификации и учёту. Подпункт 2 пункта 7 статьи 16 ФЗ-498 обязывает владельцев приютов осуществлять учёт животных и их маркирование не снимаемыми и несмываемыми метками. Судебная практика такова, что если хозяин самостоятельно не озаботился идентификацией и учётом своего животного, то, по мнению судов, окрас, кличка и порода сами по себе не идентифицируют животное, и нужны доказательства принадлежности животного конкретному человеку. Вместе с тем для того, чтобы вернуть животное, попавшее в отлов, хозяину достаточно обеспечить животное сведениями о владельце на ошейнике или иных предметах, которые находятся на животном.

И всё же обязательная регистрация животных с использованием средств идентификации (лучше всего чипирования) – тот шаг, без которого дальше система двигаться не может, так как любые запреты и ограничения (самовыгул, выбрасывание животного и т.п.) без этой меры окажутся заведомо не эффективными: не имея возможности доказать принадлежность животного, нельзя и привлечь кого-либо к ответственности за него.

Пункт 5 статьи 19 о государственном надзоре предполагает запрос документов о соблюдении норм обращения с животными. Сталкиваемся с новым вопросом: что за документы могут подтверждать то или иное обращение с животными? Как вообще осуществляется контроль над соблюдением норм обращения с животными? Юристы и эксперты отмечают, что органы государственного надзора могут запрашивать в первую очередь информацию о соблюдении законодательства – она может быть представлена простым письменным ответом проверяемого лица. В подтверждение написанного лицо может приложить любые документы, которые сочтёт нужными, если, конечно, госорган не запросил конкретные документы. К примеру, в отношении отлова это может быть акт отлова, акт передачи животного в приют, акт осмотра животного ветеринаром, акт выбытия животного из приюта и т. д. – эти документы в отношении животных без владельцев определяются региональным законодательством, контрактом, муниципальным заданием.

На самом деле, в этой сфере существует много нарушений, которые может контролировать общественность. Самым распространённым нарушением является то, что закупки проводятся только на отлов животных без их обязательного содержания и выпуска на прежнее место обитания после стерилизации, то есть иногда исполнитель контракта намеренно убивает животных при отлове, поскольку ему некуда транспортировать животных, либо ему это невыгодно. Также часто исполнитель контракта умерщвляет невостребованных животных без владельцев в случаях, когда заказчиком срок содержания животных установлен не в соответствии с законодательством РФ. Зачастую отлов животных без владельцев проводится под видом закупки на подбор и утилизацию трупов животных, что также неправомерно.

Одним из самых эффективных способов влияния на условия контракта на отлов животных без владельцев является жалоба в Управление Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации по соответствующему субъекту РФ. Также общественность имеет право обращаться от своего имени в государственные и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю. Подобные действия, осуществляемые систематически и ответственно, могут помочь действительно предотвратить жестокое обращение с животными на урбанизированных территориях и добиться обращения большего внимания на данную проблему со стороны властей.

Государственный надзор в области обращения с животными осуществляется на основании Постановления Правительства РФ от 30.11.2019 №1560 «Об утверждении Правил организации и осуществления государственного надзора в области обращения с животными» [11]. Однако фактическое положение дел данное постановление может не регулировать. Многие юристы уверены, что госнадзор передан на исполнение в Росприроднадзор, и механизм его работы ещё не разработан.

Также сегодня противоречия среди экспертов вызывает список потенциально опасных пород собак (ст. 3 и 13 ФЗ-498). Некоторые согласны с его принятием, считая при этом, что многие породы там не учтены, или что, например, в намордниках должны гулять все собаки средних и крупных пород. Другие же уверены, что данный список не целесообразный, так как считают, что нет опасных пород, есть лишь безответственные хозяева, не занимающиеся воспитанием своих собак и не соблюдающие правила поведения в социуме, поэтому нужен эффективный закон об ответственности хозяев за поведение животного, регистрация всех домашних животных в общей базе данных, и орган власти, контролирующий выполнение закона. Регулярно сталкиваясь с жалобами владельцев на проблемы с воспитанием собаки, зоопсихологи и ветеринары отмечают, что большинство таких проблем возникает не из-за развития определённых болезней, а именно из-за психологических и физиологических особенностей собаки. В наше время существует множество способов найти общий язык с собакой и с окружающими её людьми. Помимо специальных курсов для владельцев, организованных профессиональными специалистами в области кинологии, существует ещё очень большой выбор амуниции для ухода за животным и его развитием и обучением. Не следует забывать о том, что, выходя с собакой на улицу, особенно тем, кто заводит себе собак крупных пород, нужно обеспечить безопасный выгул не только для самого животного, но и для окружающих его других животных и людей. По мере возможностей следует всегда убирать за своей собакой на улице, это предотвращает развитие многих инфекционных болезней. Введение подобных правил на законодательном уровне должно привести к сознательному отношению граждан к животным и ответственному обращению с животными.

Поговорим о будущем, перспективах законодательства и сравнении законов РФ с законами других стран в отношении животных. Так, в 2020 году вступили в силу положения о государственном надзоре и общественном контроле в сфере обращения с животными. Однако некоторые юристы в области защиты животных-компаньонов уверены, что государственный надзор в области обращения с животными не будет полноценно эффективным, до тех пор пока отсутствует административная ответственность за нарушения требований законодательства Российской Федерации и иных НПА в области обращения с животными. Что касается общественного контроля в рамках статьи 20 ФЗ-498, то Минприроды России только в марте разработало Порядок организации деятельности общественных инспекторов в области обращения с животными, что не даёт пока представлений об эффективности данной системы.

Статья 20 ФЗ-498 даёт общественным инспекторам в области обращения с животными возможность собирать доказательства через фото- и видеосъемку, аудиозапись. Общественный инспектор теперь имеет право доступа на территорию приюта. Учитывая ограниченный круг лиц, которые могут осуществлять общественный контроль в РФ, данные изменения можно оценивать как положительные, однако принятие данного Положения в марте ещё не говорит о том, что практика сформировалась и эффективно закрепилась, и здесь законодательству снова предстоят изменения и уточнения [12].